【城乡规划：为生命设防】城乡规划毕设做什么

　　“北川要非常慎重地选址，要有利于北川今后的发展。任何一个地震新城的选址，首先要考虑地质结构是否适合新建城市，其次是新城的规模。北川要适当做一些分流。在地质安全的情况下，还会考虑就近，因为许多老百姓世世代代住在这儿，新址越近民众，就越能够较地恢复生产和正常的社会活动。但最主要的还是地质结构，毕竟城市建设是百年大计、甚至千年大计。”
　　地震摧毁了城市和乡村，让无数的人瞬间成为无家可归的灾民。当剧烈的恐慌与悲痛在废墟中慢慢平息，农民们渴望得到的是援助和种子，百姓们最需要的是新的家园。6月3日，中国住房和城乡建设部副部长仇保兴与中国规划院的专家一同去了四川地震灾区，关于北川的重建，他说了上述的话。
　　相比地震后的紧急救灾，灾后重建是很漫长的过程。在目前的时间表里，北川的重建大致在什么时间?
　　现在首先要解决轻灾区，像农村包围城市一样，容易攻下的堡垒先攻下，让他们尽早开始重建，然后再解决受灾最严重的北川、青川和汶川。北川肯定是最晚的，应该是三年到五年。灾后重建的城市规模要以中小型为主，人口控制在2万～10万人，而且，要以生态化为目标，建成安全、舒适和生态友好型城市。
　　对于这次地震，在思想上我们不能健忘，留一个地震博物馆也是为了唤起人们的思考。这个地震博物馆会把地震所造成的灾害及现状尽可能地保留下来，告诉后人，我们应该怎样面对自然灾难。现在有很多遇难者还在废墟下面，博物馆会立一个碑，把他们的名字留下来，还有一部分外来打工者，也要尽量把他们的名字找出来。
　　我们还要有科学的态度，设防的标准应该更加科学。人在大自然面前是渺小的，尊重自然，才能把城市建成安全的、人性化的城市，这是一个最主要的教训。
　　灾区中那些没有倒的房子是非常好的活教材，它们的结构很值得现在的建筑师去探讨。地震中，我们搞清楚了许多的地质状况，也为今后山地城市的建设积累了经验。建筑要有好的规范，更要严格按照规范来办，这样很多建筑就可以做到大震不倒，中震可修。大震不倒，就能最大程度地避免人员伤亡。有许多建筑是在地震规范之前造的，根本不可能遵守规范，还有许多建筑没有严格遵守规范，在施工阶段出现了偷工减料、偏差等违规行为，把规范的作用大大地削弱了，这些可能性都存在，我们需要对一座座建筑进行采样分析。
　　到目前为止，我们投入了怎样的人力来面对灾后重建和规划?
　　震后第二天就有很多专家进入灾区，现在有200多名，近期还会组织500多名专家过去，对每一座县城震前的规划进行全面的反思和修正，它们的规划在这样的大震中有什么缺陷和不足，怎样使规划更加安全。更加人性化，更加节能减排，在此基础上产生新的重建规划。按照这样的重建规划，我们就不仅能面对巨大的灾害，也能确保城市的可持续发展，这是震后我们要做的最主要的事情。
　　汶川大地震给我们一个深刻的教训，城市的防灾压倒一切，城市所有的生命线在灾害中都是不能停止的，否则城市就会在瞬间瘫痪。许多伤亡事故不是因为地震，而是因为我们的生命线不健全，设防程度不高，引发了次生灾害造成的。地震很难预防，但是，如果设想在一些生命线可以做到万无一失，我们就能够把伤亡减到最低。
　　今年一月至今，《城乡规划法》实施已经半年多时间，目前看来，它在实践中主要发挥了哪些作用?
　　原来的《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》是建立在城乡管理体制二元结构上的，就城市论城市、就乡村论乡札已经不适应现实城乡统筹发展的需要。
　　《城乡规划法》首次明确把村庄纳入规划，标志着中国将逐步改变城乡体制二元结构的规划制度，进入城乡统筹的规划管理新时代。它相当于我国快速城市化这个强劲火车头的铁轨，决定了城镇化是否能健康有序地发展，在城镇化过程中，资源是否能合理利用和保护，以及城乡空间的合理分配。
　　城乡规划有很大差别，但也有共同点，即三个尊重：尊重自然，不论城市还是乡村的规划，必须符合当地的、自然的、生态的系统，尊重和保护生态系统；尊重当地的文化风格，城乡规划和建筑、城区或村镇整治方案都要尊重当地的文化传统，保护优秀的历史建筑与街区，传承当地的文化脉络；尊重普通人的利益，如果只尊重市长或书记的利益，只尊重北京来的专家的利益，普通市民和农民的利益得不到保障，城市或乡村规划是做不好的。
　　目前，我国的城乡规划覆盖率处于什么水平，与规划实施较好的国家和地区相比，差距主要在哪里?
　　目前，我国许多城市分区规划和控制性详规(下称控规)覆盖率低。以至于基础设施不能合理布局和相互衔接，反映在道路建设上就是修了挖，挖了又修。有些城市未来的三四十年是我国城镇化快速发展的时期总体规划的实施年限已完成，但规划区内控规覆盖率只有20％，这很不合理。有些城市的控规让几个刚毕业的大学生来做，质量很低，规划师随时可以调整。控规不控，这是目前普遍存在的问题。还有的城市，控规变成了城市设计，城市模型做得很漂亮，所有规划区都摆满了建设项目，这种模型的真正价值只在于宣传，只能作为一种对市民展示的远景图。如果真正按照这个模型去建设城市，就会丧失许多发展机遇。因为控规明确了允许建设的项目、控制性的项目和禁止性的项目，所以它对未来不同的发展机遇都能够适应和容纳。
　　控规在美国就是法律，一旦颁布，谁都不能随意修改和违反。香港的每个小区都有小区周边地块的法定图则公示栏，人人可以监督，规划局代表政府做解释工作，也提高了规划局的权威。英国对全国城镇村土地实行规划全部覆盖和严格管理，所以，英国城市与农村的边界十分鲜明，田园风光和高楼大厦、住宅群互不干扰。
　　在我国，要在短期内实行控规对城市的全覆盖，有不切实际的地方。改革的原则，一方面，要使控规的覆盖率和强制性提高，至少要对城市近期规划指定的开发区域进行全覆盖，并针对城市不同区域开发模式、时序、性质的不同，设定若干不同规划编制深度的控规模式，加快控规对未覆盖区的全覆盖，使城市开发建设“有规可依”。另一方面，还可以学习英国未编制开发大纲地区的规划证许可差别管理的模式，既从严控制和减少这些区域开发项目的负外部性，又激励城市政府强化控规全覆盖的目标要求。
　　大英百科全书把城市规划的含义概括为三方面，一是专门的工程技术，二是一种政府执法强制性行为，代表民众利益行使政府强制力；三是一种民众的文明运动。从这三个方面来看，如何评价目前我国城市和乡村规划所处的发展水平?
　　城市规划的这三大构成是世界公认的。我国的城市规划工程技术性较强，80多个大学有城市规划专业，从本科到博士都有；把城市规划作为一项政府的管治行为，去调动各方面的积极性，上下齐心求发展， 有这样思维的城市领导人还比较少；把城市规划作为一项社会文明运动，虽然一些城市实施了“阳光规划”或是规划公开展示，但真正做到全民参加的，则寥寥无几。所以说，目前在我国，城市规划三大组成部分的发展是失衡的。
　　过去30年里，我国的城乡规划经历了怎样的过程，还有哪些问题需要解决?
　　我国的城乡规划经历了从计划经济转向市场经济，进而转向全球化、城镇化、机动化、信息化并存的过程相适应，已经成功建立了与城镇化基本相适应的规划调控体系，坚持了紧凑式的城市发展模式，对社会进步、经济繁荣和人民生活质量的提高都起到了十分重大的作用。
　　城市化是任何一个国家实现工业化和摆脱贫困走上现代化道路的必然过程，同时又是矛盾丛生，催生众多人间悲剧的场所。世界范围这方面众多的教训和我们步入高速城市化期后面临的危机，在许多方面都“似曾相识”。
　　一是城市必要的基础设施不足与“形象工程”过多过滥，十分不利于我国城市防疫抗灾和污染防治。无论是英国等欧洲国家在城市化早期因疾病流行导致几千万人的死亡，还是我国2003年“非典”的爆发和环境污染加剧所引发的其他病害，都说明城市的规划建设必须“返璞归真”，必须强制安排和合理布局必要的城市基础设施，否则城市的健康发展就无从谈起。现代城市规划正是针对这类问题的解决而获得“出生证”的，但的确要防止城市规划在现代社会蜕变为“涂脂抹粉”的工具。
　　二是在城市化高速期，城市土地的稀缺性与人们对居住空间需求的急迫性这对尖锐矛盾极易引发泡沫危机。日本房地产泡沫大破灭造成的巨大灾难，我国海南省土地投机狂潮留给我们的教训，都应使我们对当前某些城市房地产虚火上升的症候保持高度警惕。按城市化的规律来看，更大的挑战还在十几年、二十年后的城市化中后期。但有针对性的基础性的制度安排和法制建设必须从现在起争分夺秒地进行。
　　三是城市化高速期与机动化时期的重合以及开发区遍地开花，极易使我国步美国郊区化后尘。美国在上世纪由于土地制度、机动化和政府错误的公共政策等原因，使该国的郊区化―发不可收拾，城市人口密度大幅度下降，造成了经济、环境、社会等成本居高不下以及土地资源和能源的严重浪费。值得警惕的是，在全球化的冲击下，美国的这种过度郊区化和高消费的生活方式正在影响我国的年轻一代，“中国式的郊区化”和低密度的城郊居住模式正在大规模地蔓延。这种错误倾向如果不能有效制止，对地少人多、水资源和能源都相对稀缺的我国将是巨大的灾难。
　　四是健康的城市化道路必须防止“城市首位度”和“土地私有化”的误导，切实解决交通拥堵、特色风貌丧失和城乡结合部混乱等实际问题。拉美、非洲、南亚等地“殖民式城市化”所造成的恶果已日益彰显，宗主国无视这些国家的生产力发展水平、文化政治背景和资源条件，强制性照搬发达国家城市化模式所犯的错误也使人们日益清醒。但对正处于城市化关键时期的我国，学术界和政府决策层中仍有不少人还热衷于“城市规模经济”、“首位度”、“土地私有化”和“城市化决定论”等早已被发展中国家城市化史所证明的错误论点。与此同时，在我国各大城市，交通拥堵、特色风貌丧失和违法建筑屡禁不止，城乡结合部混乱不堪越来越成为无法避免的“中国式的城市危机”，这也说明了我国传统的城市规划体系与有效调控需求的巨大反差。
　　目前，我国正处在城镇化快速发展时期，每年大约有1300万到1500万的人口从农村转移到城市，完成这个过程预计需要30到40年的时间。这三四十年对于我国的城乡发展来说，将是怎样的一个时期?
　　全球已经历三次城市化浪潮。第一次发端于欧洲，以英国为代表，伴随着工业革命，1750年英国城市化率为20％，1850年达到50％，到1950年基本完成城市化，历时两百年。第二次是以美国为代表的北美洲的城市化。1860年美国城市化率为20％，到1950年达到71％。美国用了一百年时间。第三次发生在拉美及其他发展中国家，南美诸国1930年的城市化率为20％左右，到2000年也已经基本完成了城市化。我国的城镇化发展从1978年的20％开始，目前正处于快速发展中。
　　我国与美国、加拿大、俄罗斯、巴西等大国相比。人口的密度高出几倍，而人均耕地面积、人均水资源和森林总面积最少，只及其他国家的1/5甚至1/20。我国实际上是以占全球7％的耕地和淡水资源、4％的石油、2％的天然气储量支撑了占全球21％的人口的城镇化，而且又必须“关起门”来城镇化。所以，从理论上讲，我国在城镇化发展中面临的挑战比历史上任何一个国家都更加严峻和复杂。
　　我国城镇化走的是人口转移与就业基本同步的道路，没有出现像非洲国家那种几乎所有大城市都被大量的贫民窟所包围的问题，但也出现了世界上独一无二的候鸟式的人口迁移现象，如每到春节，大批农民工返乡，春节过后，又有大批农民工回城。未来的三四十年是我国城镇化快速发展的时期，既可能奠定我国的光明未来，也可能是陷入灾难的始发点。在面对全球气候变化这一全人类共同危机的同时，我们还面临着诸如资源环境对城镇发展的约束加大，城乡居民收入和人居环境差别过大，环境污染加剧和城镇水危机，耕地资源短缺，自然遗产、历史文化遗产的破坏、城市交通拥堵、城市防灾和城市安全等许多挑战。
　　作为城市规划的执行者，应该着眼于城乡互补协调发展，而不是“同质化”来消灭农村；应该着眼于发挥城乡规划保护和有效利用各类不可再生资源的保护，而不是仅仅让市场来单独地发挥资源配置作用；应该着眼于实现水的循环利用，应对城镇的水危机；应该着眼于堵疏两手抓来破解耕地保护的难题；应该着眼于优先发展公共交通，实施需求管理来应对交通的堵塞；着眼于绿色建筑、绿色基础设施，逐步创建生态城市。
　　规划是很容易滋生矛盾和腐败的领域从2003年7月，成都出现的全国第一例城市规划腐败案件到2007年昆明先后三位规划局长犯罪。为防止和杜绝规划领域职务犯罪，我们需要做哪些努力?
　　城市的财富蕴藏在城市的空间结构中。城市规划实质上是对城市有限空间资源的合理配置，尤其是控规直接涉及产权的界定，控规明确的容积率、绿化率就是钱，这也是规划成为一个容易滋生腐败领域的重要原因。一些城市的规划局长之所以走上犯罪道路，除违法者个人的因素为利益集团所俘获以外，还因为我们的城市规划管理制度方面也存在着缺陷，控规的覆盖率偏低，在规划的实施过程中，有效的事前、事中监督职能缺位。权力失去了制约。再加上部分掌权者实在不愿以控规约束自身对城市建设任意性的偏好。其实，许多这类偏好的背后实质是权钱交易。
　　控规是对城市建设行为调控的重要依据，任何在没有控规覆盖的区域进行建设都应被视为“非法”。控规的地位不提高，不科学，不法治、不实行阳光工程、不接受民众的监督，权钱交易的行为就不可能从根本上得到遏制。
　　对城乡规划的监督，还要切实解决“外行人”监督“内行人”的难题。长期以来，城乡规划的话语权被“少数精英”的规划师们和领导者们完全把持，以至于出现了决策者与人民群众之间严重的城乡规划信息不对称性。必须通过“控规”和建设项目的公众化和公开化，使“容积率”、“绿化率”等专业术语通俗化和容易监督，从而切断该领域权钱交易的环节。只有这样，城乡规划才能为人民群众的生命财产设防，为城乡的可持续发展指引路径。

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