旷烛：从社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革

　　摘 要：针对当前社会信访特别是重复访越级访群体访现象日益严重的现实，相当一部份同志提出了强化信访救济功能的观点，笔者对此表示异议，认为当前无序信访高发的原因在很大程度上是源于长期以来中国社会治理方式的系统性和结构性矛盾的积累，并提出了整合司法行政资源构建大司法行政框架、加快审判体制改革力度、创新人大工作及建立法律职业共同体等一系列对策和措施，同时对当前信访处理过程中亟待注意的几个倾向性问题进行了深入的探讨。

　　关键词：信访 司法 法治 改革

　　当前信访特别是重复访越级访群体访（下称三访）高发的原因，一部分人完全归之为我国社会处在矛盾多发这一特殊的社会转型期，但世界上经济转型的国家不少而到首都上访的现象并不多见。因此我们还是应该从社会治理的角度去寻找原因，换句话说，转型时期固然有大量的社会矛盾，但通过合理的制度和体制安排，这种社会矛盾完全可以而且必须控制在国家法制的框架内妥善解决 。笔者认为，当前无序信访产生的主要原因是社会矛盾处理系统缺乏合理的结构及运作方式的设计和安排。为此，本文就公共治理过程中引发信访的原因进行了深入的法律技术分析，并提出了信访体制改革的方案及一些具体对策措施。

　　一、公共治理过程中引发信访现象的七大主要原因

　　在公共治理过程中引发信访的原因很多，任何一个方面出现纰漏，都会可能发生信访现象，很多时候一起信访成因可能是众多因素共同强化作用的结果。实践中引发信访特别是三访的原因主要由以下几个方面因素。

1、信访制度总体框架设计存在着结构性问题。

　　笔者并不否认通过信访批转后依法解决的信访个案的大量存在，同时更不能否认运用信访这种政治手段解决社会矛盾曾经作出过的历史性贡献，但市场经济发展到今天，我们仍然沿用计划经济时代的政治处理社会矛盾的做法，带来了很大的流弊。目前作为收集和传达老百姓民意的一种信访制度已经改变了设计时的初衷，事实上它已膨胀成一个司法行政机构，实实在在地行使着司法行政的职能。但由于其运用政治手段处理社会矛盾的先天缺陷的存在，在各种矛盾日趋复杂的社会主义市场经济的今天，已经越来越表现出其无奈和无助，实际上通过这种到京越级上访的手段能够真正得到解决的信访个案只占极少数。然后象信访这样的社会危机事件往往会成为社会的热点焦点问题，为更多人所关注，为领导所重视。显而易见现有的信访机构与现存的司法行政机构在政治资源争夺（无论出于主动还是被动）过程中明显处在优势地位，成了事实上的维护社会稳定的司令部。于是在社会矛盾的解决过程中，出现了这样奇怪而中国社会特有的现象：一方面表现为现有正常设置的司法行政资源大量闲置浪费，而另一方面大量的社会矛盾涌向信访渠道，形成了一次又一次的信访洪峰，这种反差十分明显的现象，对现代法治的建设构成毁灭性的冲击。事实上，国家设计的司法行政职能几乎涵盖了现有信访的所用职能，而且有着更为完善更为科学更为规范的制度性安排，而目前信访问题解决过程中，无论从信访立案、处理过程还是结案方式极不规范，并且引向的终极目标是非法治化方向。如果我们能够象重视信访工作一样去重视国家司法行政各项治本性法治化职能建设，其效果完全不可同日而语。所以现有信访机构设置正好与法治目标背道而驰，在目前这种治理结构中越是强化包括考核在内的信访力度，越是增加一种破坏法治的反向张力，越会把大量的社会矛盾引导到体制外非法治化解决的恶性循环之中去。

　　2、部份社会矛盾发生后处理方案不够正确。

　　实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。这样就会有二种结果，一是来信来访者反映的问题合情合理合法，满足了来信来访者的要求，最终予以解决，信访得以平息。显然这种情形完全可以通过正常的行政法制监督、司法救济等方式予以解决，如果相关职能没有得到充分有效发挥，就应该找出导致这种问题的真正原因，不断地加以改革和完善。绝不能叠屋架床，另立职能相同或类似的信访机构去代替行使职能，导致国家机关职能的混乱，进而影响已经设立的国家行政机关的威信，消解国家司法机关的权威。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，或者部份合情合理合法，却提出了过高的非份的要求，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决。这样反复几次后，少数来访者摸索出了经验，或者采取越级上访的办法，给地方政府施压，或者采取更加激烈对抗的方法，不达目的不罢休。在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的口号下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，最后以明显违反现行法律的规定为代价来满足其非份的要求，从而达到息访的效果。这种情形，其危害性甚大，它直接视法律为儿戏，使法制在社会生活中的权威和尊严丧失殆尽。国家信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等这些强化考核力度措施出台后，现在的情况更加严重。这种不合理的考核措施在一定程度上对信访起到了推波助澜的效果。即使这种措施收到了一时的效果，但同时却蛰伏了更大的社会隐患，一旦新的社会改革举措出台，就很快会迎来新的一轮更为猛烈的信访洪峰。综上所述，“面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法”（周梅燕）。然而更大的悲剧在于这种现状已形成恶性循环，即通过个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道，不少信访者为了达到目的，在每年的党代会人代会“两会”期间以及国家其它重大庆典活动时期进行择机信访，三访现象愈演愈烈。这种恶性循环象滚雪球一样，越滚越大，已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素，使更多人宁信访而不信法。显而已见，通过目前信访体制这种非法治化的体外循环的手段解决社会矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极的。

3．决策非诉法律分析制度贯彻执行不力。

　　决策失误引起的信访在当前也占有相当高的比例。如涉及企业改制、土地征用、房屋拆迁等许多信访问题的发生，不少是源于规范性文件的失误，而规范性文件的失误，一个重要环节是出台文件的法律非诉分析这一决策环节没有到位。当然在法律法规没有完善的情况下，探索过程中的失误甚至失败是难免的，我们不能够以现在的眼光来苛求前人。但在法律法规日益健全的今天，决策的科学化民主化的问题越来越突出，特别是处在市场经济主体多元化、利益格局多极化的今天，往往对同一事件不同的阶层不同的人们会持不同的甚至完全相反的意见和看法，这里的决策判断的标准和依据只有而且只能是法律。如果我们继续延用原来的一种决策模式，仍然不建立具有超脱部门利益和相对独立机构来加强政府改革的协调和指导，去强化决策的非诉法律可行性分析（尽管各地成立政策研究室、体改委、法制局等机构，但以目前人力资源紧缺的现实、转型时期法律的复杂性等情况看，这种分设的机构是很难完全真正发挥其职能作用的，在县市级更是如此），那么由于决策失误而引起的社会矛盾还将不断发生，甚至比过去更为严重，实践中这种原因引发的往往表现为集体访现象。

　　4、政府在社会事务处理过程中协调性管理缺乏力度。

　　现代网络技术条件下政府治理范式发生了很大变化，“它要求政府管理中全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织和公民社会的合作伙伴关系”（迟福林），在某种程度上政府的治理实际上已经成为一种协作管理的过程。然后谁来监督和保证这些具有较强专业要求的公共行政事务的规范操作？例如，国家把审判作为解决社会矛盾的最后平台，法院要求原告提出明确的被告才予立案，相关行政机关则要求法院立案后通过法院调查令才许可查询被告资料，这就产生了诉讼悖论，而实践中把这个“神仙打架、凡人吃苦”的诉讼悖论推给了原告，诉讼根本无法进行，留给当事人唯一可以走的一条路只有是信访了，这方面例子不胜枚举。经济学原理告诉我们，木桶容量的大小不是取决于组成木桶最高的那块木板，而是取决于最低的一块木板的高度。国家制度规定的最好，如果其中任何一个环节出现了问题，那么制度的规定就打了折扣，甚至根本无法执行。由于在微观操作面政府行政管理和协调的缺失，在立法、行政、司法内部及其相互之间，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等政府公共职能行使上出现了不少法律和制度衔接的障碍和漏洞，由于这种原因引发的信访在当前信访中也占相当大的比例，其表现形式往往为个体访。市场经济发展到今天，如果我们没有象标准技术监督局这样的机构，在食品药品、汽车配件等涉及公共安全产品的生产消费领域出台国家强制认证标准，那么社会的物质生产系统将是无法想像的。同样道理，在当今信息社会和知识经济时代背景中，国家管理活动如果没有一个强有力的专业机构对政府提供的公共服务产品的标准、程序等方面进行有效的管理，我们也很难想象整个社会的管理活动能够有条不紊的顺利展开。

5、司法腐败及对其评价和救济措施失当。

　　据2002年上半年我市人大信访统计，一至六月份共收到人民群众来信来访156件，其中51件反映司法公正问题，约占来信来访总数的32%，有这么多的当事人对司法判决或执行表示不服（即使所反映的案件判决或执行的十分公正），其问题本身就值得我们反思。其余105件虽然反映的是行政或社会管理事务方面的问题，但也可与司法公正联系起来，归根到底国家还没有建立起有效的审法平台来解决社会纠纷。这就产生了这样的矛盾，一方面由于社会治理结构和社会运行方式发生了重大变化，社会治理过程中对审判平台的仰赖空前加重。而另一方面，司法公正却越来越引起人民的怀疑，对司法运作的不信任度还在不断地扩大并且具有向社会化扩散的倾向。从笔者观察的情况分析看，固然司法腐败的确不同程度地存在，但对司法腐败的事实评价失真的现象比腐败现象本身更为严重，然后我们却采取了一些不适当的救济措施。由于受追求事实上不可行的实体公正观念的误导，各地陆续开展了政法委、人大的个案监督。从我们来信来访的情况看，绝大多数反映司法不公的案件，其案件事实和法律非常复杂，具有较大的模糊性，庭审过程中争议和分歧很大。政法委、人大个案监督介入后，案件事实和法律分歧依然存在，只不过是把争议从法院搬到政法委、人大，换了个场所而已。更何况，司法工作是专业性极强的工作，只有具备一定专业知识的人员才能胜任，个案监督中仅仅凭介一面之词很可能发生偏听偏信。更为严重的是个案监督违背了独立审判原则，动摇了司法最终裁判权，缺乏宪法依据。因此任何以损害司法独立为代价的改革实践证明是行不通的，固然这种个案监督在目前整体司法改革尚未启动时对于解决个别司法腐败的案件中起到了一定的作用，但这绝不是最好的制度选择，其留下的一个很大的后患是社会矛盾始终处于变幻不定的不确定性状态，由此引起缠访滥访不断。因此涉法信访现象同司法腐败本身有关外，更同对司法腐败的不对性评价及不适当的救济性措施有着密切的关联，这三者共同作用的结果加剧了涉法上访的上升势头。

　　6、人大的宪政职能没有得到充分的发挥。

　　作为权力机关的人大，其立法监督任免决定权力的行使存在着较大的缺陷。目前无论在行政事务处理过程中还是法院审判过程中，法律之间的矛盾重复交叉及法律本身的缺失现象十分突出，大量的公共事务管理处于无法可依、有法难依的局面。而我国法院又不具有创制法律的权力，实践迫切需要国家及时对相关法律进行废改立。而由3000多人的代表组成的最高权力机关全国人大，长年会议根本不可行，即使常委会也只是二个月一次，而且会期也仅仅只有几天，这实在令人难以想像。象我们这样一个大国，实践中碰到的法律问题，即使每年365天中全国人大天天研究法案，行使立法监督任免决定权恐怕也来不及。现在不少全国人大常委在缺少大量专业法律助手的情况下，即使是发现这些法律问题都十分困难，更不用说是用立法来解决这类法律问题了。虽然部份常委具有这方面专业知识，但由于自身精力时间等方面的原因，也无法进行比较全面系统深入的研究。既然我们设立了这样一个国家机构，并以宪法的形式明确了它的职权，任何其它国家机关都无法来代替其行使。(点击此处阅读下一页)

　　于是，从专业人员的眼光来看显而易见的法律漏洞长期存在，大量的社会矛盾不能得到及时有效正确的处理。管理学中的漏船现象告诉我们，假如我们处在一只长期渗漏的船上，如果这只船没有及时得到修补，那么这个漏洞就会越来越大。从笔者所接触的信访特别是三访情况看相当一部份与立法的缺陷及各级权力机关没有充分行使相关的职能有着直接的联系。

　　7、缺乏法律职业共同体统一标准的操作。

　　贺卫方先生就法律职业共同体建设曾经有过精辟的论述，认为让那些受到严格法律训练的人们对社会生活进行管理和调整会起到十分积极的效果，他说“由于法律知识以及表达这种知识的法律语言的稳定性，由于法律推理技术的稳定性，由于法律职业伦理规则的稳定性，由于法律职业者决策过程的通常表现出的公开性，从而导致这种决策具有相当的可预期性”。反之，如果不是一个同质的集团去操作，那么一个行业之间的“人们相互之间语言不通，对法律的实体和程序规则理解不同，从而不可避免地导致分裂状态的出现”，从而对法治进程起到阻碍作用。从外观上看许多信访尤其是三访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，在缺乏专业知识和经验的信访接待者不熟知相关国家机关运作规则的情况下，仅仅根据来访者的一面之词对信访事件所作出的处理和答复往往会产生偏颇，这是在信息非对称性状态下进行决策的必然结果。目前法院检察院的任职条件要求通过国家司法资格考试，但同样作为处理社会矛盾的现有信访、司法、综治等机构的工作人员特别是领导干部没有这样的任职资格要求。作为首长负责制的行政机关或准行政机关，这样的制度安排会造成法律虚无主义的严重后果。这种错谬的制度设计，是一种最终以牺牲政府最为宝贵的管理诚信为代价的世界上最为昂贵的博奕。在涉及到自己切身利益的相关事件中面对不同的国家机关之间矛盾的处理和答复，缺乏职业训练的当事人对社会公平司法公正往往本能地从实体公正的角度进行评判，于是源源不断的信访便顺乎自然地发生了。目前信访这种无序状态，独具慧眼的贺卫方先生几年前早有预言，不幸被一一应验了。在三访日益严峻的形势下，建设一个法律职业共同体没有任何时候比现在更为紧迫。

结论：由于机构设置及运作的不科学性不合理性，以及缺乏职业化的专业人员操作，一直以来我们采取头痛医头脚痛医脚的社会危机处理方式，而不是从政府决策的法律可行性分析和政府决策实施的协调性管理等治本性措施及以法治化手段为解决问题的终极价值目标取向的治理方式入手，虽然能够解决一部份信访个案，同时却产生和积累了更广范围更深层次更加复杂的社会矛盾，其效果只是推迟了社会危机爆发的时间，一次又一次的信访洪峰向我们反复昭示了这种错误信访处理模式所付出的沉重而惨痛的政治代价。“如果我们还是继续强调重视信访这种体制外非法治化的解决社会矛盾的手段，甚至企图用立法来强化信访的这种功能，那么我们将不得不继续品尝破坏法治所带来的恶果。执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中”（周梅燕）。

二、改革信访制度的十大对策和措施

　　鉴于目前的无序信访现象源于中国社会长期以来治理方式的结构性系统性问题，为此必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑纾缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。

　　1、对现有信访制度进行结构性改造，建立国家大司法行政构架。

　　这方面法制健全的国家机构设置给我们以很大的启示，美国司法部就相当于我们的信访局、法制局、司法局、甚至包括公安、检察（除反贪职能外），美国司法部长兼联邦总检察院长，也是联邦政府的法律事务首脑，充当总统和政府行政部门首长的法律顾问，还管理和监督联邦警察系统。法制健全的国家其司法行政机构设置虽然不尽相同，但有一点是共同的，那就是司法行政职能表现出高度的统一性。毕竟市场经济有其规律性的东西，谁违反了这种规律，谁必将为之付出高额的代价和成本。鉴于目前的信访制度人们已经约定俗成、一时难以改变，因此对信访机构进行兼并是比较可行的过渡性办法。当前应将各级信访机构同司法行政机构进行整体合并，允许公民继续以信访形式向合拼后的机构反映，并把它完全纳入规范处理的法制化轨道，因为在实际工作中实在找不出离开各种实体法和程序法的单独存在的所谓信访法律问题。在县市级、地市级合并的范围可以更大一点，将信访局法制局司法局以及综治、研究中心等机构合并为一个机构，合并后的机构可以称为内政部或司法部，考虑到上下配套的需要，在省以上是否可以设立司法总长一职，以统一法制、综治等国家的司法行政职能。对担任此职的部门负责人选实行严格的任职资格限制。这样的机构调整在现有的法律框架下有比较充分的法理依据，同现行法律不发生大的冲突，当然更大的司法行政体制改革有赖整个司法体制改革的推进以及对宪法法律的修改，这样可以形成统一完整的政府大司法行政构架，对信访问题实行标本兼治。党的十六届四中全会决议也明确指出， “规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门” 。对信访制度进行这样的结构性调整后，它虽然不能保证现有的信访问题得到全部解决，因为还必须进行系统性的配套改革，但这是一个向着解决信访问题必须迈出的最为重要的实质性的一步。可以这么说，如果不对现有的信访制度进行结构性改造，是不可能真正解决信访问题的。

　　2、加强法律援助司法救助工作，降低当事人诉讼成本。

　　通过这种措施把大量的社会矛盾引到到正常的诉讼渠道，充分发挥法律规范的引导预测评价作用。在平时的工作中，绝大多数信访矛盾往往能够通过人民调解、行政执法以及诉讼等在法制的框架内得到妥善解决。然而，信访渠道解决社会矛盾既不要诉讼费，又不要代理费，甚至可以满足其不合法不合理不合情的要求。根据“二者相较取其轻”的经济学规律的原理，实践中即使可以通过法律诉讼渠道解决，信访当事人也宁愿选择信访而不愿意进行诉讼。为此，在现阶段，我们可以降低法律援助门槛，扩大援助范围，除向来访者包括由非公权原因引起的社会矛盾引发的信访者提供法律咨询、人民调解（广义上也是法律援助）外，直至免费为其诉讼，减缓免交诉讼费，把信访问题引导到正常的司法框架内解决。与其化钱买平安在个案上，不如化钱买平安在制度建设上，同样是化钱买平安二者的社会效果完全不同。这样能够充分发挥法律的规范作用即可以将对已发生、即将发生或将来要发生的社会事件和行为引导到司法渠道，可以对已发生或即将发生、将来要发生的社会事件和行为的处理结果进行预测，可以对已发生或即将发生、将来要发生的社会事件和行为进行评价，从而将社会矛盾处理进入良性循环的轨道，切断信访案件的恶性循环（实践证明效果非常明显，下述）。

3、加快审判制度改革，信访制度改革应与司法体制改革相协调。

　　当前首先要解决一个人们对司法腐败的事实被过份夸大、评价失真的现象，实行对司法公正与外部评价的不对称性的纠偏。众所周知，有不少代理人在代理过程中不尽力、不尽责、捞取不当利益，为揽案件拍胸脯打保膘，败诉后将原因以及当事人的不当指责均归结为司法腐败这一黑洞。由于当事人往往从实体公正的角度来判断司法是否公正，而司法公正恰恰相反追求的是程序公正的理念，从程序公正中达到实体公正。一部份当事人由于受误导后无法接受案件的结果（有的没有请专业律师出庭，由于技术原因败诉），就到处上访，有的甚至自杀或者铤而走险，酿成恶性案件。公职（援助）律师对这类案件实施法律援助后，没有利益关系的驱动，预先告之其诉讼的风险，往往会采取非诉和解、诉讼调解等方式结案（实践中民商事法律援助案件相当一部份可以用这种方式结案就是明证，而且在各类事件的处理过程中可以避免政府与公众直接对立），即使调解、和解不成，判决结果当事人也有心理准备，不致于事后上访，或采取极端行为（美国法律从考虑程序公正出发，规定特定案件的当事人或达到一定标的的民事案件在庭审中没有请律师的，国家提供法律援助）。事实证明公职（援助）律师代理参与将对案件当事人的息诉服判宁人起到了非常明显的作用，而且有利于培育一个正常有序的法律服务市场。

　　其次，运用有效的规则制衡法官的自由裁量权，有利于司法公正。由于国家司法改革整体方案迟迟没有启动，一方面法院的地方化行政化倾向影响了司法的独立，而另一方面过大的自由裁量空间缺少象判例法陪审团制度那样对法官事实认定及法律适用的有效的规则制衡，加上一些司法人员自身素质不高，这为司法腐败留下制度、体制和人为因素的缺陷。目前在法律圈内形成了这样极为荒谬的导向，许多从业人员不是想方设法如何提升自己的法律涵养去更好地为当事人服务，而是热衷于搞厚黑关系学，打官司成了打关系。而法官则是整天处在各种关系的包围之中，在相当一部分事实和法律具有不确定性的案件中，案件的输赢不再取完全取决于法官对事实审和法律审的内心确信，而是法官出于对各种利害关系进行权衡的结果。这种对司法活动中的不确定性规律缺乏深刻认识而带来相关配套制度的缺失，已经成了当前审判工作中的一个巨大漏洞，并且还在不断地扩大。前段时间查处的法院系统窝案串案，则是这种制度空洞化的必然结果。所以必须加快审判制度的改革，运用有效的规则制衡法官的自由裁量权。当然这是一个需要耐心等待的过程。当前采取降低援助门槛、扩大援助范围，让公职（援助）律师更多参与诉讼，不失为一种制衡法官自由裁量权的有效的过渡性办法，它比个案监督制度更为有效更具有可操作性。这种措施对于纠正司法专权、防止自由裁量权的滥用（无论出于主动还是被动）、确保司法公正将会起到非常明显的效果。因为社会律师要考虑今后的生存，以后案件还要看手握着巨大自由裁量权的法官的眼色，而公职（援助）律师无后顾之忧，更何况有行政资源作为其后盾，在庭审中完全可以据理力争，就会达到辩护和代理制度设计的效果，弥补了由于自由裁量权缺乏有效规则制衡的审判漏洞。当然最终的司法独立和司法公正有赖于消除司法地方化行政化倾向及建立尽可能详尽完备的规则实行对审判自由裁量权的有效制约等国家整体司法改革的全面推进。

　　4、创新人大工作，实行社会主义民主宪政。

　　当前各地应推出代表定期接待选民、代表参与信访、设立代表热线电话等代表工作和信访工作新举措，这样一方面可以弥补代表与选民联系及了解社情民意等方面的先天不足，另一方面也为各级信访工作走出党政化处理信访的模式，实现法治化的转变和重新定位提供条件。当然要防止人大代表直接处理各类信访事项的行政化处理模式，这里的关键要为代表处理信访事项提供法律、政策等专业知识辅助工作及相关专业助理，从而从制度上解决国民的利益表达渠道问题，建立一种代表与选民联系的制度安排，减少街头表达抗争的可能性。长期之策是逐步扩大在中国共产党领导下的直接选举范围，实行竞选，让组织推荐的候选人自我介绍，相互竞争。减少代表人数，实行代表专职化，代表与企业家身份领导干部身份相脱离，消除代表身份的利益冲突。普遍实行立法听证，采用对法律草案提修正案的审议方法和逐条表决，一律采用全体会议上的审议方法并公开审议法律过程（国家机密除外），同时采取延长会期、改革会议议程等系列举措。这样既可以避免政府在处理社会矛盾过程中既当运动员又当裁判员，缺乏公信力和信任度的问题，又可以从根本上解决代表对社会上热点难点焦点问题视而不见，缺乏运用询问、质询、撤职、罢免等刚性监督方式的勇气，进而建立起畅顺的民意表达机制，促进我国社会全面协调可持续发展。

5、规范政府决策的法律非诉可行性分析，确保决策科学化民主化法制化。

　　许多信访案件的源头出在规范性文件的纰漏上，加强政府决策的法律可行性分析从源头上防止信访现象发生已经显得越来越重要。首先，这是适应法律本身的复杂性的需要。历史上的德国曾经集大量专家学者希望制订一部大而全的行政法，最终因技术难度太大或者说技术上根本不可行而流产。我国转型期的法律问题比起法制健全的国家更是复杂的多，从五十年代的生产资料私有制的社会主义改造到目前以建立符合社会主义市场经济要求的现代产权制度为目的的改革，前后之间走了“之”字路，这就决定了我国法律关系的极其复杂性。其次是由于操作技术上的需要。由于社会的发展、新科技的发现、人们认识能力的限制，(点击此处阅读下一页)

　　立法根本不可能穷尽现实生活中的所有现象，尤其在行政法领域更是如此，在通常情况下行政法的不完善处往往需要出现类似的个案后才能发现。因此信访个案中隐藏着丰富的信息，在政府规范性文件的制订修改中要善于利用这种宝贵的信访资源。三是社会管理的现状需要。由于我国公务员队伍没有政务和业务类之分，许多优秀的业务类公务员往往提拔到政务类的行政领导岗位，随着政府的换届而变动其工作岗位，新来的同志又有一个熟悉业务的过程，这样换届以后很容易造成业务的断层，因而引起决策的失误，因此建立和培养这样一支专业的法律知囊团队伍在当前政府工作中已显得十分迫切。然而在县市级政府法律专业人才资源紧缺，而有限的法律资源又分布在司法法制信访等不同机构，法制机构对规范性文件的审查囿于人力条件的限制，往往是心有余而力不足。将信访法制司法机构合并，正好能够弥补目前体制和机制上的不足，达到人才互补，资源共享，发挥整体优势，从而促进决策的科学化民主化法制化专业化及公共政策的稳定性连续性，提高政府的执政能力和水平。

　　6、强化政府协调性管理，确保政府转型与宏观政治经济政策的内在一致性。

　　《全面推进依法行政实施纲要》提出了责任政府、有限政府、透明政府、效率政府、诚信政府等一系列法制政府的理念，然而这些目标的实现具有很强的操作技术性要求。所有这一切理念的提出，都涉及到大量的社会管理事务，都有一个扎扎实实的决策、实施和监督过程，急需要有一个超脱部门利益和相对独立的宏观改革的协调、指导和管理机构，以确保政府转型与市场化改革、宏观政治经济政策的内在一致性。正如审计工作运用现代经济手段，去规范政府的经济管理一样，司法行政运用法律手段，去规范政府权力的运作。而这一切都是以专业化的技术手段为基础，对政府违规行为进行约束和预防，从而使政府各个部门自觉不自觉地对现代政治规则的认同，进而实现政府结构性转型，加快和推进我国社会主义市场经济体制改革的进程。对此我们应该采取切实有效措施，必须象重视当前信访工作一样重视这种源头性决策治理工作，坚决克服形式主义走过场。对协调性管理不到位、没有经过非诉法律可行性分析出台的决策，造成严重后果的严肃处理。在我国不象国外法制健全的国家，具有法律背景的政务员资源稀缺的行政环境中，高规格配备这种机构强化这种职能显得更加必要。这方面笔者比强化信访职能的同志观点更激进，不但赋予合并后的机构对有关责任人处分的建议权，而且还可以考虑若干年内把合并后的机构以省级为单位实行垂直管理，暂时把地方司法行政权上收，待政府各部门对现代政治游戏规则认同后再行下放。公职（援助）律师如果没有用制度来保证其行使职权所必须的相对独立的人格，在涉及到政府利益的时候，不能够客观公正地提供非诉分析、法律服务的话，那么这类制度将成为摆设，发挥不了实际作用，而且会造成百姓对地方政府不信任，当事人还会采取越级访的办法，我们绝不能再在同一块石头上反复跌跤。

　　7、规范上下级政府的行政行为，坚决取消不合理的信访考核内容。

　　不少越级信访涉及到土地征用、房屋拆迁等方面，缺少有效的司法救济渠道。而到上级政府上访后，往往以“谁家儿子谁家抱”、“谁主管谁负责”的理由要求下级政府千方百计去领回。其实上下级政府的职责和权限都是有法律明确规定的，下级政府和上级政府都必须依法行使权力。对于司法救济渠道没有完全畅开的信访，上级政府可以建立起听证或复议这样的程序。对于下级政府作出的决定，如果符合法律法规的，予以维持。如果违反法律法规的，予以撤销。对于部份正确部份错误的决定，予以撤销错误的部份维持正确部份。对于错误部份或者要求下级政府重新作出决定，或依法径行作出决定。同时对处置失当、决策失误、甚至违法乱纪、激化社会矛盾的官员移交至相关部门予以惩处。这样既维护了下级政府的威信，又加大了对下级政府的监督力度。因此对目前信访的考核要进行分类，要强化源头性治本性措施的考核力度，坚决取消不合理的治表性考核项目。同样对违反法律规定的无理访坚决依法处理。目前上级信访机构在人力资源及机构设置上这样操作有很大难处，如果大司法框架建立后，这类操作在法律上具有一定的可行性，并且可以进行类似香港那样的申诉专员制度的探索。

8、正确处理历史遗留问题，构建社会主义和谐社会。

　　建立社会主义市场经济，是一项前无古人，后无来者的事业，有许多事情都是摸着石子过河，在企业转制、社会保障制度改革、土地征用、房屋拆迁等方面，我们交了不少学费。随着法制的不断健全，特别是新的中央领导集体坚持以人为本，提出了树立正确的发展观政绩观以后，产生新的同类型的社会矛盾的概率已经越来越少。但我们一定要谨慎地处理好历史遗留问题，在解决上述问题时有些方面恐怕没有现成的法律可循，许多时候这类群体性信访发生往往是政府决策的失误、群众要求的合理性及反映问题的违法性交织在一起，因此一定要具体问题具体分析，充分发挥我们的政治智慧。前不久中央已经成立了有关处理信访问题的联席会议制度，这是一个非常英明的决策，在实际工作中已经发挥了非常积极的作用。笔者以为在这些信访问题的具体操作上，可以让一部份社会遗留问题通过行政听证程序去解决，把个别的缠访户通过法院的司法鉴别程序进行定性（以充分保障人权），列入名册，将所有定性为无理访并未涉及到国家机密个人隐私商业秘密案件的证据材料、处理决定全部上网公布，各级政府部门不再接待登记受理。对一些特殊群体，允许其以法律允许的方式通过集会示威等方式渲泄。

　　9、加强人才培养力度，努力建设一支高素质的政府公职律师队伍。

　　当前各级政府机关中固然缺少诉讼类专业律师，但更缺少熟悉行政法律法规的非诉类律师，因为政府的绝大多数法律事务都涉及到非诉业务。尽管在我国现阶段很多律师还同时兼有两种身份，诉讼律师和非诉讼律师尚没有明显的区别，但非诉律师和诉讼律师是业务有明显区别分属于二个不同的律师阶层是一个不争的事实。对于诉讼业务内行的诉讼律师，未必对非诉领域熟悉。同样道理，对于非诉领域精通的非诉律师，对诉讼领域未必完全在行。即使同样是非诉律师其研究的专业也不尽一致，有的对企业法律实务比较精通，有的则对政府行政管理的法律比较有研究。这一点，在我们的信访接待中也得到了证明，有些擅长诉讼的律师在信访接待中对信访事件拿不出具体方案，即使提出的方案有时也不具有可行性（这同我们的政务公开程度也有一定的联系，有时不用说是社会律师，就是上级有关部门领导及专家学者想接触真实的基层行政现状恐怕也十分困难）。因此我们要十分重视政府律师队伍建设，一方面要采取切实有效措施，留住国家机关中这类专业技术人才；
另一方面，要加快政府律师队伍的培养，在目前人员紧缺的情况下可以通过国家雇员的办法招聘社会律师，此外基层地方政府还可吸收具有丰富实践经验的法律工作者以应不时之需。要尽快形成这样的政府律师阶层，要人尽其才，物尽其用，涉及到各类实体法和程序法的信访问题尽可能让专业人员去处理，充分发挥专业技术人员的作用。

　　10、充分发挥社会科学的作用，加大对信访问题的研究攻关力度。

　　前不久中共中央《关于进一步加强哲学社会科学工作的意见》中，提出了三个同等重要即“哲学社会科学与自然科学同样重要，培养高水平的哲学社会科学家与培养高水平的自然科学家同样重要，提高全民族的哲学社会科学素质与提高全民族的自然科学素质同样重要”。在信访问题的处理上同样要尊重科学，尊重人才，尊重法学社会科学的研究成果，切忌经验主义教条主义。要加强对信访问题的研究，要充分发挥法学在解决信访问题中的重要作用，把事关国家长治久安的信访现象列入社会科学的重点课题，加大资金投入，组织专门力量进行跨学科研究。同时，建立由专家学者实际工作者组成的专门力量，对推广与信访有关的管理制度措施办法进行可行性评估，未经评估不得推广。对通过评估的有关信访问题的优秀理论研究成果宜尽快应用到党和政府的决策中来，要本着先试点后推广的原则,选择不同条件的县市，认真组织试点工作，在实践中不断总结经验,待摸索出比较成熟的做法，取得良好的社会效果后再行推广。

　　三、目前信访处理中值得注意的几个倾向性问题

　　处于转型时期的中国，经济在快速发展，社会在急剧变化，政府也在急剧转变，我们的执政能力取决于我们的执政方式是否能适应经济、社会的发展。时代变了，世界变了，我们在信访问题的处理上，观念和思想认识必须转变，不能仍然习惯于延截计划经济时代的一些做法，把自己扮成全知全能型政府的代言人。因此树立正确的理念，纠正一些错误的做法，增强政府的公信力在当前信访处理中尤其显得必要。

　　1、坚持程序公正的理念。

　　在当前信访中有相当一部份三访的客观事实是很难查清或者说根本无法查清的。如某县涉及到一起农村村级财务的集体上访，前后15年时间三届政府组成了五个由县委县府牵头的联合调查组，每次调查的调查组人员都十分负责认真，但信访群众对调查结论还是十分不满，指责信访部门官官相护。法律事实和法律适用的不确定性规律，在法学中已经是没有争论的常识，许多事实的认定完全是依据举证责任的分配推定、自由心证的方法来确定，事实清楚证据充分确足等实体公证的理念早已为现代司法所摒弃，因为我们根本无法回复到事情的原始状态，由于受人的认识能力的限制，许多时候我们只能对过去的法律事件和行为作出或然性的判断。如果我们还是抱着实体公正的错误理念在处理信访，就难怪信访群众对调查结果挑剔、不信任了。象刚才例举的关于村级财务的信访案例，如果运用程序公正的理念来处理，即“以侦查中心的司法观转向审判中心的司法观、从查明事实的办案观转向证明事实的办案观、从偏重证明力的自然证据观转向强调可采性的社会证据观”（何家弘）这样的理念去处理，让信访案件去接受公开的行政听证、诉讼检验，效果可能完全不一样。否则政府无论怎样努力去做，其结果一定是出力不讨好，适得其反。

2、反对在信访问题处理上的唯目的论。

　　一方面国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；
但另一方面国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少三访，这种充满了悖论和矛盾的信访制度安排，造成了当前无理访与正常访交织在一起的十分复杂的信访局面。加大信访考核力度后，出于政绩压力的考虑，一些地方政府为了达到息访的目的，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发了更多的信访案件。即使这种违法的措施收到了一时的效果，也是暂时的，留下了更大的社会隐患。因为无论是针对无理访还是正常访，这种为达目的不择手段的非法行为最终所追求的息访结果，只能是“毒树之果”，它严重践踏了国家法律和法治的尊严，值得警惕的是这种只求结果不求过程的非法行为在一定范围内还相当普遍并趋于公开化的倾向。为此必须建立一系列防止“毒树之果”的过滤机制，正如中国社会科学院于建嵘教授所指出的那样，近期内可采取由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构、加强对司法机关的监督、司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复、由司法部门依法查处对信访人迫害案件等一系列措施，以充分保障共和国公民应该享有的正常人权。

　　3、正确看待各级领导信访接待制度。

　　在县市级政府中要大力推广领导信访接待制度，就个案解决的情况看实践证明这是一种行之有效的好办法。据不完全统计，我市1999至2000年二年中领导信访接待日共接待来访群众901批次1923人次，批转的信访件特别是一些长期以来的疑难信访缠访件百分之九十以上得到妥善解决。今后要进一步完善领导信访制度，要推行领导下访、约访、回访等办法,以掌握信访动态,及时化解信访矛盾。同时要尽量减少违反行政层级管理采取领导直接协调处理信访的做法，领导接待信访的出发点并不是直接处理，更不是把下级的业务包揽到自己身上来，而是通过接待这种形式进行决策跟踪反馈，发现行政过错失责甚至违法乱纪的人和事予以责任追究。同时领导信访接待这类运作方式必须纳入到大司法行政框架的轨道内，否则又会将社会矛盾的处理引导到非法治化的体外循环的歧途上去。

　　4、注重社会管理的整体成本。

　　在社会管理领域，往往出现这种情况，正确的理论，在解决个别问题时，效果可能并不理想，而错误的理论，(点击此处阅读下一页)

　　可能在个案处理时效果比较好。目前环境中依法解决信访，就个案的效果有时可能并不理想，但社会总体效果较好。在信访个案上我们常常可以发现，信访者找的机关越高、找的领导级别越高、来的信访次数越多，个案信访问题越有可能得到解决。因为机关高领导职级高能够调动的社会资源就越多。如某县处理一起信访，县信访协调赔2万元，来访者到市、省信访部门上访后赔偿费不断上升，跳了二次中南海后赔偿及各类补偿高达十来万元。本来这种信访完全可以通过正常的司法途经解决，赔偿款大约2万元左右。最后信访虽然平息了，但社会管理成本的损失简直无法估量。所以不能以个案的成本来衡量信访效果，必须以社会总体的管理成本来考量信访成本。

　　5、树立政府良好的公信力。

　　当前极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，带来了不少社会负面效应。这实际上是政府在处理信访问题上的诚信缺失，进而影响到其对社会的管理，我们已为此付出了极高的代价。今后要增强政务的透明公开工作，要通过建立政府网站、建立新闻发言人制度、设立专门负责接待百姓的查阅、咨询信息公开机构等方式，提高政府的公关能力。政府处理任何事情必须以事实为依据以法律为准绳，不能失信于民，在决策科学化民主化的前提下说一绝不是二，避免出尔反尔。对于老实的不能让其吃亏，会吵会闹的不能使其占便宜，不能让会叫的孩子多吃奶的现象发生。要维护政府的信誉，树立政府坦率、坦白、坦然的品质，重塑政府的公信力。

　　6、纠正对信访现象的错误认识。

　　有些人把目前信访高发的态势归之于群众的觉悟。固然有极个别的上访属于无理访，但面对如此频繁高发的信访，我们只能从政府自身治理的角度去寻找原因。极少数人习惯以治人者自居，不从自已身上去寻找问题，常常抱怨群众“觉悟低”、“刁民”、“顽民”，这些人低估了老百姓的觉悟，把老百姓概念化、脸谱化，是一种典型的“民可使由之、不可使知之”的官本位思想在作祟。其实作为仆人的政府工作人员理应尽可能地利用政府公共资源的优势为公民提供优质服务，即使是无理访，也应该对政府的诚信、工作人员的工作作风进行认真的反思。更有的人把目前的信访现象归责为政府实施的亲民新政。实际上引发信访高发的原因，绝不是新政实施以后才造成的，是源于中国社会长期以来治理方式的结构性系统性问题的积累，只是这种尖锐的矛盾过去被深深地掩盖而已，如果任其积累发展下去，最终爆发的一天迟早要到来，那才是中华民族的深重灾难。新政实施后，把大量原来被遮盖了的社会矛盾摆到桌面，采取因势利导、疏而不堵的治本之策，这实在是中华民族之大幸。所以我们还是应该从自身素质上去寻找原因，关键还是由于我们自己的执政能力和执政方式适应不了日益发展变化的形势。大量的作为人民内部矛盾的信访问题本身是一把双刃剑，固然它冲击了现有社会的管理秩序，但同时也是社会主义民主法制建设的源动力，如果我们能够善巧处理，一定可以把社会矛盾多发期变成国家黄金发展机遇期。

7、正确评价基层工作人员的素质。

　　固然，少数信访案件的发生是由于部份基层工作人员群众观念淡薄，对群众的合理要求或者应该解决的问题，置若罔闻，采取推诿扯皮、敷衍塞责等官僚主义形式主义作风引发的，甚至以权谋私、滥用职权、贪污腐败行为引发的，但这些毕竟是基层干部队伍中的绝少数人，绝大多数基层工作的同志是好的或比较好的，他们长年工作在基层，勤勤恳恳，忠于职守，无私奉献，任劳任怨。虽然大量信访事件发生在基层，但根子恐怕还是出在机制上。邓小平同志有一句名言：好的制度，能让坏人干不了坏事；
不好的制度，能让好人变坏。真个中国社会的经济已经驰入了高速发展的快车道，相关的社会主义市场经济制度的配套建设显得格外重要。现在我们虽然已经建立起了许多制度办法规定，但相当一部份缺乏可操作性，有人形象地比喻为“制度葡萄架”，上面看上去严严密密，下面却有许多真空地带。信访问题发生后，我们一定要实事求是，深入基层，调查研究，大力弘扬求真务实的工作作风，找出发生信访问题的真正的机制性原因，以便对症下药，决不能动辄把责任推给基层，归责于基层工作人员的个体素质。胡锦涛总书记曾经说过，要“真正重视、真情关怀、真心爱护广大基层干部，满腔热忱地支持和帮助基层干部做好工作”，我们要把胡锦涛总书记和党中央对基层干部的关爱尽快落到实处，充分调动广大基层干部的积极性，使广大基层干部在感受温暖的同时更好地身体力行，立党为公，执政为民，用他们的一言一行让广大人民群众切切实实感受到“三个代表”的真正意义。

　　8、切忌为了解决信访问题而滥设乱设机构。

　　为了解决信访和社会治安问题，各地相继成立了各种常设机构或临时性机构，其职能之间交叉重复甚至相同。在乡镇街道一个司法所内挂了6-7块牌子，整天应付为了解决信访问题的各种名目繁多的考核统计报表。这类新成立的常设或临时性机构，多停留在计划经济时代的理念下处理社会主义市场经济条件下的社会矛盾，其效果不尽理想。如每成立一个机构，都要强调“领导重视、亲自挂帅”，“谁主管谁负责”、“小事不出村大事不出镇”，应该说从行政管理的角度看这种思路和说法，从总体上讲都是对的，但从法律可行性分析来看，尤其是从整个社会矛盾纠纷处理的流程来看存在着严重的问题。国家既然有必要设立这样的政府机构，那么此公共职能一定是重要的，无论政府的那一项工作，领导都必须重视，切实担负起责任，所以在公共管理过程中根本不存在这样的情形即一部份工作需要领导重视而另一部份工作领导可以不重视。“谁主管谁负责”、“小事不出村大事不出镇”这种提法，未免有点行政包打天下越俎代疱之嫌。为了解决主管和管辖问题，三大诉讼法及政府的行政法规都有比较明确的规定，而且作了详细的分类，岂是“谁主管谁负责”一句话所能概括的了的。同样“小事不出村大事不出镇”这种提法也值得商榷。现在村民委员会乃至乡镇街道，其职能十分有限。固然绝大多数社会矛盾纠纷通过这种行政考核压力下得以解决，但从社会统计学的规律看，难免有一部份社会矛盾纠纷单靠行政手段是无法解决的，最终要通过司法途径解决。否则国家也没有必要设立相关的机构和人员安排。而且依靠传统的行政管理手段难以解决的这类社会矛盾纠纷往往会引发信访。如果我们还是强调原来的方法，进而设立大量重复的机构和人事安排，其结果是如果新成立的机构能够解决的事情，那么原来的机构同样也能够解决，原来的机构解决不了的事情，新的机构同样解决不了，其最终结果只能导致管理的更加混乱，信访问题仍然不能得到有效的解决。

　　结语：在引发信访现象的背后存在着如此复杂的公共治理原因的现实面前，在各级政府已经给予了空前重视的今天，如果还是一味强调通过强化信访救济功能信访考核力度这种治表性措施的途径去解决信访问题，显然是十分幼稚和单纯的，甚至会起到了适得其反的效果。这样的结果将造成地方政权威信的彻底丧失，并且也将直接导致中央政治信任的逐渐流失。急剧攀升的信访洪峰所承载的警示信号，以其信访本身所特有的方式向政府的管理提出了最为严重的警告，这种急症施猛药的做法，最终将会引起国家管理的灾难性后果，这绝不是危言耸听，为此亟需要我们的决策层引起高度的警觉和关注。当然对于这么复杂的信访现象和问题，希求通过几万字的论文去说明描述清楚，也是根本不现实的。所以本文与其说提出了一些解决信访问题的方案，不如说是疏理了一些解决信访问题的思路。有些问题可以通过比较法学、法律社会学的研究可以得出初步的解决方案，大量的信访课题恐怕还必须通过试点才能真正得到解决。当然我们要制订出近期、中期、远期规划，分清轻重缓急。象结构性问题必须是马上应该着手解决的问题。而象审判制度的改革人大制度的创新，这不是可以一挥而蹴的事情。同时，我们也没有必要一谈改革，就非采取西方三权鼎立的模式不可，其实在网络时代，我们完全可以探索创建在中国共产党领导下的高效、公正、廉洁的行政主导式的现代政府公共管理的崭新范式。总之我个人认为对信访制度的改革应放在整个社会体制改革的背景下来考虑，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，从比较容易改革的司法行政体制入手，树立审判的最终权威，进而推进整个民主法制的进程，这才是中国信访走出制度困境的根本出路。

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