【社保改革　启示与方向】社保经办机构改革方向

　　2008年启示 　　 　　2008年，我国遇到了十几年来前所未有的巨大经济困难，世界金融危机和经济滑坡对中国经济增长形成了空前的外部冲击，对经济增长方式提出了严峻挑战，社保制度建设也从中获得两点重要启示。
　　
　　社保应以就业为重点和导向
　　
　　2008年，我国就业形势两次出现大幅滑坡。第一次是上半年，因人民币升值预期导致的以长三角为主的沿海地区企业出现经营困难，失业高峰开始显现。第二次是下半年，世界金融危机对我国珠三角为主的沿海地区外向型企业形成巨大冲击。为此，中央有关部门接连出台优惠政策，对困难企业进行帮扶，以缓解严峻的就业形势。这就对社保制度提出了一个挑战。
　　众所周知，任何劳动保护和社会保障都或多或少对劳动力市场产生一定的扭曲。政府的作用在于如何根据国情权衡利弊和取舍轻重，制定一个适合本国国情和发展水平的制度模式。模式选错了将事倍功半，操之过急则会适得其反。
　　欧洲一些传统的福利国家保就业的劳动保护和社会保障措施和思路不一定完全适合我们的产业结构情况。欧洲高失业率既是过度劳动保护的结果，又是过度劳动保护的原因，同时，还是高福利和高税收的一种社会均衡。在20世纪60年代，欧洲主要国家平均失业率仅为2％，70年代刚有攀升的苗头便采取了严格的劳动保护，当时的成本不高，动机良好，但事与愿违，抑制了就业需求，进而形成了“劳动力市场刚性”，到80年代平均失业率攀升至5％，90年代达到10％，从此就经常保持在两位数。后来，包括法国在内的许多政府已认识到，70年代旨在维护社会稳定的这种僵硬的劳动保护和社会保护不利于就业，尤其是不利于青年人就业状况的改善，于是，从90年代开始便有了席卷各国的社保制度改革。
　　所以，以就业为重点和以就业为导向，这将是我国劳动保护和社会保障立法的基本取向。我国的一个基本国情是将长期处于社会主义初级发展阶段，“就业”就成为一个最基本的“福利”。有就业就有稳定，保就业就等于保稳定，就业是民生之本，福利之源，稳定之基。在这方面，2008年1月实施的《劳动合同法》是一个教训。
　　
　　社保是拉动内需的制度保证
　　
　　社保制度不仅是构建和谐社会的一个重要举措，也是拉动内需和促进经济增长方式转变的一个制度保证。温家宝总理在最近一期的《求是》杂志中撰文《关于贯彻落实科学发展观的若干重大问题》指出，“要把完善社会保障体系作为安邦兴国的根本大计。社会保障制度是保证国家长治久安的根本性制度”。
　　这就是说，以往我们过多地将完善社保制度作为解决群众关心的难点热点问题，这个定位是初级的，还没有超越10年前“两个确保”时的思维定势，还停留在为国企改革制定配套措施的历史阶段上。温总理所说的“安邦兴国的根本大计”，就应该是指社保制度应为拉动和刺激内需做出应有的贡献，“长治久安的根本性制度”就应该是指成为经济增长方式转变的制度保证之一。
　　改革开放以来，我国经济增长方式愈发显示出其不可持续性和脆弱性，外需依存度过高，将近80％，成为世界之最。这个亦步亦趋的增长方式缺陷在2008年中完全暴露在世界金融危机之中，政府斥巨资救市的目的，就是以扩大内需来替代遭受重创的外需。
　　建立和完善社保体系，其结果可为转变增长方式做出贡献，使居民持有良好的消费预期，烫平居民消费周期，让城乡居民建立消费信心，敢于消费、放心消费、合理消费，启动消费，使之取代投资驱动。
　　
　　2009年方向
　　千方百计扩大社保覆盖范围
　　
　　我国城乡社保体系不健全，覆盖范围狭小，居民收入预期不确定，消费需求的增长具有局限性。虽然养老、医疗、失业、工伤和生育等“五险”制度覆盖而近几年来扩大速度较快，总体来看仍然十分狭窄。以基本养老保险为例，目前参保人员2.7亿人(含农民工1800万人和农村5171万人，不包括机关事业单位)，只占全国就业人员(7.7亿人)即应保人口的35％左右，而发达国家一般都在80％左右，其中韩国占59％。发达国家参保人员占总人口比例一般在50％以上，韩国2005年是36％(覆盖人口1712万/总人口48137Z)，美国是71％(覆盖人口2.13亿/总人口3.08亿)，而我国仅占全国13亿总人口的21％。
　　千方百计扩大社保覆盖范围，既是社会发展的需求，也是经济发展的必要，是相当长时期内我国社保制度改革的重中之重。当前，要着力解决那些阻碍扩大社保覆盖面的制度缺陷，扫除扩面过程中如下三个主要积弊：
　　一是要加强社保制度的吸引力，加大制度的激励机制。目前参保激励作用十分有限，日前全国网民反对延迟退休年龄的事件就是一个明证：社保制度的缴费与待遇之间没有建立起密切联系，没有形成明显的多缴多得、少缴少得的激励机制。如果自愿延迟退休年龄可以明显获得更多的养老金，如同银行储蓄年限不同可获得不同的利息那样由自我偏好来选择，就不会出现全国网民齐声反对延迟退休年龄的状况。
　　只有解决了目前社会保险制度设计中这种“大锅饭”的状况，扩大覆盖面的内生机制才能产生。否则，就业人员参保意愿低下，参保群体不是没有稳定的预期，就是待遇水平逐年下降，消费心理不稳定，不能为拉动内需发挥应有的作用。
　　二是要彻底解决保险制度的便携性问题。农民工退保是制度便携性差导致的后果，广东省从2002年到2007年已有1000万农民工办理了退保手续，这种“进两步退一步”的制度设计缺陷不利于扩大覆盖范围，2008年11月以来，近千万农民工提前返乡更加凸显农民工社保关系转续困境。其实，便携性差不仅是农民工异地流动的障碍，即使城镇居民异地流动也会十分棘手，不仅手续十分繁杂，而且导致接收地政府行为扭曲，设置种种门槛不愿意转入；其他社会群体同样面临便携性障碍，比如，机关公务员“下海”转入地方统筹单位，军队转业人员等等，这些便携性和制度不统一问题实际上涉及到整体制度的设计问题。这些问题不解决，就不能彻底解决参保人员的后顾之忧，既影响参保人员的消费行为，又影响全国统一劳动力要素市场的形成，不利于社保制度扩大覆盖面。
　　三是在扩大覆盖范围和实现全覆盖的目标中，要防止制度碎片化趋势。中共十七大提出，到2020年，要建立起覆盖城乡居民的社保体系。从世界各国的经验来看，实现全覆盖的途径大致有三，一是欧洲大陆的“碎片式打补丁”方式，几百年之前由行业发起，逐渐附加，最终实现全社会覆盖；二是“先碎片后整台”模式，从碎片开始起步，当发展到一定程度时予以整合，比如英国和北欧一些国家；三是建立“统一制度的渐进式改革”，即从起步就建立起一个小制度，不断扩大，最终覆盖到全社会，典型代表为1935年建立起社保制度的美国 以及上世纪80年代后期开始改革的韩国。目前看来，这样“渐进式大一统”的改革之路比较成功。
　　我国目前具有强烈的欧洲大陆“碎片式打补丁”倾向，农民工制度和农村制度正在拟议当中，而这种制度方向显然会后患无穷，因为其前途无非有两个，一个是现今的法国，整个社会陷入“社保陷阱”，社会为之动荡不安；一个是英国的“先碎片后整合”的结果，就是说，再过几十年，要重走英国1946年的整合老路。与其这样“曲线救国”和“迂回整合”，不如远学美国，近学韩国，在起步阶段就建立一个统一制度，改造现存的城镇制度，将之逐渐覆盖到全民。
　　
　　“社会保险”应重在制度完善与制度建设
　　
　　社保制度分为“缴费型的社会保险”和“非缴费型的社会保障”制度，前者的融资方式主要是由参保人的缴费形成，后者主要是来自一般税收的各级财政转移支付。对“保险制度”来说，应重在制度完善和建设上，需注意以下几个问题：
　　要处理好制度完善与财政投入的关系。加强社会保险制度建设，并非简单地伸手向财政要钱。以养老保险制度为例，随着覆盖面不断扩大，当期制度收入激增，由于存在代际转换的时间差而无需马上支付，迅速积累的养老资产形成很大的投资和保值压力。因此，近期和中长期内，养老保险制度的核心问题不在于“缺钱”，缺的是“制度”。
　　例如，改革投资制度以提高其收益率，尽快提高统筹层次，解决社保关系转续，完善社保基金治理结构等。对此，我们还没有充足的思想准备、组织准备和方案设计及可行性研究等，而只是停留在财政投入的传统思维上。
　　截止2007年底，养老制度已经积累了7400亿元，处于严重的贬值和管理风险中，其制度积累在过去的四五年里，每年都结余1000多亿元，预计2008年底滚存结余将超过9000亿元。其他“四险”结存率也都非常高，全部滚存结余已超过1，2万亿元，没有财政转移的必要。不解决上述这些问题，扩大覆盖范围带来的巨大“制度收入”就会立即变成一种巨大的“制度压力”。
　　要处理好待遇水平调整机制和财政投人的关系。保险制度的待遇水平要基本能够与经济发展水平和社会平均工资增长率挂钩或指数化，这是社保制度应该具备的一个基本功能，是参保人能够放心消费和建立消费信心的起码要求。而目前，我国社会保险的待遇水平给付机制存在很多问题，不能承担起稳定参保人消费预期、建立消费信心、烫平终生收入的重任。
　　比如，社会养老保险替代率(也即以养老金相对于职工工资的比例)全国平均水平已下降到50％以下j北京等发达省市已下降到40％以下，并且正在逐年下降，中央政府不得不连年动用“外部机制”上调退休待遇水平，每年高达10％左右。这种经常性的固定调待机制显然是对社会保险制度的一种“外部干预”，久而久之，不仅不利于制度发展，甚至会对制度建设造成“破坏”。
　　再比如，保险制度要有良好的透明性，要让参保人有良好的收入预期，待遇计算公式要简单易懂，一目了然，但目前的制度却过于复杂，参保人根本就不知道或不可能知道他未来的退休金能够有多少，参保人在加入制度时无法知道未来预期，即使专业人员也很难算清。“社会保险法”正在拟议之中，对上述问题应予以明确。
　　
　　“社会保障”应重在加大投入和增设项目
　　
　　与“社会保险”不同，由于“社会保障”的资金来源是财政收入，因此，其改革重点应主要放在加大财政投入和增设项目等方面，以期成为转变增长方式的一个重要制度支撑。
　　社会保险和社会保障两个制度之间的功能定位是不同的。“社会保险”是一国福利制度的骨干部分追求的目标应该是资金的自我平衡机制和制度收支的自我支撑能力，必须要考虑制度的财务可持续性，追求的主要目标之一是制度的长效机制。而“社会保障”的定位应该主要是体现国家的责任，强调二次分配对一次分配的校正，让受益人口能够分享到经济高速增长的好处，注重对社会弱势群体的救助，使其真正成为一个社会安全网和抵御社会风险的最后一道防线。
　　我国社会保障制度的财政投入始终十分有限，例如我国收入调查型的支出项目主要是低保，2007年按“小口径”计算(即只含低保6124L元)仅占GDP的0.24％，如按“大口径”：计算(2008年底预计全国民政事业费支出合计1300亿元)仅占0.52％。相比之下，OECD(经济合作与发展组织，简称“经合组织”)21国2001年非缴费型的制度支出即占3.5％。
　　从覆盖人口比例来看，目前，我国低保覆盖人口仅为总人口的4.7％(6131万人，其中城镇2273万人，农村3858万人)，而1995年，23个发达国家的社会救助支出受益人口即占总人口的7.4％，其中最高的是新西兰，占总人口25％，澳大利亚第二，占总人口17.8％，美国稍低于平均水平，占总人口的10％。
　　总之，无论在支出水平上，还是在受益人口的覆盖比例上，虽然我国依然处于中低收入国家行列，但仍有很大的制度扩展空间。要集中财力，逐渐加大财政对“社会保障”的投入力度，加大瞄准目标群体的准确度，根据财力和形势适时增设一些必要的社会救助项目。同时，加快《社会救助法》的立法进程，以立法的形式确保财政投入的规范性和规模。

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