什么是宪法_宪法照耀中国——给五位部长的公开信

　　亲爱的公安部、教育部、建设部、劳动和社会保障部、人事部部长：

　　你们先别问我是谁，只知道我是共和国公民就行。中国人讲求开好头、起好步。在21世纪第一年，中国人得分不少，实现了“开门大吉”：申奥成功，入世顺利，“三个代表”暖人心。2001年，与美国受到“9.11”沉重打击不同，中国以前所未有的自信启航新世纪。让我们感谢幸运女神对中国的格外眷顾和垂青。所谓“宜将乘勇追穷寇”，在当前，这个“乘勇”，就是乘中国改革开放大势之勇；
这个“穷寇”，就是那些传统的不合时适的制约中华民族伟大复兴的旧观念、旧做法、旧体制；
这个“追”，就是改革，就是行动，就是乘势而上、奋起直追，不达目的不罢休。有鉴于此，加上您们几个部门的工作职能与每一个公民的日常生活都息息相关，所以就一道给您们写封公开信，谈谈一个公民的体会、想法和建议。

　　公安部：继续大胆往前走

　　说句大实话，不少人对公安部门的印象原本是不太好的，这主要缘于一些公安干警知法犯法、刑讯逼供、态度粗暴，给自家脸上抹了黑，“一粒老鼠屎，坏了一缸酒”。比如有的公安派出所人员越俎代庖充当税务官“配合”乡镇干部到农民家里牵牛、抬猪、抢粮食，动辄捆绑毒打村民，频频酿成涉农恶性案件；
有的乡镇派出所干警不是专盯坏人，而是专打农民“主意”，制造诸如“麻旦旦处女嫖娼”这类凄苦冤案。

　　不过，这些年来户籍制度改革着实使人们增添了对公安部门的好评。本来，古今中外都存在户口登记管理工作，但国外对居民普遍进行民事登记，全世界仅仅只有中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍管理制度。我国现行的户籍制度是计划经济的产物，实质上是对公民居住和迁徙自由权的剥夺。1958年1月9日第一届全国人大常委会第91次会议通过的计划经济色彩浓厚的《中华人民共和国户口登记条例》，轻易地取消了1954年《宪法》规定的公民居住和迁徙自由权。这条有违宪嫌疑的《户口登记条例》，近半个世纪以来严格限制农民进城，直接造成了广大农民的长期贫穷和我国城市化水平的严重滞后。这种城乡分割的户籍制度是形成二元社会结构的核心制度。笔者曾一度对掌握公民户口命运的公安部颇有微词，但后来了解到，早在1985年公安部就着手起草彻底改革传统户籍制度的《户籍法》，国务院也在1992年底正式成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟了对现行户籍制度进行重大改革的《国务院关于户籍制度改革的决定》，但上述有利于亿万人民群众的法律和文件草案却因教育、城建、劳动等职能部门的强烈反对而迟迟出不了台。在大道走不通的情况下，公安部选择走小路，着手改革小城镇户籍制度，并允许各地试行大中城市户籍改革，实行逐步突破战略。去年是户籍改革十分耀眼的一年，公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》被国务院批准于10月1日实行，全面放开了小城镇户口，这是小城镇户籍制度的重大成果；
8月1日，河北省石家庄市拉开了省会城市户籍改革的序幕；
年底，广东省和湖南省相继宣布在全省范围内改革户籍制度，取消“农业户口”和“非农业户口”的划分，统一登记为“广东省居民户口”和“湖南省居民户口”。这些都是对几十年来铁板一块的二元户籍制度的致命打击，获得了广大民众的普遍赞誉。

　　居住和迁徙自由是公民的一项基本人权。改革二元户籍制度决不是对农民的恩赐，而是把本属于农民的宪法权利再还给农民。在改革进入攻坚阶段，各项改革阻力日见增大的情况下，户籍制度改革却取得了一个又一个重大突破，公安部门功不可没。

　　笔者认为，当前在小城镇户籍改革已经突破，一些省市纷纷改革大中城市户籍制度的大好形势下，公安部应进一步把握机遇，总结经验，尽快出台全国统一的户籍制度改革方案。现在各地户籍改革热情较高，但大都各自为政，新的弊端不少，如不及时加以规范，在长期以来农村与城市分割的基础上，将形成农村与小城镇、小城镇与大中城市、各大中城市之间以及各省市区之间的新的户籍壁垒。在欧洲，各国之间普通实行了商品、资金和人员的自由流动。在我国，必须打破城乡分割以及各省市区相互分割的落后局面，建立起全国统一、开放、有序的市场体系，这是市场经济的客观需要。公安部完全有必要将新近改革的“各省居民户口”统一改称为“中华人民共和国居民户口”，实现公民在城乡之间、省市之间的自由流动，完全恢复和确立公民的居住和迁徙自由权。在户口登记上实行按公民居住地登记备案制度，消除所有的户口身份歧视，还户口以本来面目和职能，剥离一切寄生在户口上的福利特权。但将福利特权从户口上剥离出去不是公安部门的事，公安部只须将全国公民的户口实现统一就够了。至于一些职能部门僵化地再以种种借口不愿将寄生在户口上的福利特权“剥离”出来，那就让全国人民去盯着他们吧。

　　教育部：尊重公民教育权

　　教育部承担着实施“科教兴国”战略的神圣使命，这关乎每个公民平等教育权的实现，关乎整个民族文化素质的提高。近些年来，教育部推行了一些有益的改革，倡导素质教育，允许创建民办高校，扩大高校招生规模，取消高考年龄限制，将高考时间由7月改为6月等。但毋庸置疑，现行教育体制与宪法相抵触的问题仍然十分突出。去年山东青岛3名高考女生以各地高考录取分数线不同侵犯了她们的宪法所规定的平等教育权为由状告教育部，这是公民宪法意识萌醒的重要标志。笔者认为教育部门忽视或限制公民的宪法权利还远不止这一条。

　　在城乡中小学教育上，实行城乡有别的二元教育体制，对城镇是一套，对农村是另一套，这实质上是实行歧视农民的“双重标准”，不符合宪法精神。据报载，曾经强烈反对彻底改革户籍制度的职能部门中，教育部门就是典型的一个。为什么要反对呢，因为城镇教育部门一直在收取外地学生（主要是农民子女）的进城借读费、赞助费等，一旦彻底改革户籍制度，势必影响“既得利益”。事实上，这种歧视外地学生的收费制度是极不合理的，应该坚决取消。城镇教育部门不能再“收费成瘾”改不了了。

　　在义务教育上，西方各国普及义务教育已经一、二百年了，日本早在1895年就普及了小学教育。有不少国家实行十二年制义务教育，美国还提出普及高等教育。我国1986年颁布九年制《义务教育法》，但事实上“义务教育”很不“义务”，与世界各国义务教育恰恰相反，别人义务教育的主要责任在政府，我们则把义务教育尤其是农村的义务教育的责任推到农民头上；
别人义务教育是免费教育，我们则是大量收费，而且还在“合法”收费之外“乱收费”，就造成了不少失学、辍学现象。这种以高额收费使农村学生上不起学的现象，实质是对宪法赋予公民教育权的粗暴剥夺。据1999年统计资料，全国有129.5万名小学毕业生不能升入初中；
有806万初中毕业生（占初中毕业生总数的50%）不能升入高中阶段的各类学校。在计划经济体制下出台的《义务教育法》规定从农民手中收取“教育集资”以维持“义务教育”，这是增加农民负担的一个重要制度因素，而一些地方的“双基”达标验收，只不过是对农民的又一次集中盘剥而已。教育部门在增加农民负担方面难辞其咎。

　　一些所谓的经济学家却大势鼓吹“教育产业化”，为教育收费摇旗呐喊，致使有的人说“经济学家都是白痴”。笔者认为这些经济学家没有丝毫宪法观念，缺乏起码人权意识，教育部可千万别信他们胡言乱语。我国是联合国常任理事国，是一个不断为人类做出更大贡献的负责任的泱泱大国，我国政府多次公开声明尊重联合国《世界人权宣言》和履行《国际人权宪章》，1997年9月党的十五大明确指出共产党执政就是要“保障和尊重人权”，1997年10月27日和1998年10月5日我国政府先后签署了《经济、社会、文化权利国际公约》及《公民权利和政治权利国际公约》，2001年2月28日，九届全国人大常委会第20次会议批准了《经济、社会、文化权利国际公约》，相信《公民权利和政治权利国际公约》迟早也会被批准。联合国大会1948年12月10日通过的《世界人权宣言》第26条规定：“（一）人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立，高等教育应根据成绩面对一切人平等开放。（二）教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。”联合国大会1966年12月16日通过的具有法律强制约束力的《经济、社会、文化权利国际公约》第十三条明确规定：“人人有受教育的权利”，“初等教育应属义务性质并一律免费”，“各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立并对一切人开放，特别要逐渐做到免费”，“高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放特别要逐渐做到免费。”可见，不仅义务教育要“免费”，而且高等教育也要“逐渐做到免费”，这是全世界普遍奉行的“国际惯例”。2001年6月12日朱镕基总理在全国基础教育工作会议上特别强调:“举办基础教育特别是义务教育，主要是政府的责任。这在世界各国都是如此，我国也应当这样做。政府要保证对义务教育的投入，不要把这个钱摊在老百姓身上。”

　　那种靠基层干部扶助几个失学儿童的举措不是根本办法，教育部必须加快教育体制改革，重点抓好真正的义务教育和制定宏观教育政策，要放开各种社会力量办学，并确保民办教育与公办教育平等的权利。既然强调素质教育，也就应当有一系列的政策制度作保障，比如实行高校“宽进严出”制度等。

　　也许教育部门早已在考虑这些问题，但可能又有种种理由说难以“实行”。但老百姓不管你千理由万原因，老百姓只管你在现实生活中出台了什么政策，正在执行什幺样的制度。一句话，人们盼望教育部依照《宪法》，充分尊重公民教育权。

　　建设部：加快推进城市化

　　国际经济表明，在现代化的道路上，有三个关键性的城市化水平的指标，一个是城市化水平达到30%时，进入城市化快速发展阶段；
一个是城市化水平达到50%时，进入基本实现现代化的历史阶段；
再一个是城市化水平达到70%时，才能真正消除工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动的差别。建国后，由于计划经济体制的严格限制，我国城市化进程十分缓慢。到1997年，全世界城市化平均水平已达46%，发达国家一般都在70%以上，发展中国家也在40%以上，而我国同期仅为29.9%。现在，人们已经普遍认识到我国城市化的严重滞后。

　　建设部在加快推进城市化上责任重大。长期以来，囿于计划经济的认识局限，城建部门人为控制城市规模。我国现行城市发展方针就是在长期计划经济体制的大背景下制定的，并在1990年4月1日实施的《城市规划法》中以法律的形式规定下来，即“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城镇”。这条方针现在已经明显不适应城市化快速发展的需要。“十五”计划“建议”明确指出：“我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”，并要求“走出一条符合我国国情，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。”这是非常及时和正确。

　　但在实施城镇化战略的理论和实践中，却存在着严重的误区。一个误区是把城镇化战略理解为小城镇战略，致使发展小城镇已经成为官方的主流政策和地方的主流行动，其实这是中国城市化的重大失误。发展小城镇既不符合世界城市化的发展规律，也不符合农民的普遍愿望，同时小城镇也不能完成我国城市化的艰巨任务。国际经济表明，只有规模较大的城市才能产生明显的聚集效应，从而创造较高的规模效益，较多的就业机会、较强的科技进步力、较大的外部扩散效益以及比较完善的城市功能。事实证明，小城镇创造不出较多的就业机会、较大的规模效益和完备的城市功能，更不是农民的理想选择，盲目发展小城镇还明显地造成巨大的土地浪费和财产损失，造成低水平的粗放型的重复建设。我们知道，广大农民真诚地向往大中城市的美好生活，在全国各大中城市谋生的8000万打工者就是明证。从完成我国城市化的目标任务来看，小城镇也力不从心。我国目前12亿多人口以50%的城市化水平计算，就需6亿多人生活在城市，以70%的城市化水平计算，就需8亿多人生活在城市。全国2000多个县，充其量估算，每个县城（含中心镇）平均增加10万城镇人口，也只能解决2亿多农业人口的转移问题，还有4-6亿多农民必须进入全国各大中城市。

　　发展小城镇之所以成为时下主流，主要是囿于二元社会结构的严格局限和对农民命运的擅作主张，(点击此处阅读下一页)

　　轻视农民的宪法权利。可以肯定地说，那些身居大中城市却主张发展小城镇的人，他自己就不会放弃大中城市而到小城镇去生活。在城市化道路上，应该坚持市场经济的原则，让公民在城乡之间、城市之间自由流动。俗话说，流水不腐，户枢不蠹。政府有关职能部门不是想方设法设置重重关卡阻碍农民进城，而应千方百计为进城农民创造更多的就业机会，提供更好的公共物品。那种认为农民进城会增加城市就业压力的观点，是对农民就业权的彻头彻尾的漠视，不值一驳，作为公民，难道农民就没有就业选择权？难道农村就没有就业压力？可见，持这种僵化观点的人分明是抛弃宪法的“城市中心主义者”。

　　被马克思称赞为人类“第一个人权宣言”的《独立宣言》，早在200多年前就向全世界宣布：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”农民进城，就是农民对现代城市文明的追求，就是对幸福生活的追求。任何职能部门都不能以任何借口违背宪法，对农民宪法权利加以限制和剥夺。

　　城建部门收取“城市增容费”是对进城公民的歧视性政策，应该坚决取消。在城市化进程中，建设部门应该根据形势的发展，积极主动地放弃曾经寄生在户籍制度上的福利特权，为广大农民追求幸福生活打开“城门”，并最终撤销人为加上去的任何城市“门槛”。我们要促进人的自由而全面发展，也就必须促进每个农民的自由而全面发展。一些在城市化道路选择上争论不休的人，大都是既把农民撇在一边也把《宪法》晾在一边。神圣的《宪法》昭示我们：任何一座城市都没有紧闭“城门”或抬高进城“门槛”的权利。任何一个农民（公民）都有权选择在哪座城市居住和生活。

　　劳动和社会保障部：社会保障人人享

　　将劳动部更名为劳动和社会保障部，充分说明政府对社会保障的高度重视。但劳动和社会保障部门运行以来，似乎并没有完全突破计划经济体制下的旧观念、旧做法。

　　建国50多年来，我们的劳动和社会保障部门只承认城镇工人的工作是“劳动”，而广大农村的农民的劳动不算“劳动”，因而只对城镇的职工提供社会保障，而把广大农民排除在社会保障之外。改革开放以来，我国的所有制结构发生了很大的变化，十五大明确界定非公有制经济也是社会主义市场经济的重要组成部分。可劳动和社会保障部门并未及时转变观念和职能，不但一如既往地把农民排除在社会保障之外，而且也把在非公有制企业中的打工者排除在社会保障之外，这就使得劳动和社会保障部门的职能惊人地滞后和狭隘，极不适应社会主义市场经济迅猛发展的需要，更不符合宪法原则。

　　《宪法》第三十三条第二款明确规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第四十一条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《宪法》说的都是“公民”概念，显然农民也属于公民，但在现行的劳动和社会保障法律面前却不平等。联合国《世界人权宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障”，第23条规定：“（一）人人有权工作，自由选择职业，享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障。”《经济、社会、文化权利国际公约》第九条明确规定“人人有权享受社会保障”，该公约2001年7月开始在我国生效。我国政府签署、全国人大常委会批准的这些“人权公约”，决不是做做样子，而是要认认真真落实的，因为这些人权公约符合我们国家、民族和人民群众的根本利益，就像我们加入WTO一样。

　　现在世界各国对本国公民都普遍实行健全的社会保障，而我国长期以来却囿于计划经济体制的严重束缚，仅仅对“城镇国有职工”实行社会保障，这种不合理的旧体制应该彻底废除。给每个公民公平合理的社会保障，是宪法赋予公民的基本权利，它是保护弱势阶层的有效手段，是社会稳定的润滑剂，也是社会文明进步的重要标志，更是社会主义优越性的本质要求。

　　在农村，一个普遍现象是每到年终或自然灾害之际，各级领导从民政部门拿些救济款交到特困户和灾民手中。其实，这种让受惠人对领导感恩戴德的人治的做法是不可取的，应该建立统一、公开、公平、稳定、有序的社会保障制度，使人们共同感受到一个好制度。劳动和社会保障部门应该与时俱进，尽快建立起城乡统筹就业制度和全国统一的社会保障制度，使人人都能享受社会保障。

　　我们有一个基本的判断，凡是以没有财力或其它条件尚不成熟等种种借口为由，为收费式义务教育、限制农民进城以及拒不给农民以社会保障辩解的人，大致是已经身居城市但宪法观念却严重缺失的人。

　　人事部：农民有权当干部

　　目前，公众对人事部门的指责相对比较少。人事部门改革的主要内容是健全和完善公务员制度，这无疑是很有必要的。但计划经济体制下形成的旧观念、旧做法和旧体制对人事部门的影响也是相当严重的。在新世纪，这些限制公民宪法权利的旧东西非改不可。

　　首先需要改革人才市场相互分割的封闭局面。囿于二元户籍制度的消极影响，建国以来，我国城乡之间、各省市之间的人才市场互相隔绝，各自封闭运行，大大窒息了人才的合理流动，与市场经济的基本原则不相适应，与加入WTO后开放的国际国内市场的需求不相适应。

　　去年底，中央、国家机关招考公务员，报考条件中有一条就是必须持有“北京市户口”。这个沿用已久的习惯做法，是人事部门深受二元户籍制度严重影响的突出表现。它虽然是北京一千多万人口“满意”，却使全国十二亿多人极为“不快”，笔者不禁要问，中央、国家机关到底是北京市一千把万人口的“机关”，还是全国十二亿多人口的“机关”？为什幺中央、国家机关录用公务员只能从“北京户口”中挑选而不能从全国十二亿多人口中挑选？根据《宪法》，任何一个公民都有权参与中央、国家机关的工作，直接管理国家事务、经济事务和社会事务，行使当家作主的权利。可中央、国家机关录用工作人员长期以来排斥非“北京市户口”，这种所谓的习惯做法是极不妥当的，说轻一点，是对全国“非北京户口”十二亿多人口的歧视；
说重一点，是对全国公民《宪法》权利的粗暴剥夺。中央、国家机关既然管辖全国各地又从全国人们中征税，那它就必须面向全国录用工作人员。在21世纪的今天，作为首都的北京，既要张开双臂对世界开放，更要打开城门对国内开放。那种仅仅让“北京人”独占中央、国家机关工作岗位的时代应该一去不复返了。其它各省市也大都存在类似的情况。这种人才市场严重分割的局面，必须坚决打破。

　　人事部门最严重的问题还在于，长期以来将广大的农民排除在国家机关就业岗位之外，各机关单位录用工作人员的首要条件就是你必须具有“城镇户口”。这个习惯已久的做法是对农民这个整体公民权利的剥夺，严重违背了任何一个公民在法律面前人人平等的宪法原则。这个十分严重的问题至今尚未引起社会的高度重视，也未见纳入人事部门的改革序列。改革开放以来，广大农民只能到个体、私营和外资企业打工，连国有企业都进不成，岂能奢望进国家机关工作。在入世谈判中，我们曾反复强调说，没有中国加入的世贸组织是不完整的，同理，没有占全国总人口绝大多数的农民平等参与的公务员制度也是不完整的。现在是扭转这个不正常局面的时候了。

　　在村民自治的实践中，农民可以当选为村委会成员，这是开创农民从事公共事务的历史起点。今后，人事部门在录用国家工作人员时，不应该再区别什幺农民、工人、知识分子和干部等身份，而一律视为共和国公民，允许所有公民平等参与竞争。任何一个公民（当然包括农民）都可以报名参加乡镇、县、市、省和中央国家机关公共职务的民主选举，也有权报考各级各部门公共机关的岗位职务。人事部门必须有这样的共同认识：农民有权当干部。

　　2001年，是中国公民宪法意识大觉醒的一年。年初，沈阳市人民代表大会否决了沈阳市中级人民法院的工作报告；
2月28日，全国人大常委会正式批准《经济、社会、文化权利国际公约》；
8月13日，最高人民法院出台了侵害宪法保护的公民受教育的基本权利应承担相应责任的司法解释；
随后，青岛市3名中学生起诉教育部侵犯公民平等教育权；
年底，外经贸部尊重舆论对公民知情权的呼吁，于12月11日即我国正式成为WTO成员国之日，在其网站上公布了所有入世文件；
12月4日被确定为我国“法制宣传日”。这些都是我国宪政史上的重大事件，有着十分重要的现实意义。

　　现行《宪法》是中国人民一百多年来英勇奋斗的结晶。建设法治国家，必须张扬宪法精神。中国面临的许多问题，说到底，其实就是遵守宪法、实行宪政的问题。各级各部门都应该时时牢记宪法，不得制定和出台任何违宪性质的政策法律法规。为此，笔者认为将12月4日的“法制宣传日”改为“宪法宣传日”的意义会更大，因为法制的概念不但过于宽泛，缺乏重点，而且在现行体制下必然有不少法律制度违背宪法原则。

　　中国人民是勤劳、勇敢和智慧的人民。只要我们恪守宪法，大力营造一个公平、公正的良好环境，形成一个成熟的公民社会，中国人民一定会创造出使世人更加震惊的人间奇迹。实现中华民族的伟大复兴是中国人民在21世纪的庄严使命，在新世纪的征途上，让神圣的宪法之光普照神州大地，让每一个中国人都作为共和国公民的崇高身份而涌入眼帘。（8573字）

　　一位共和国公民：张英红

　　2002年1月8日

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