信访制度实行50多年走到制度变迁关口

　　动向：今年8月，根据胡锦涛总书记的批示，中央建立了信访“联席会议”制度。

　　观点：“很多人听到撤销信访都吓一跳，其实我们并不是封口，老百姓可以提意见，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把救济功能从信访分离出去，以确定司法救济的权威性。”

　　编者按：富有中国特色的信访制度，在历史上发挥过重要的作用，但在行世50多年之后，无疑走到了制度变迁的一个关口，这庶几已成共识，从民众，到专家，再到最高决策层。

　　中国社科院最近完成的一个报告，引起了各方的强烈关注，信访制度下一步如何改革，已成为最高层关注的一个焦点，本报为此推出这组报道，寄望于冷静展示现状，描述改革路径。　　

　　来自吉林长春的李玉芳(化名)背着塑料袋将街边的废纸弯腰拾起。在北京一个月的时间里她都以拾荒维系生存。

　　70岁的李玉芳是一名上访者。站在北京大风飞扬的过街天桥上，刚一开口已是老泪纵横。她说，儿子是个会计因得罪领导被无故辞退，至今无业。“不能让儿子这样不明不白。”

　　她几乎每天都要到永定门西街甲一号的国务院、全国人大信访办走一趟，在拥挤污浊的空气里等待可能的答复。信访办让她回老家等，她不甘心。

　　每天下午4点从信访办出来，她会一点一点将沿途的垃圾捡起，然后穿过如织车流，到马路对面把它们卖了——这是她一天的饭钱。然后步行一个半小时，回到位于北京南站的“上访村”。这个北京永定门外的地方，因上访者众而得名。这里以每天3元的日租为上访者提供住宿。

　　和李玉芳一样，在北京有难以计数的上访者正在为各自的故事风餐露宿中企求解决之道。据官方统计，中国去年全年信访超过1000万件。国家信访局局长周占顺在去年接受《半月谈》采访时也坦陈：信访活动目前相对活跃，统计1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续10年。

　　权威消息透露，在中国实行多年的信访制度，有望在近期得到调整。目前，官方正考虑着手修改1995年制定的《国务院信访条例》。而此前，由中国社科院提交的一份题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，引起了高层重视。报告认为，信访制度已经到了非改不可的地步。

　　千分之二的解决概率

　　中国农民问题实证研究学者于建嵘去年以来一直在思考这样的问题：国家出台了很多保护政策，为什么农民仍在上访？上访到底能解决什么问题？上访又会带来什么样的后果？这位在“三农”问题上建树颇多的学者，不仅在学术领域获得了尊敬，其成果也受到高层垂青。

　　2004年5月至10月，于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。课题由国家软科学基金会资助，该基金主要资助有利于国家决策的研究项目。

　　课题组的数据和结论全部来自于实证调查。调查通过对上访人群发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地2万多封控告信、与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行。

　　“这是一个极为艰难的调查。”于建嵘对本报记者说。在他身后是码放至半空的上访来信，蓝色特快专递的信封尤为醒目。

　　历时半年的调查结果最终表达的是一个清晰结论：信访制度作为历史产物已无法适用于当前，相反已是弊端丛生。“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果。”

　　于建嵘认为，现行信访制度最大的问题是功能错位。“信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”

　　信访制度是中国特有的一种人权救济方式，它从确立之初历经了几次功能演变。中国政法大学副教授应星将其划分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型信访。这时期的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主。二是1979年至1982年的拨乱反正型信访。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案。从1982年至今，应星将其概括为安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。

　　于建嵘认为，信访制度在1979至1982年间发挥了值得肯定的价值。当时出现的“党员之家”实际就是一个信访机构。“当年主要是平反冤假错案，政治问题当然需要政治手段来解决，”于建嵘说，“今天的信访主要反映的是合法权益受到侵害的问题，法律问题只能由法律机构来解决，如果还在用政治方式，那一定是出了问题。”

　　调查分析认为，信访功能错位带来的直接后果有两个：一是信访机构承受了太大的社会责任。对632位进京上访的农民的调查说明，他们所反映的问题已远远超出了个人的冤案请求，而是关系到农村工作的各个方面。但由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，这样就势必导致了信访部门和信访群众的诉求错位。

　　另一个严重后果是国家的司法权威遭到消解。虽然调查也显示，正是地方司法的权威遭到质疑才加剧了信访洪流。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9%；
认为法院不依法办事判决败诉的占54.9%。依靠“清官”为民作主的社会传统也成为促成信访的重要因素。问卷显示，有90.5%的是为了“让中央知道情况”；
88.5%是为了“给地方政府施加压力”。由此可见，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。

　　一位来自东北的上访者坐在路边吃着饼干对记者说，这是他们第三次进京上访，为了要求赔偿他们在医院看病时因输血导致的致命感染。“我们也觉得上访没多大希望，但法院不立案怎么办。不过前两天听说解决了一批，我们就又来了。”

　　像撞大运一样，上访者们都希望自己是幸运的那一个。当听到有人因领导批示而解决了问题时，所有的人便又都充满了希望。“但我们调查发现，实际上通过上访解决的问题只有2‰。”于建嵘痛心地表达。

　　民意与压力的悖论

　　62岁的福建农民许永年来自厦门市海沧镇霞阳村，因土地强征问题他从村里逐级上访，最终于今年5月来到北京。“在北京四个多月，我走访了能找到的每一个中央级机关”。

　　几乎所有的上访者，都要经历这样的路径，从村里到县里，从县里到市里，再从市里到省里，这些地方都解决不了，他们的最后一站就到了北京。

　　我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。社科院课题组分析认为，由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约。

　　各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反而下降了2.4%。另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。

　　据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，结果反而导致对中央权威的信任减弱。

　　11月1日，记者在国务院办公厅信访办、全国人大常委会信访办门前看到了沿街停靠的外地警车。这些警车分别来自辽宁、河南、河北、山西和山东。社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各种手段拦截上访人(上访人员称之为“劫访”)进入上级党政机关已是公开的事情。

　　“劫访”的背后是各级地方政府的重重政绩压力。于建嵘表示，现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具随意性，这直接导致了各部门相互推诿。为了破除官僚作风，有些地方因此建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这一制度要求，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理。客观而言，这种信访领导体制在一定程度上有助于个别问题的解决，但在“问责”压力之下一些地方也会采取违规甚至违法的手段抑制上访。

　　正如中国政法大学副教授应星撰文所言，“信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；
另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。”

　　高层的改革决心

　　改革信访的呼声一直以来都未停止，在最近几年更达到高潮。正是在此背景下，在中央有关部门的支持下，中国社科院着手进行了此次系统的调查。

　　事实上，信访制度的现状已经引起了最高层的关注。今年8月，胡锦涛总书记亲自过问此事，在他的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，这一制度的主要成员单位有中央办公厅、国家信访局、北京市等28个部门和单位。其主要职责是：了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态；
针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议；
组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件；
督促检查有关部门和地方处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实。

　　“从这一非常举措，可见高层对信访现状的关注，”中直机关一位官员认为，“但毫无疑问，联席会议只是将信访局的一些重大案件上报集体处理，但这也说明，涉及到信访制度的改革已进入视野。”

　　国家信访局研究室主任张彭发在接受本报记者采访时认为，现行信访制度的确存在很大问题，信访部门权力有限就是其中之一。

　　中国社科院的课题组，事实上承担了从制度层面来解析信访制度的任务，于建嵘认为：“对于一项实行了长达50年的制度，要不要改，如何改都是一个复杂而富有挑战的问题，但既然信访制度存在着重大的制度性缺陷，并产生了十分严重的政治后果，那就必须彻底改革。”

　　那么如何改革呢？这也正是目前中央高层十分关注的焦点所在。国家信访局张彭发主任认为，应该强化信访，加强现行信访部门的权力。与其意见相近的是，有些人士已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法制化轨道。

　　另外一种改革建议，则采取了另一个路径——弱化甚至撤销信访。

　　于建嵘正是持此种观点之人：“很多人听到撤销信访都吓一跳，其实我们并不是封口，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。”

　　在司法的公正性遭受质疑的情况下放弃信访的救济功能是否让老百姓失去了最后的救济方式？对于这一疑问，于建嵘反问：“除了法律我们还有什么救济方式？法律是最后的底线！”

　　于建嵘认为，克服司法腐败远远要比克服信访造成的危害容易得多，“我们最终需要的是法治，不是清官和领导批条，与其投入人力物力加强信访，不如拿这些精力去加强司法。”

　　在课题组的调研报告中，充分阐释了这一思路，并提出了改革的构想：建议“撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性”。据有关人士透露，目前报告已经送达高层领导，并已经得到批示。

　　11月4日，国家信访局准备召开一个小型的会议，主要内容是征求各方对信访条例的修改意见，改革的脚步已近。

　　不远处，北京永定门西街甲一号的信访办，众多的上访者一个紧贴一个在信访大厅里相互拥挤相互帮助。这个如同售票大厅的地方开设有6个窗口，它们以各个不同省份作为区别。“每天都是这样，我都没感觉了。”在这里工作了一年的保安小臧，因为里面空气窒息跑到外面透气时说。

　　或许不久，这也将成为进入历史的画面。

　　“上访村”的日子

　　上访者已经谈不上什么生活品质了。他们不洗澡，不换衣服；
生病了，只能听天由命，要不然就是去“自首”，(点击此处阅读下一页)

　　让接访的拉回家去。　　

　　□实习生 苏永通

　　11月1日清晨5点，天开始放亮。刘金元抖索着从通铺上爬起来，准备赶到最高人民法院排队。

　　睡在她身边的其他人也都陆续醒来，这是上下两层的一个大通铺，每层人挤人睡了十个，一个起来了，其他人也跟着醒了。大家沉默地穿好衣服，跑到外面的水龙头接水洗脸。

　　没多久，村庄的肮脏的马路上开始出现三三两两的人群，他们大多数人衣着普通，头发蓬乱，背着大大小小的包袱。他们的目标也几近相同，不是北边的最高人民法院人民来访接待室，便是离这里一站地的“两办”人民来访接待室和全国人大常委会信访局。

　　东庄，北京南站边上一个普通的村庄，来自全国各地的上访者长年累月聚居于此，故被人称为“上访村”。

　　即将消失的“上访村”

　　出了北京南站往南走，越过一道铁路，穿过一个广阔的城市广场，横过凉水河上的一座铁路桥，便到了东庄。

　　在沿街叫卖的北京地图上，东庄是一个没有被标注的地理名词。但它的意义远不止于此，四面八方涌来的上访者，使之成为一个独特的政治坐标。

　　东庄的地理位置十分特殊：它位于北京南站和永定门长途汽车站南部，北面是最高人民法院人民来访接待室，与“两办”人民来访接待室和全国人大常委会信访局(三局合一)也只有一站之遥，步行十分钟即到。

　　位于凉水河北面的城市广场曾是东庄村的主体。两年前，大规模的拆迁开始了，公路铁路夹击，四周高楼涌来，矮小的上访村像泡沫一样被越挤越小。

　　上访村在消失，但上访者并没有减少。住在东庄的“老上访”们告诉记者，许多上访者转移至木樨园、甘家口、东高地和前门一带，“有钱的住旅社，没钱的住桥洞”，在这些地方形成了新的上访群落。

　　在日渐缩小的东庄，供上访者住宿用的平房仍然顽强地分布在村庄的各个角落。借宿平房“旅馆”的上访者，这里通常的租金是每日3块钱。

　　刘金元一直住在一个叫黄素芳的人开的“旅馆”里。所谓旅馆，其实就是离凉水河不远的一座平房。不到20平方米的屋子，除了上下两层的大通铺外，所剩的空间无几。床铺全是参差不齐的木板钉成，上铺与天花板的距离只能让一个人躺下。

　　墙上挂满了大大小小的布包和塑料袋子，里面装的都是被上访者视为“第二生命”的上访材料。

　　有相当一部分的上访者住不起旅馆，靠自己在广场等地搭棚，才勉强得以栖身。有上访者告诉记者，村庄边上的一个树林里，最多时曾有数百个用树枝破布搭建的窝棚，情景可谓壮观。

　　上访之路

　　11月1日上午，在最高人民法院人民来访接待室的大礼堂里，无数双眼睛盯着电子屏幕上不断刷新的名字。接谈是按序号顺序进行的，每个上访者都一直关注着自己的“名次”。

　　刘金元排在了第25名，这对她而言是一个绝望的数字——按一上午接谈三五个人的速度，又要等上四五天才可能轮上她了。

　　最高法院还规定，“来访人登记表每月只登记一次，当月重复登记无效。”这意味着一旦当月没有被叫到号，得等到下个月。这样，许多上访者不得不一再滞留。

　　刘金元是第一次到北京上访，她的儿子在大连一家汽车维修公司工作，修车时被司机开动汽车碾成一级伤残，她认为法院判决有问题，从2001年开始上访。

　　最初，她去了人大和市政府的信访办，得到的回答是：“不归我们管，你们去找法院。”去了法院，法院又让找人大。于是她又折回人大，人大犯难了，说，“你找市政法委吧。”刘金元又跑去找市政法委，结果又被踢给了法院。

　　2003年6月和7月，刘金元去了两次沈阳找省高院。高院的同志看了判决书后说，判得确实有问题，一句话说得刘金元挺高兴，但最后的说法仍然是，“你回去问法院，为何不给你立案？”

　　失望的刘金元把儿子也带到了大连中院，跪在法院门口大哭：“孩子可怜啊，孩子冤枉啊！”于是法院让肇事司机又送了1万元，但终究没有重新立案再审。

　　10月22日下午1点半，刘金元在沈阳北站上了一辆开往北京的班车，充满希望地来到了北京。

　　“25日去了人大信访局，26日才拿到表，填好了他们已经下班了，27日交表，三天的时间，换来一张纸条，让我来最高法院。”刘金元苦笑着说。

　　事实上，刘金元的经历对于大多数上访者大同小异。上访者的一般经历是，先在地方转圈，来到北京后，又在各个部门之间转来转去，然后，开始在北京和地方之间转圈。转圈的时间如果要以上访者上访的时间来算，从几年到几十年都很常见。

　　“都在转圈，随便扒一个路条给你，从人大到中纪委，又从中纪委到高法，到底找谁呢？”上访者们起早贪黑，几乎踏遍了各个信访口，支撑他们的是顽强的信念。

　　辽宁铁岭的李国敏因法院纠纷自2001年起来京上访，在北京和铁岭间往返已达数十次。案件在铁岭中院到省高院再到北京的人大、国办和最高法院转来转去，4年间仍没解决。

　　截访，是近年来上访者最为害怕的事情。因为截访，黄素芳的客人经常“失踪”。床底下堆满的行李，就是被“接”走的人留下的。但是，“人家的东西不能丢掉，说不定哪天就回来了。”

　　记者采访的第四天，胡金花就被女儿接走了。“当地说胡大妈要是继续上访，她的儿女就要丢饭碗。”黄素芳说。

　　截访者一般都是由当地驻京办事处和各个地市派来的官员组成，各信访大省还组织了浩浩荡荡的截访车队。11月1日上午，在“两办”信访局人民来访接待室门口，不完全统计，单是各地车辆就有55辆。

　　何去何从

　　10月30日，早晨的阳光十分灿烂。但就在前一晚上，北京下过一场冷雨。上访村的城市广场上，挂着晾晒的毯子褥子，花色各异，斑驳不一。

　　广场上的这些上访者，多数是“棚户”。他们在附近铁路边的树林里搭上一根木棍，披上捡来的塑料纸，铺几块废弃的已近磨平的地毯布，就算一个窝了。

　　在上访村居住的，除了上访者之外，还有不少“盲流”。他们混在上访者中，很难辨认。一位上访者说，东庄最集中的那片平房，顶多只有一半的人是上访的。

　　这些棚户，除了食难果腹，衣难暖身，更面临着各种危险：城管会不时地来驱赶，把他们辛辛苦苦捡来的“建筑材料”和食物全部扔到车上拉走。

　　城管经常来清理，不定期清理，每周都有。一个妇女说，有一次半夜清理，城管过来，把所有东西都拉走，本来带了很多衣服，丢了，白天出去捡破烂，回来的时候发现被清理走了。

　　一些上访者住在陶然桥桥洞里，因为外面墙比较高，在里面暖和。可没住多久也被赶走了，许多人又转移到旁边一个地下通道里，现在那里已经聚集了20多人。

　　黄素芳“旅馆”里，一个电饭锅、一个煤炉子，20多个房客轮流做饭。从中午11点开始，到下午5点的时候，还有人没做饭。“我们挺和气的，谁先做都无所谓，饿了可以分着吃。”

　　上访者们每天早晨起床，先到市场去捡菜，“白菜叶子很多，都捡不完，不用抢”。有钱的话可以买馒头吃，5个1块钱。他们赶往各个信访口的路上，会顺便捡一些矿泉水瓶和报纸，一个瓶子可以卖一毛五，一斤报纸卖两毛，捡了即卖。这里到处有收购的小店。

　　吃住是第一要务，有时候，上访的人们竟然也盼望能被拉到马家楼去，那里可以领到两个馒头和一个榨菜。吃完之后再逃跑。

　　上访者已经谈不上什么生活品质了。他们不洗澡，不换衣服；
生病了，只能听天由命，要不然就是去“自首”，让接访的拉回家去。

　　“我们只能天天去信访口等啊盼啊，不信等不到一个公理。”一位上访者说这话时，一屋子的人都很严肃：“我们要和腐败斗争到底！”（南方周末）

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