郑功成：民生问题为什么如此重要

　　公平的教育机会与政府对教育投入的持续增长，将使民生之基即国民立足社会的基础得到巩固；
积极的就业政策及其进一步完善，将使民生之本即国民生存与发展的根本得到扶持；
完备的社会保障体系，将构建起民生之安全网并使国民的多种生活风险与后顾之忧真正得以解脱；
而合理的收入分配政策将使全体国民共享国民经济发展的成果，真正迈进共同富裕的新时代。

　　今天这个题目，我准备讲三个方面：一、现时代为什么要突出强调民生问题；
二、中国民生问题现状如何；
三、解决中国的民生问题需要智慧。

　　一、现在为什么要特别强调民生问题

　　首先，民生问题的解决程度决定了社会进步程度和政权兴亡；
其二、民生问题在持续发展。解决了原有的民生问题，又会出现新的民生问题；
其三、市场化和全球化正在放大我们国家的各种民生问题。

　　首先谈一下我对时代的看法，看看我们处于一个什么样的时代。经过20多年的改革开放，我们现在所处的时代，实际上不能用传统的观点、思维方式，简单地看成是一个传统时代的延续。现在这个时代确实跟改革开放前一个时期有着截然不同的问题、任务、目标，也需要有截然不同的措施来解决，这个时代并不是改革开放的简单延续，它更是改革开放时代的深化。我可以举一些标志性特征来说明这些重大变化。

　　例如：市场经济取代计划经济，市场机制作用普遍发挥；
经济多元化得到发展；
社会结构出现了多层化，每个社会阶层都有相应的社会群体特征及不同的社会、政治与经济地位；
发展理性正在取代单纯的增长冲动；
人们的观念发生了重大变化，由过去依赖国家、依赖单位，开始转向个人责任的回归，从因循守旧与思想僵化走向与时俱进与创新，从过去强调每一个人做被动的保守的螺丝钉，开始要求每一个人能够主动的积极的参与竞争，从单一的道德价值观走向了价值观的多元化，等等；
新的社会问题和社会矛盾正在取代旧的社会问题或者社会矛盾。社会分层问题，劳动关系失衡问题，传统户籍制度与统一劳动力市场冲突所导致的流动人口与固定户籍人口之间的矛盾，公共资源长期配置的失衡所导致的城乡之间的矛盾，等等，都是这些新矛盾的表现；
执政理念发生了重大变化；
世界需要中国与中国需要世界并重，已经取代了过去中国单纯需要世界。

　　基于上述标志，我们可以得出几个结论：普遍受惠的时代已经过去，利益分割的时代已经到来；
单纯依靠经济增长的时代已经过去，强调全面、协调、可持续发展的时代已经到来；
共同贫穷的时代已经成为历史，促使全体国民走共同富裕道路的时代已经到来；
边走边看的时代已经过去，目标明确、路径清晰的时代已经到来；
矫枉过正的时代已经过去，理性发展的时代已经到来；
被动对外开放的时代已经过去，主动参与全球化进程并积极争取在国际上发挥大国作用的时代已经到来。

　　在这样一个时代，为什么要特别强调民生问题？

　　首先，民生问题的解决程度决定了社会进步程度和政权兴亡。中国自古以来就将“民生”与“国计”相提并论，民生问题一直与国家发展存在着不可分割的关系。“民惟邦本，本固邦宁”是《尚书·五子之歌》中所说的，它构成了儒家治国理政思想的核心，而《管子·霸业》指出“以人为本，本治则国固，本乱则国危”，《左传·庄公三十三年》强调“政之所兴，在顺民心”，《孟子·梁惠王下》则提出“忧民之忧者，民亦忧其忧”，《孟子·尽天下》主张“民为贵，社稷次之，君为轻”等议论，亦客观反映了古代先贤对民生问题的重视。然而，翻开历史典籍，

　　却发现民生问题在中国历史长河中很少受到过真正的重视，反而，民不聊生似乎成了中国历史的一种常态，官本位的文化更是积淀得深厚，且异常深厚。只有到了新中国成立后，民生问题才真正受到关注，全心全意为人民服务即是毛泽东同志倡导并逐渐发展成为中国共产党的宗旨的，但遗憾的是“文革”等政治动乱和计划经济对生产力的束缚，国家并没有像预期的那样获得发展，解决民生问题的成效在计划经济时代也并不很大，所以，到上个世纪80年代初期，中国依然是共同贫困的局面。改革开放20多年来，民生问题受到普遍关注，20多年改革开放的进程，其实就是不断重视民生、改善民生的过程。小平同志对此有很多讲话，其中明确提出要把是否有利于提高人民生活水平作为判断是非得失的重要标准，强调一切政策的出发点和归宿始终要看“人民拥护不拥护”，“人民赞成不赞成”，“人民高兴不高兴”，“人民答应不答应”。江泽民同志提出“三个代表”重要思想，强调要“代表最广大人民的根本利益”。以胡锦涛同志为总书记的新一代领导集体更是明确提出以人为本、立党为公、执政为民的理念，“权为民所用，权为民所享，利为民所谋”日益深入人心。我们看到并正在体验着我们国家从官本位到民本位，从民本位到人本位的历史性转变，这种观念的变革和发展理念的革新，正在引领着我们国家迈向现代、文明、进步的全新发展阶段。

　　其二、民生问题在持续发展。解决了原有的民生问题，又会出现新的民生问题。经济社会越是发展，民生问题的内涵和外延就越是会扩展，其致因就越是复杂，而解决起来也就越来越需要智慧。

　　顾名思义，民生问题是指国民的生活问题，孙中山将民生问题概括为衣、食、住、行四要素。不过，时代在发展，民生问题的要素也在不断变化。改革开放初期，民生问题主要是城乡居民的衣食之忧，解决当时的民生问题也主要是解决人民的衣食之忧，不要再饿肚子和不要受冻。现在绝大多数城乡居民进入了小康生活，面临的突出问题便是如何更好地解决住、行的问题，以及其他新的生活需求。因此，跟计划经济时代相比，现时代更加突出地显露出教育作为民生之基、就业作为民生之本、收入分配作为民生之源、社会保障作为民生之安全网的重要性。对每一个国民而言，没有教育机会就不可能接受现代文明，也不可能成为高素质甚至合格的劳动者；
教育机会、接受教育的程度，正决定着每一个人的生存和发展机会及生活质量，教育已成为国民立足社会的基础。同时，就业是民生之本，解决就业问题就是要让每一个劳动者、每一个家庭有一个稳定的工作岗位、有一个稳定的生活来源，而失业、就业不足或就业不充分，既是社会问题，更是家庭与个人的严重问题，失业带来的往往是家庭生活的危机与困境。收入分配决定着城乡居民的收入渠道与生活来源，除了就业获取收入外，在市场经济条件下，实际上还有多种收入渠道，收入分配是针对整个社会财富的，合理的收入分配体制不仅能够推进效率与发展，而且有利于社会公平、进步与和谐。在现时代，我们不仅需要按劳分配、按资分配、按智分配，还要有按需分配，只有多种分配形式并存并且合理组合，才能在促进效率的同时也促进社会和谐发展。社会保障则是民生之安全网，在计划经济时代我们强调的是单位保障，每一个的保障主要不是依赖家庭而是依赖单位，在城市是由国家财政支持的国有单位与集体单位，在乡村则是集体社队。我有一个观点，就是人随着社会发展，抵御风险的能力实际上是持续下降的，人对社会的依赖持续上升，尤其是在市场经济条件下，人的风险其实是在持续增长，所以对社会保障的需求更显迫切。市场经济使人由单位人转变成社会人，人的社会化当然标志着人的自由度的增加和个人权利的扩张，但实际上各种不确定风险也在持续扩张，而社会保障则是将人们不确定的风险通过稳定保障机制来化解，社会保障可以维系社会与人生，可以润滑社会与人生。所以，建设社会保障的迫切性非常明显。当然，现时代的民生问题除了上面这些，还有民主与社会和谐，从物质到精神，从精神到政治、文化，民主与法制，体面与尊严，都已经成为必须考虑的重大民生问题。

　　其三、市场化和全球化正在放大我们国家的各种民生问题。市场化能够带来效率，但它不会自动实现社会公平，市场机制失灵所导致的价值规律和竞争规律可能走向极端，从而使生活中的风险剧增，最显著的风险就是失业风险，这是计划时代没有的，还有收入分配的方式，等等，从而实际上是放大了个人和家庭的风险。全球化在给我们带来可能跻身世界先进国家机遇的同时，也给我们带来了难以完全控制的全球风险，比如金融风暴会影响经济的发展，进而影响到就业与收入及财富的积累，还有政治、军事及外交等多方面的参与，介入程度越深所受影响也越大，这种影响可能是正面的也可能是负面的，可能是机会也可能是危机，它都在影响着一个国家的发展，一个国家的发展受到全球化的影响，直接的效应必然是影响着民生问题的发展与民生问题的解决。因此，我说新的发展时期是市场经济走向成熟的时期，是我们国家真正走向并融入全球化的时期，如果不重视防止和控制市场化和全球化带来的风险，差距会持续扩大，矛盾会日益尖锐，冲突会更加激烈，民生问题也将更加突出。

　　二、中国民生问题的现状

　　改革开放20多年来，中国的民生得到了极大改善。然而，经济指标的增长与发展，并不意味着中国民生问题已经得到全面解决。因为前一个时期解决的民生问题，主要是初级阶段的初级民生问题，而现在民生问题与时代的发展同步，其内涵也在不断发展。

　　我有两句话可以概括，一是中国的民生问题自改革开放以来得到了极大改善；
二是中国的民生问题也在改革发展中不断发展，并且由单纯的物质生活转向全面化。

　　第一句话可以有很多数据来支持。改革开放以来，中国已经将国人共同贫穷的时代变成了历史，大多数城乡居民迈进了小康乃至富裕的生活，除GDP、财政收入等总量指标外，我们可以用许多具体指标来加以说明，如人均GDP从1990年的1634元上升到2003年的9073元，首次超过1000美元，这是一个非常重要的台阶；
人均收入水平，城镇居民人均可支配收入从1989年的1374元上升到2003年的8472元，农村居民人均纯收入由602元上升到2622元；
农村居民的恩格尔系数从1989年的54.8％下降到2003年的45.6％，城镇居民的恩格尔系数由54.5％下降到37.1％；
城乡居民储蓄存款余额从1989年的5196亿元上升到2003年的103618亿元，人均储蓄存款从461元增长到8018元。还可以列举出很多指标，如城乡居民的人均居住面积、家庭财产结构、文化消费、营养指标等等。这些都足以表明改革开放的进程就是中国民生问题不断得到改善的过程，改革的成就从根本上讲就是中国民生问题得到解决的程度。可见，改革开放20多年来取得了巨大成就，中国的民生得到了极大改善。

　　然而，经济指标的增长与发展，并不意味着中国民生问题已经得到全面解决。因为前一个时期解决的民生问题，主要是初级阶段的初级民生问题，主要解决了绝大多数人的衣食之忧，属物质生活甚至是食物保障方面。而现在民生问题与时代的发展同步，其内涵也在不断发展。

　　从教育看，它已经成为国民立足社会的基础，但在现实中，还存在着财政性教育经费投入不够、义务教育的福利性保障不够、受教育的机会尚不公平等问题。

　　从就业看，现在，每年城镇新增劳动力约800万人，需要再就业的人员500多万人，而乡村需要转移的是一支庞大的劳动力队伍，它不是静态的1.5亿，而是动态的、持续的。从动态指标讲，要实现2020年全面建设小康社会的目标，城市化率无疑是一个非常重要的指标，如果说在2020年我们的城市化水平还很低，达不到70％以上，也就谈不上全面建设小康社会；
如果还是8亿人居住在农村，那就不可能是全面小康社会。按照70％的城市化率来建设，就意味着农村将有4、5亿人口转移出来，如此庞大的人口是在未来10到20年中不断转移出来的。可见，就业形势不但现在严峻，在未来十多年都将相当严峻。而就业问题解决不好，民生问题也就受到影响。

　　从收入分配看，尽管说绝大多数城乡居民的收入在上涨，但是收入分配体制改革还没有完全到位。首先从初次分配看，初次分配可以分为资本所有者的回报、劳动者的劳动报酬和国家的税收等。经过对改革开放以来工资总额占GDP比重的计算，我们发现，国民收入的初次分配是向资本所有者倾斜的，分配格局中还存在着不合理的因素。在再分配环节或第二次分配中，财政转移支付力度不大，最主要的再分配手段即社会保障在国家财政中所占比重还偏低，尽管政府对社会保障的投入在不断扩大。就第三次分配而言，我们可以拿美国做对比。美国人的第三次分配力度很大，就是有钱人把钱捐献给社会，许多亿万富翁，包括比尔·盖茨，(点击此处阅读下一页)

　　实际上都是做慈善事业的典范。比尔·盖茨就多次声明他的财富留给子孙不到1％。他们似乎没有多少仇富心理，这是因为富翁们大多自觉参与慈善公益事业。在中国，先富起来的那部分人需要树立社会形象，担负起社会责任。先富起来的群体中有许多具有社会责任并关心公益与慈善事业的典型，但也有一些不是这样，先富起来的人群的整体形象，我认为还需要改善；
正是在这个意义上，我们说第三次分配还有很长的路要走。

　　从社会保障看，中国的社会保障制度改革成就巨大，举世瞩目，这个成就确实是前无古人、后无来者，因为过去没有一个国家能够把一套完整的社会保障制度加以全面变革。西方发达国家虽然也在改革自己的社会保障制度，但我们看到的是，即使微小的局部调整也会导致很大的社会风波与政治风波，甚至带来重大的经济危机、社会危机与政治危机；
而在中国，20多年的改革开放，我们保持了社会稳定，经济持续增长，这是世界上任何国家也实现不了的成就。尽管如此，我国社会保障制度或体系的建设与完善依然是任重而道远，像基本养老保险、医疗保险、失业保险的覆盖面，城镇居民最低生活保障制度，农村贫困人口的救助，老年人、残疾人的福利享受，等等，都还有许多事要做。

　　三、解决中国民生问题需要智慧

　　要解决现时代的民生问题，特别需要智慧。首先，必须不折不扣地贯彻科学发展观，把全面、协调和可持续的发展观落到实处，最终建设和谐发展的社会。在解决民生问题过程中，要重点解决好教育、就业、收入分配与社会保障等重大民生问题。

　　从前述问题可以看出，要解决现时代的民生问题，特别需要智慧。现在，以人为本的执政理念日益深入人心，而以人为本必须关注民生，只有关注民生才能重视民生，只有真正重视民生才能有效保障民生，只有在有效保障民生的基础上才能不断改善民生。

　　首先，必须不折不扣地贯彻科学发展观，把全面、协调和可持续的发展观落到实处，最终建设和谐发展的社会。现在看起来，现实生活中的不和谐、不协调，民生问题的复杂化，很大程度上是不正确的发展观和政绩观导致的。很多地方为什么拖欠农民工的工资？这就与不正确的政绩观有关。我认为，在评估一个地方的政绩时，应把这个地方的劳动关系是否协调、社会是否和谐作为重要指标来考虑。劳动关系是否协调、社会是否和谐，应该成为评价地方政府政绩的很重要的指标。

　　在解决民生问题过程中，要重点解决好教育、就业、收入分配与社会保障等重大民生问题。

　　就教育而言，在中国，家庭与个人对教育的投入不仅是普遍性的，而且大多是不惜代价的，不管是有钱人还是贫困的人，送子女接受教育非常自觉。从现实来看，政府应当进一步强化责任，加大财政性教育经费的拨款。至于劳动者的继续教育，我赞同企业应当成为投入主体，但从目前来看至少有两个群体是离不开政府介入的，一是国有企业的下岗、失业职工，因为他们不是一般的劳动力市场竞争所淘汰的，而是国有企业大规模改制改组导致的，政府在提供相应经济保障的同时，有义务提供相应的技能培训。我们国家现在已经开始这样做了，不仅有下岗职工的基本生活保障，还有技能培训。第二个特殊群体是农民工。我们国家要跨进先进国家的行列，不能总是让农民把锄头丢掉就变成了工人，这样就不可能提高产业工人的素质，必然会影响整个国家竞争力的提升。在此，我要强调的就是：我不赞同劳动成本低是我们国家竞争力的优势所在；
我认为这只是一种短暂现象，因为竞争力真正强的国家一定是劳动成本高的国家，是工资很高、福利很高的国家，劳动成本高的背后是教育投入高，教育投入高带来的一定是劳动者的素质高。只有劳动者的素质提高了，生产出产品的技术含量才会高，才具有真正的国际竞争力。要进入世界先进国家行列，绝对不是生产低档产品、初级产品、低技术含量的产品就有竞争力，绝对不是维持低劳动成本能够实现的，因为讲劳动成本低，非洲、南亚一些国家的劳动成本可能比中国还要低。从我们国家可持续发展的需要出发，从提升我国核心竞争力的需要出发，要真正跻身到先进国家的行列，就必须大力提高劳动者、包括农民工的素质，要让大量农民工通过技能培训真正变成合格产业工人。因此，政府介入农民工培训，不只是农民工个人的利益，而是国家利益。

　　在就业方面，我认为，我们要在采取积极就业政策的同时，应当把积极的就业政策从政策主导上升到法制规范层面。创造就业岗位不仅是企业的责任，同时也是政府的责任；
不是市场经济不需要政府提供就业岗位，而是政府有责任解决民生之本。如何创造更多的就业岗位？我更愿意看到有组织的推进，让劳动组织成批开发就业岗位。比如社区居民需要保姆，一个社区里面可能只有20％左右的家庭，不管什么情况都是需要保姆的，离开保姆这个家庭就无法正常运转；
也可能有20％的家庭是根本不需要保姆的，而大多数居民家庭可能要半个保姆或者临时工。保姆岗位是一些不充分的就业岗位，如果不是由户主与保姆在劳务市场上自由组合，而是通过建立真正意义上的家政服务公司组织起来，肯定会更有利于劳动就业供求方的有效匹配。将劳动者组织起来开发就业岗位，比起完全让劳动者个人寻找机会，能更有利于挖掘就业岗位的潜力。

　　就收入分配而言，我们应当强调：在初次分配中充分体现追求效率的精神与原则，而在再分配中充分体现公平的精神与原则，第三次分配则要体现社会的文明程度与道德水准。我认为这三个层面都需要同时下工夫。现在应当将重点放在理顺初次分配的关系与提高再分配力度上，要提高劳动者的收入在国民财富中所占的份额，同时强化再分配的力度，包括地区之间的转移支付、阶层之间的转移支付，社会保障制度的建设应当加快。此后，通过推广社会责任运行，借助政策引导大家参与慈善公益事业，逐步把第三次分配的水平提到一个新高度。

　　我们还要加快建设社会保障制度，使社会保障与经济发展水平相适应。我国国民经济持续20多年高速增长，而社会保障制度建设仍然相对滞后，因此，应当加快社会保障制度步伐。这个保障体系可以是低水平的社会保障体系，但必须是一个没有漏洞的网络，不能让一部分人因为陷入生活困境而失去希望。

　　基于我们党的执政理念越来越成熟，我们完全有理由期待：公平的教育机会与政府对教育投入的持续增长，将使民生之基即国民立足社会的基础得到巩固；
积极的就业政策及其进一步完善，将使民生之本即国民生存与发展的根本得到扶持；
完备的社会保障体系，将构建起民生之安全网并使国民的多种生活风险与后顾之忧真正得以解脱；
而合理的收入分配政策将使全体国民共享国民经济发展的成果，真正迈进共同富裕的新时代。在科学发展观指导下，我们有理由相信，民生问题一定会引起进一步的关注与重视，并在以往的基础上得到更为全面的改善。

　　郑功成,1964年生于湖南平江。现为中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障研究中心主任、博士生导师，十届全国人大常委会委员。著有《社会保障学》、《灾害经济学》、《论中国特色的社会保障道路》等20余种，发表学术文章约300篇。(文汇报）

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