“新圈地运动”末路

　　8月8日，几乎没有举行任何仪式，国家发展和改革委员会、国土资源部、监察部、建设部、审计署等五部委组成10个“联合督察组”悄悄奔赴各地，他们将分成三批、耗时两月，对全国31个省、自治区、直辖市的土地市场秩序进行检查。

　　此次清查的重点，是各省及省级以下政府和国务院有关部门批准设立的各类开发区，包括未经批准而扩建的国家级开发区。第一批督察的地区包括河北、山西、吉林、黑龙江、北京、重庆等10个省市。部分部委的部长将亲自前往督察。

　　以此为标志，全国各地的开发区自1997年以来规模最大的一次清查整顿拉开序幕。而与此同时，开发区的审批亦在全国范围内叫停。

　　此前短短两周内，围绕整顿土地市场秩序，来自高层的行动变得紧锣密鼓——

　　7月18日，国务院办公厅下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，要求自通知下发日起，各地一律暂停审批新设立和扩建的各级各类开发区，否则严肃追究责任。

　　7月31日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，会议下发了国务院办公厅《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》。《通知》要求各地对各类开发区的清理整顿工作要在今年底前完成，重点解决开发区违法、违规占地等突出问题。

　　会议前一天的7月30日，国务院总理温家宝还对会议作出重要批示，强调“土地是民生之本”，指出“实行最严格的土地管理制度，一要完善土地产权与征地制度，健全土地管理法律体系；
二要加强土地审批管理，杜绝乱批滥占耕地现象；
三要清理整顿各类开发用地，强化对土地使用的监督；
四要加强宏观调控和政策引导，防止盲目投资和低水平重复建设”。

　　在7月31日的电视电话会议上，国务院副总理曾培炎特别提到，此番决策层是在分析当前经济运行情况和部署下半年经济工作时，从保证经济持续快速健康发展和社会稳定的高度，要求实行最严格的土地保护制度。

　　据记者了解，以往国土资源部每年都有类似的清查整顿。但此次清理整顿不但由国务院办公厅在短短两周之内两度发文，且由多部门联合立即执行，可见决心与力度之大。

　　开发区“虚火”症

　　 据

　　不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量

　　国务院选择此时大力清理整顿开发区，原因何在？

　　记者采访的专家学者们分析认为，去年以来，部分地区房价、地价轮番上涨，商品房空置率增加，“圈地热”愈演愈烈，关于房地产市场过热的讨论一再升级。据了解，在“圈地热”中，各类园区供地占了极大比重。国土资源部今年初就曾发出紧急通知，要求清理各类园区用地，“防止楼市动荡造成风险”。鉴于此，此次清理整顿便自然而然地被认为是国土资源部的整顿工作在更高层次上的延续。

　　更有大量专家指出，多年来在城镇化的口号下，地方政府为谋求经济增长均积极推行招商引资的开发区政策，此番整顿之际，亦是其所积累问题渐次爆发之时。

　　这些年来，开发区尤其是省级以下开发区的混乱，已成为不争的事实。从全国看，开发区数量多如牛毛，规划面积十分巨大。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省（自治区、直辖市）有100多家，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数量常常多达五六个。而在这3837家开发区中，经国务院批准的只有232家，仅占6％；
省级批准的1019家，占26.6％；
其他2586家均为省级以下开发区，占67.4％。

　　一方面是数量巨大，一方面是面积惊人。近年新设立的开发区，其面积已从当年的1平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。“你想想，全国几十年才建设了这么多城镇，而开发区只用几年之间就超过了所有城镇建成区的总面积！”采访中，不少知情人士对记者发出这样的感叹。

　　开发区数量多、面积大不说，其名目也是五花八门，有叫经济技术开发区、高新技术产业开发区的，有叫软件园、创业园、旅游度假区的，有叫边境贸易合作区、国际信息园区的，甚至还有的叫生态园、石雕艺术商贸园、休闲养生苑等等。

　　然而，开发区“遍地开花”，实际上并没有带来真正的繁荣景象。国土资源部土地勘测规划设计院学者唐健对开发区现象进行过大量调研。她告诉记者，在开发区密集地区，开发区之间为了争取投资项目，一个主要竞争手段就是压低地价，是一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。这样，很大一部分土地收益都流入投机者腰包。据了解，有的地方开发区的土地价格正常情况下是一亩地几十万元，但开发区却可能只收取投资方几万元出让金，甚至白送。

　　唐健还指出，由于规划面积大，点多分散，投入资金必定不足。一般而言，开发区达到七通一平才能有效招商引资，形成吸引力，而达到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少还要投资1亿～1.5亿元。根据我国开发区规划面积，达到这一要求需要数万亿元，远远超过我国年固定资产投入额，超过各地现阶段承受能力。而由于部分开发区缺乏统筹规划，区位并不理想，招商引资十分困难，很难筹集开发资金。此外，亦不乏开发商只炒地皮，并不真正投资，或由于投资商开发资金不足或中途撤资，也多造成开发区建设停滞，形成大量闲置、搁荒土地。

　　在闲置和搁荒耕地中，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种。耕地资源的浪费对国家的粮食安全也产生威胁。记者在北京周边的部分开发区采访时便看到大片空地正在酷暑中晒着太阳，其荒芜场面与不远处欣欣向荣的农田形成鲜明对比。

　　被侵吞的土地

　　在“发展经济”的旗帜下，被商业利益推动的、由政府和企业联手发动的对农民土地的剥夺，被许多人形象地比喻为一场“新圈地运动”

　　成立开发区的首要一步就是低价征地。这些年来，在各地发展经济建设和城市化及小城镇化进程中，一些地区的政府以“开发区”等名目大规模征用农民土地，农业用地转为城市用地规模严重超过国家控制范围。这种在“发展经济”的旗帜下被商业利益推动的、由政府和企业联手发动的对农民土地的剥夺，被许多人形象地比喻为一场“新圈地运动”。

　　没有廉价土地，根本枉谈开发区。在大规模的征地过程中，强行征用农民集体土地，拖欠、挪用、截留土地补偿安置费的闹剧频频上演。土地问题专家，国土资源部土地勘测规划设计院党委书记黄小虎认为，在现有制度框架下，圈地热、开发区泛滥必然导致大量耕地被违法占用，国家和农民利益严重受损。

　　记者在浙江采访时曾听百姓反映，当地几乎是“乡乡有开发区，村村有拆迁户；
不少老人圈去了保命田，没盼来养老钱”。

　　1993年，四川省自贡市高新技术开发区启动，紧挨自贡城区的红旗乡首当其冲被作为征地的对象。1995年，征地征到了当地农民刘正有所在的红旗乡白果村的地头。以白果村八组为例，全组280人有土地303亩，种粮食蔬菜，再搞些副业，一年下来，人均收入能达2000元。但1995年土地被征后，他们得到的补偿是：18岁～40岁的村民一次性领取安置费8000元，40岁以上每月发放生活费54元（参见辅文《失去家园》）。

　　在如同雨后春笋般拔地而起的开发区背后，类似于红旗乡的故事一再上演。国土资源部有关人士透露，近年来关于由征地引发的社会矛盾在一些地方日益突出，甚至威胁到当地的社会稳定，引发的群众上访、信访络绎不绝。

　　“以地生财”秘诀

　　低价征用、高价出让是各地政府通过征地增加收入的“秘密武器”，土地收益甚至成为某些城市的“第二财政”

　　学者一致认为，现行征地制度便是开发区泛滥的根源，这已经成为毋庸置疑的事实。

　　国务院发展研究中心农村部研究员刘守英更一针见血地指出，在目前制度格局下，“地方政府不做开发区几乎就等于是‘傻子’。” 更有人断言，有征地制度在，开发区根本管不住。

　　“土地征用”一词始见于1953年的《关于国家建设用地办法》，指的是政府为国家建设可以强制性地收取私有土地、公有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权，并建立国家的所有权或使用权。此后几十年中，随着我国土地产权结构的演变，逐渐形成了一套富有中国特色的征地制度。

　　根据《宪法》和法律规定，目前我国土地存在全民所有制和集体所有制两种形式，其所有权和使用权分离。城镇国有土地所有权属于国家，可依法通过出让、划拨、租赁和转让等不同形式取得其使用权，国家出让国有土地使用权形成土地一级市场。集体土地所有权则属于农村集体，其使用权分为农用土地使用权、农村居民宅基地使用权和乡村企事业建设用地使用权三种。其特殊之处在于，法律规定农民集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农业建设。也就是说，如果非农业建设需要使用集体土地，必须通过征地改变其产权属性，将集体土地强制性转为国有土地，然后由各地政府通过土地一级市场或者以划拨、租赁的方式让渡使用权。

　　征地的关键是取得批文。一旦非农业建设项目相中了某处农村集体土地，事先无需与土地所有者——农村集体及其使用者——农民进行任何谈判，建设单位只需向有权批准的县级以上政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经后者审查再报本级政府批准即可。

　　《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用。然而，有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”作出明确界定，大量营利性项目就这样通过种种手段获得政府批准，以“公共利益”的名义拿到批文，不经农村集体和农民同意，强制性征用农民的土地。于是，往往是等到征地公告张榜贴出，农民才惊觉即将失去安身立命之地。

　　依照法律，征用土地必须给予一定补偿，但补偿却常常少得可怜。

　　《土地管理法》规定，国家建设征用土地，按照被征用土地原用途进行补偿。如征用耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6～10倍；
安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍；
至于地上附着物和青苗的补偿标准，则由省、自治区、直辖市自行规定。

　　而在实际补偿工作中，据国土资源部有关人士透露，由于土地年产值不确定，上述补偿标准差距很大，征地者往往为了“少花钱，多办事”，在法定范围内尽量压低征地补偿费。此外，因法律未对被征用土地的地上附着物（包括地上建筑物或构筑物）的拆迁补偿标准作明确规定，更容易使补偿费大打折扣。

　　国务院发展研究中心一位专家初步测算，按每亩耕地产量2000斤，粮食价格0.5元一斤计算，则一亩地年产值为1000元。即便按10倍年产值补偿，也不过1万元。但实际上，就是这点有限的钱，许多地方仍随意截留、挪用和拖欠。山东省淄博市张店区九级村支书说：“征我们村的地，几乎没有不拖欠的。”上海市松江工业园区污水处理工程征用新桥镇民益村土地124亩，土地补偿费共308万元，按照3：4：3的比例在镇、村和组之间分配，村作为集体土地的产权单位竟然只分到土地补偿费的40％。

　　记者还了解到，一些建设项目，特别是国家和地方的重点基建项目，为节省投资往往采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准。如1999年福建省漳浦机场征地，建设单位与地方达成协议：水田2000元/亩，旱地1000元/亩，明显低于法定最低补偿标准；
2001年四川318国道征地，应按年产值1014元/亩测算补偿，而当地政府却下文按650元/亩测算。如此征地，难怪农民沸反盈天。

　　国土资源部对京珠、京福高速等12个国家重点项目进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。相反，政府在征地过程中通过收取各种税费倒是收获颇丰——据对上海、杭州、合肥、哈尔滨、南宁等城市调查，政府各种税费占项目用地成本的60％以上，而征地补偿安置费只占30％～40％。

　　低价征用，高价出让更是各地政府增加收入的“秘密武器”。记者了解到，以几万元一亩的价格征来的土地，“几通一平”之后，几十万元一亩出手是常事。浦东开发区建设初期，每亩耕地的征地成本约为2万元，开发区管委会再投入6万～7万元/亩就可基本完成开发并进行批租，(点击此处阅读下一页)

　　而实际批租的价格基本不低于每亩30万元。

　　征地收益如此之高，使得一些城市大肆征地，尽量压低对农民的补偿，土地收益成为这些城市的“第二财政”——从这种意义上说，开发区热其实也是地方政府谋求低成本发展，“以地生财”的一条捷径。

　　激进和渐进——两种改革思路之争

　　第一种思路的核心问题是征地补偿标准的制定，第二种思路则强调征地制度改革的关键是如何保护农民集体土地的财产权

　　有鉴于现行征地制度问题多多，有关改革早在四年前就已经开始酝酿。

　　1999年，国土资源部成立“征地制度改革研究”课题组，对各地征地情况进行调研。2001年下半年，国土资源部召开“征地制度改革试点座谈会”，提交了一份《征地制度改革试点总体方案》，并陆续在上海、南京、温州、福州、佛山等九个城市进行征地制度试点。

　　国务院对征地制度改革高度重视。2002年10月30日、11月17日，时任副总理的温家宝在国土资源部与中农办联合完成的完善土地征用制度调研报告上先后两次作出重要批示。根据批示，11月28日，中农办召集国土资源部、农业部、国务院法制办等有关领导反复研究，并各自抽调人马组成专门班子，研究起草改革的政策性文件。

　　记者了解到，对于征地制度存在的种种问题，各有关部门和专家学者均有十分清醒和一致的认识，但对于改革思路和具体操作模式，却始终存在两种大相径庭的观点，这将导致征地制度改革的两种截然不同的命运。

　　也正是因为这两种改革思路交锋激烈，使得原定于今年初便可完成的改革方案一再推迟，至今仍未出台。

　　第一种思路是渐进改良式的。国土资源部副部长鹿心社把目前征地制度存在的问题概括为“三乱一难”：一是征地范围乱，远远超出“公共利益”范畴，无论何种主体均可征用农村集体土地；
二是征地补偿乱，不依法补偿较为普遍；
三是征地费用分配乱，征地补偿费用在集体经济组织和被征地农民之间分配不合理，使用管理较为混乱。“一难”则是指被征地农民安置难。

　　由此，国土资源部将改革定位为对现行征地制度的完善，核心问题是征地补偿标准的制定。其主要思路是：严格行使土地征用权，规范征地范围；
体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；
以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；
坚持政府统一征地，实行征地与供地分离，简化征地批后实施程序；
建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。

　　第二种思路则强调，征地制度改革的关键问题是如何保护农民集体土地的财产权。一直以来，同是所有权，但农民集体土地所有权与国有土地所有权所受的待遇却截然不同。在这种制度范围内，根本谈不上补偿费的高低以及农民土地权利的保障。征地将农民集体土地转变为国有土地，是所有权发生转变的过程，仅用“补偿”的概念是说不通的。因此必须把探讨征地的性质作为起点，才有可能谈得上保护农民。否则，即便在现有法律框架下提高补偿标准，也是不彻底的改革，何况这种补偿标准经常得不到真正落实，成为一纸空文。

　　开发区的几起几落已有太多的教训。国务院发展研究中心农村部刘守英指出，征地制度最大的问题，实际上是用行政权侵犯产权，用公权侵犯私权，这种行政权是一种强制的权力，是政府利用一种不谈判、不讲理、强制的权力将农民集体土地的财产权变成另一种财产权。刘守英认为，只要这种以行政权侵犯财产权的征地制度没有根本性改变，地方政府随便乱占地，违法批地，肆意侵犯农民权利的现象就不可能得到遏制。“集体所有权和国家所有权两者应该是平等的，这是问题的核心。”他说。

　　“农地转为非农用地都必须统统变性，变为国有土地，这种做法理由何在？这是计划体制下国家所有制独尊的情况下才有的现象。这一条不打破，征地制度的完善就不可能治本。” 一位资深农业专家在今年3月召开的一次征地制度研讨会上直言。他认为，一旦两种产权地位平等了，就不再需要通过征地将农地变为非农用地，农地就可以在用途管制的前提下直接进入市场。

　　在操作层面上，这位资深农业专家指出，目前政府在土地管理上职能混杂。政府管理土地的最主要职能应为用途管理，但现在政府不但抓土地用途管理，还要抓征地管理，混杂在一起，不仅会出现管理漏洞，而且会孕育种种腐败。因此首先要明确政府在征地管理上的职能和责任。

　　至于征地的范畴，这位专家认为，应在国家管好土地用途的前提下，研究农地在什么情况下，在多大数量上可以转为非农用地，且只有在涉及国家安全、全社会的利益时，才可动用征地手段。至于转变后土地的所有权是否改变，也需要认真研究。

　　“我认为征地就是政府收购农民土地。”这位专家说。他由此指出，要通过市场机制来解决土地用途改变后的利益分配问题。

　　“渐进式”试点利弊

　　各地的一些试点都是在不根本改变征地制度的前提下进行的，代表了代价最小、最简单的改革模式

　　尽管专家学者们提出了更尖锐的征地制度改革思路，但在目前，国土资源部在现有法律框架下以调整补偿标准为核心的大量试点，毕竟为下一步改革提供了很有价值的经验。

　　据了解，在调整补偿费用方面，北京、上海、成都、长沙、南京、福州、广州、石家庄、温州等地的试点提供了三种模式：一是提高征地补偿实际年产值标准或倍数标准；
二是在考虑被征用土地的区位条件、当地经济发展状况以及农民生活水平等多种因素基础上，制定一定区域范围内的不同区位、地类的征地综合补偿标准；
三是考虑区位和市场供需状况，通过征地双方协商确定补偿费，确保被征地农民的利益。

　　在拓宽失地农民的安置途径方面，上海、苏州、嘉兴、合肥、南宁、西安等地有以下几种做法：其一，将被征地农民纳入当地城镇职工的社会保障体系，享受失业、医疗、养老等社会统筹保险；
其二，为被征地农民购买商业医疗和养老保险；
其三，划出一部分发展用地，让失地农民从事开发经营，发展自有产业；
此外，广东、福建、湖南一些地方还将征地补偿费用进行股份制管理，量化到个人，农民按股分红。

　　在改进征地程序方面，黑龙江、陕西、江苏、湖南等地通过增加征地批前协商或者进行预公告等环节，赋予农民更多的知情权和参与权。

　　不过，这些试点都是在不根本改变征地制度的前提下进行的。“这其实代表了代价最小、最简单的改革模式。”中国经济体制改革研究会副秘书长张路雄在一次研讨会上分析说。他认为这种改革模式有利有弊——虽可解决农民最基本的生活保障问题，但农民无法参与分享土地收益的大头。而且执行这一方案有个先决条件，即必须要从给予农民的补偿当中拿出一部分，作为将失地农民纳入社会保障体系的经费。

　　相当一部分学者干脆否定这种方案。他们指出，征地补偿再高，也不可能与被征用的土地的市场价格一致。因此征地制度只要存在，市场就不可能形成，农民的土地产权就不可能真正实现。

　　但是，单刀直入，从产权问题入手的改革方案一旦付诸实行，也有可能遇到各种各样来自既得利益者的阻力。

　　“现在大家都在指望这一块收益。”国土资源部一学者对记者说。他指出，目前征地制度不但和某些部门利益休戚相关，更重要的是还牵涉有大量地方政府的利益。因此，“一旦彻底改革征地制度，省委书记们马上就会不干。”作为改革的牵头部门，国土资源部其实也左右为难。

　　黄小虎分析说，目前的国家建设，包括铁路、公路、水利、电力等都普遍实行征地费用包干，此外国家投资的大型项目往往还要地方提供配套资金，“结果往往就摆不平”，最终要靠压低农民补偿。一旦要增加征地投入，问题最终又回到中央决策层。因此，“改革还得中央来下决心。”

　　国务院发展研究中心农村部部长韩俊由此认为，目前征地制度改革的核心问题其实是在保护农民利益和加快经济发展之间寻找一个平衡点。黄小虎也认为，征地制度改革当中，如何进行各方都能接受的土地收益分配实际上是最为关键的问题。

　　南海模式

　　南海模式揭示了解决征地问题的第三条路径

　　争论在继续。然而就在有关部门紧锣密鼓展开渐进改良式的试点的同时，另一种模式的变革已在基层悄然兴起。

　　上世纪90年代初，广东南海农民到非农产业就业比重大大增加，出现大量弃耕抛荒和重工转农现象，当地农民和外地企业纷纷办厂开铺，土地需求量增加。1992年春，南海罗村镇下柏管理区经反复研究，最终将辖区农民的土地集中起来，划分为农业保护区、工业开发区和群众商住区，以此实施统一规划、管理和经营。同时将集体土地和农民承包经营权折价入股在农民土地上兴办的企业，农民参与按股分红。股份制的分成当中，农地转成非农地的级差收益按51：49的比例在集体和农民之间分成。企业租用农民的土地，一亩地每年几千元，且预交三到五年，企业一次性交给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费。

　　1993年，南海市委、市政府开始在全市范围内全面推行这种农村土地股份合作制。

　　根据对南海市五个区镇部分村社的调查，1994年至2000年，农民人均股红分配从1016元增加到1951元，多数地区农民的股红收益占农民年人均纯收入的1/4到1/3，甚至有的高达1/2。截至目前，南海全市已经建立农村股份合作组织1870个。

　　南海模式得到了专家学者的高度评价。国务院发展研究中心学者刘守英指出，南海模式表明，工业化过程中，农地转变为非农用地未必非要采用国家征地的形式。南海模式解决了不通过征地即能解决集体的公共品投入问题，解决了农民对土地级差收益长期分享的问题，同时也解决了政府行为问题。

　　问题是，集体土地在转变为非农建设用地后，如果在不改变所有权性质的前提下进行出租、转让等流转行为，是明显违反现有法律的。土地出租既然不合法，那么出租合同在法律意义上也是无效合同，一旦当事双方出现纠纷，受损失最大的一定是集体组织和农民。

　　尽管如此，南海模式终究揭示了解决征地问题的第三条路径。

　　黄小虎指出，放开目前对集体建设用地流转的限制，将集体建设用地流转和一级市场分开，实际上就等于缩小了征地的范围。如此也就可将土地收益留在农村集体。放开后，集体建设用地流转市场便可以形成，集体建设用地价格也将逐渐形成。此后，如果国家需要征地，就可以这个价格作为参照。他的观点是在目前经济发展阶段，不可能完全按照城市用地的价格进行征购，而按照农地的价格，农民也难以接受。

　　刘守英也分析说，如果集体建设用地入市，就增高了土地农转非的门槛，因为“农民不给你地了，征地成本就高了”。也只有这样，农民的土地资产才能够形成。“有了市场，才能实现各种交易，实现各种产权。”

　　实际上，国土资源部在大张旗鼓进行征地补偿费用调整试点的同时，也低调进行着苏州、芜湖等地的集体土地流转试点。据了解，它们与南海模式的差别在于，它只允许以现有法律规定的补偿标准为价格进行集体建设用地的流转。“但无论如何，它毕竟开了口子，只是不需要将集体土地的所有权变性。”刘守英说。

　　一位土地专家8月12日向记者透露，目前关于征地制度改革的方案，有关方面已经基本达成共识，最终有可能出台集体建设用地流转试点办法，也有可能同时出台征地补偿费用调整办法。具体内容仍在部门之间反复斟酌和协商。

　　与此同时，有关法律的修订也在进行当中。

　　也有专家评论：“所谓共识其实就是相互妥协。”

　　“不彻底改革，开发区热的根源就去不掉。”也许这一切距离最终目标确实还很遥远，但征地制度改革毕竟最终得以在两难当中迈上了渐进式路途。

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