立法改革势在必行

　　在当代中国的立法史上，有这么几部堪称里程碑式的法典具有非同寻常的现实意义：1989年制定的《行政诉讼法》，赋予了普通公民与政府衙门对簿公堂的诉讼权利，对于实现公民权利与政府权力的平衡具有极其深远的现实意义。行政诉讼制度在中国的确立，标志着“对峙”开始由理念层面融入人们的诉讼实践。“对峙”这个概念对于改造和重塑中国的宪政理念具有革命性和建设性的积极意义。1993年颁布的《消费者权益保护法》堪称与中国百姓最为贴近的法律，正是在这部“护身符”般的法律，消费者才真正由昔日“沉默的羔羊”扬眉吐气般地成为商家的“上帝”。1994年颁布的《国家赔偿法》对于保障处于弱势地位的公民的合法权益，对于督促行政机关依法行政都具有深远意义。2000年颁布的《立法法》对于规范立法行为，防止立法无序、立法腐败等现象，实现“依法立法”具有重要的现实意义，《立法法》堪称“良法”的“通行证”。

　　WTO对中国法治进程尤其是中国立法的影响是不言而喻的，所谓“入世”首先就是指法律的“入世”，是中国国内法与WTO规则及国际惯例的接轨。倘若说自20世纪80年代起中国开始进入“将立法推入快车道”的“立法时代”，那么21世纪初中国特色的法律体系的初步形成，既表明中国开始步入“积极推进司法改革”的“司法时代”，又标志着追求立法数量和规模的立法赶超型的“前立法时代”的结束和加入WTO后的“后立法时代”的开始。在“后立法时代”,中国立法将走出片面追求立法的数量和规模的传统误区，由数量规模型立法向质量效益型立法转变，由政府推进型立法向市场主导型立法变迁，由闭门造车型立法向开放借鉴型立法过渡，在WTO的平台上重估立法的质量和效益，重视法律的修改和完善，注重充分借鉴国外立法经验的法律移植，将成为“后立法时代”的立法特色。简而言之，WTO时代的中国立法应当走出“挑战——回应”的立法旧模式，向“回应——创新”的变法新模式变迁，以“变法”为契机推进制度创新及制度变迁，为经济发展和社会进步注入可持续性的立法推动力。

　　需要强调的是，颇具隐蔽性的立法腐败也是不容漠视的权力腐败现象。相对于司法腐败，立法腐败的潜在危害性尚未引起包括法律界在内的社会各界的警惕和重视，鲜有对立法腐败的警示之声。倘若说司法是社会正义的最后一道防线，那么立法可以视为社会正义的第一道堤坝，是法治长城的重要基石。立法谋私、立法“走私”、立法不作为等立法腐败现象势必会对社会正义和法律的尊严造成难以估量的戕害，滋生“劣法”甚至“恶法”的立法活动势必可能蜕变为动摇法治长城之根基的“豆腐渣工程”，其后果不言而喻。立法中的地方或部门利益保护主义是立法腐败最突出的表征，也是滋生立法腐败的一大“病灶”。

　　推进立法改革是遏制立法腐败现象的必然要求，建议立法改革着重从以下两个方面入手：

　　其一，实行“开门立法”，让民主的阳光驱散立法腐败的阴霾。

　　现代意义上的立法是一项“阳光下的事业”，“开门立法”是立法民主性和立法公开性的应有之义，是立法充分吸纳民意和表达民意的必由之路，也是立法谋私现象的致命克星。根据立法法的规定，立法应当广泛听取各方面的意见，听取意见可采取座谈会、讨论会、听证会等多种形式。可见，“开门立法”是立法法对立法活动的基本要求，“闭门造车”或“暗箱操作”是民主立法之大忌。实践证明，及时通过媒体向社会各界公布法律草案，举行立法听证会或专家论证会广泛征求方方面面的意见，可以最大限度地吸纳民意和遏制恣意，防止显失公正的“劣法”或“恶法”的产生。值得一提的是，2000年和2001年《婚姻法》修改期间，专家、学者乃至普通百姓积极参与修改稿的讨论，不同观点意见的交锋为婚姻法的修改完善奠定了良好的基础，可以说婚姻法修改的全民讨论方式为“良法”的制定模式提供了可资借鉴的范本。

　　其二，推行“立法回避”制度，建构遏制立法腐败的程序性屏障。

　　立法尤其是行政立法和地方立法中的部门或地方利益保护主义现象在一定程度上与立法回避理念的匮乏和立法回避制度的缺席有内在的关联。为有效克服行政立法中的部门利益保护主义倾向，有必要在行政立法中树立立法回避观念，凡直接涉及某行政部门利益的立法起草工作，该行政部门原则上应当回避，不能参与更不能主持起草工作，应由地位相对超脱的国家权力机关有关专门委员会或委托有关方面的专家学者代为起草。实践证明，立法回避是防止“劣法”滋生的必要的程序屏障。

　　立法乃是法治进程的第一推动力，在司法改革运作正酣的同时，立法改革不宜缓行。

　　作者单位：司法部研究室

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