政党外交及其运行机制 政党的运行机制

　　政党政治是现代政治的一个重要特征。从1679年英国出现托利党和辉格党这类近代意义上的政党以来，到20世纪初，世界多数国家建立了各种类型的政党。据统计，到2l世纪初，全世界有影响的政党大约有5790个，较冷战时期增加了35％以上。在当今200多个国家和地区中，除20多个国家无政党外，其他国家都实行不同形式的政党制度。政党不仅主导一国内政，而且也影响一国外交，并通过外交政策的传感作用牵动着国际政治，在政党政治日益巩固的国家，政党外交是随着国际交往的日益拓展而出现的一个外交现象。
　　
　　政党外交的兴起
　　
　　政党外交的起源和发展经历了一个与议会外交类似的过程。最初，在职业外交官垄断外交且实行秘密外交的背景下，政党更多是通过执政依靠职业外交从事对外交往，政党外交还只是停留在不同国家政党之间的交流上，比如最早的政党国际组织是共产主义者同盟，它成立于1847年6月，是第一个以科学社会主义为指导的国际无产阶级的共产主义政党。此后有第一国际，即国际工人协会，成立于1864年。第二国际，即社会民主党和社会主义工人团体的国际联合组织，成立于1889年。第三国际，亦称共产国际，各国共产党的联合组织，成立于1919年，1943年宣布解散。第四国际，托洛茨基分子的国际性联合组织，成立于1938年，至今仍在美国和一些拉美国家活动，但影响不大。直到20世纪上半叶，政党的跨国交往活动仍然还不能看做是严格意义上的政党外交。
　　政党外交的真正成型的标志是1919年3月，列宁领导创建的世界各国共产党和共产主义团体的国际联合组织――共产国际。共产国际总部位于莫斯科，以新生的社会主义国家苏联作为后盾，领导了65个共产党组织，尽管共产国际的宗旨是支持各国共产党，推动世界革命，具有强烈的革命外交性质，但与政党外交已经没有实质性的区别，只是各有侧重点而已，因此，可以把共产国际的成立作为政党外交产生的标志。
　　二战以后，在社会主义国家普遍重视政党对外联络和国际交往的带动下，世界上各个国家的政党为不断增强自身竞争力，获得更多的选票和人民支持，许多国家的政党频频将目光投向国外，政党之间的访问和接触日益增多，政党领袖越来越频繁地活跃在国际舞台上。一些意识形态相同或相近的政党，为了协调关系，根据协商确定的宗旨组成了国际性、地区性的跨国政党组织。目前，国际性的政党组织有1951年成立的社会党国际、1947年成立的自由党国际、1961年成立的基民党国际和保守党国际等；地区性的有欧洲社会党、欧洲人民党、拉美政党常设大会、美洲基民组织等。在这些多边政党组织的带动下，政党外交在国际和地区舞台上日益活跃，就共同关心的政治经济社会问题进行协商讨论，发挥了十分积极的作用。
　　从严格意义上来说，中国的政党外交是从1951年1月开始起步的，在此之前，虽然中国共产党与其他国家的共产党或者工人党存在着一定的联系，比如中国共产党同共产国际的关系、同苏联共产党的关系等等，也建立了负责同各国政党联系的机构，但在1949年中共并未获得执政党的地位，开展的对外活动不算外交活动。1949年新中国成立之后，中国共产党的威望急剧提高，不少国家的共产党要求同中国共产党建立联络和加强来往。为此，中共中央决定于1951年1月成立对外联络部，中国政党外交正式起步。但由于受当时国际形势和国内任务的制约，中共党际交往的对象主要限于共产党和工人党，党际关系对国家关系的影响很大。到“文化大革命”期间，由于受到“左”的思想的严重干扰和冲击，中共对外交往的范围大大缩小。党的十一届三中全会以来，中联部围绕不同时期党的中心任务开展对外交往，工作范围不断扩大。在耿飚、姬鹏飞、乔石、钱李仁、朱良、李淑铮、戴秉国、王家瑞等部领导的努力下，政党外交的理念日益清晰，机构逐步健全。在中联部的领导下，中国政党外交认真贯彻新时期党的对外工作总方针，在独立自主、完全平等、互相尊重、互不干涉内部事务的党际关系四项原则基础上，深入开展新型党际交流与合作，努力促进国家关系的发展，为国内改革开放和社会主义现代化建设服务，为国家总体外交战略服务，为巩固中国共产党的执政地位服务，为建设有中国特色社会主义服务。目前，中国共产党已与世界上160多个国家的520多个政党和组织建立了联系和往来，其中多数为执政党和参政党。党的对外交往形成了全方位、多渠道、宽领域、深层次的新格局，呈现出“知交尽四海，万里有亲朋”的可喜局面。随着中国共产党对外交往面的不断扩大，在理念上逐步实现了从“党的对外工作”向“政党外交”理念的转型，中国政党外交的逻辑越来越清晰，独立性越来越强，成为中国总体外交的重要组成部分。
　　
　　政党外交的内涵与特征
　　
　　关于政党外交的概念，西方学者不大使用，主要是由于受制于对于外交限于主权国家对外行为的严格界定，政党不是代表国家的合法外交行为体。政党外交主要是中国学者和政治家使用的一个概念，主要涵盖了党派领导人之间的交往、领导人执政经验交流、执政党治国理政经验宣传和对话、党派所在国的政治形势交流对话等等活动。
　　对政党外交的概念进行精确的学理界定是开展研究的前提。从政党政治本身的含义和外交的严格概念来说，政党外交显然是由一个主权国家的执政党所开展的，针对其他主权国家的政党(包括执政党、参政党、在野党)或者国际政党组织，目标在于交流思想、沟通政策和开展合作的活动的总和。具体来说，政党外交具有四个基本特征：一是政党外交的主体是各国的执政党，非执政党开展的对外交往活动不能看作是政党外交，仅仅是政党之间的对外联络和国际交流，只有执政党开展的对外交流才具有外交的意义，因为执政党的政治意志对于国家意志有着直接的影响，它在一定程度上决定着外交政策的规划与实施。二是政党外交的目的是执行国家的外交政策和实现国家利益。政党的对外活动之所以具有外交性质，一个最根本的评判标准是它的一切活动必须是代表主权者的意志，是在明确的国家利益原则和对外政策方针所指导下开展的。那种纯粹为了政党的意识形态使命所进行的对外传播活动或者仅仅为加深政党之间的理解而进行的党际交流活动不能被视作外交行为。比如中共中央对外联络部作为中共中央负责对外工作的职能部门，但并非其所有对外活动都属于政党外交活动，仅仅是执行外交政策的那部分活动属于政党外交。三是政党外交的内容和载体是跨国政党交流。既包括与执政党、参政党、在野党以及各利益集团、人民团体和社会各界人士的交流，也包括与各国政府、政治家及其政党国际组织的交流，只要有利于实现一国政党外交的目的和意图，都可以纳入政党外交的工作对象。四是政党外交是政府外交的重要延伸和补充。政党外交的性质具有半官方性、政治性、交流性和灵活性等特点，不受外交礼仪的限制而又具有深刻的政治影响，突出强调思想和政策 意见的沟通和交流，是一种亦官亦民的灵活外交。
　　中国共产党的对外交往是中国整体外交的一个重要组成部分，二者既有不同，又有相同的地方；既有分工，又有合作，相辅相成、相得益彰，相互补充。
　　总之，随着跨国政党交流活动的拓展，政党外交涉及的议题和内容都日益广泛，不仅包括就两国双边关系和国际问题深入交换意见，深入探讨和分享彼此治国理政和建党的经验。而且包括促进两国政治家和政府之间友好关系的深入发展，协助各国政府妥善处理相互关系领域存在的矛盾和分歧，推动国际经济、社会、文化等各领域的交流与合作。在全球化时代，政党外交越来越活跃，成为一个国家总体外交中不可忽视的组成部分。
　　
　　政党外交的形式与机制
　　
　　政党外交的形式多种多样，有高层往来、工作访问、专题考察、理论探讨、干部培训、经贸合作、文化交流等多种渠道和机制。归结起来，主要存在以下三种形式：
　　一是参与一国政府外交。政党外交的基础仍然是外交，服务一个国家外交的大局是政党外交的首要前提。因此，政党外交首先是服务政府外交，在政党对外联络和国际交流领域做好政府外交的智囊和帮手。政党的民间身份使其在开展外交过程中比政府外交更加灵活，就双边关系和国际问题更为深入地交换意见，来影响外国的执政党和在野党的外交立场，更可以发挥政党的民间角色所带来的独特优势，增进各国在野党对本国的了解和好感，防止它们成为发展国家关系的障碍。当然，政党外交不能越俎代庖，在参与外交中不可高于甚至取代政府外交。
　　改革开放以来，中国共产党确立了正确的政党外交观，明确与政府外交之间的关系。诚如中联部网站上所界定的那样，“努力成为在国内外有较大影响和鲜明特色、能为中央外交决策和治党治国提供智力服务的国际问题研究部门；成为我党了解世界、认识世界、走向世界的重要窗口：使党的对外工作成为保障国家综合安全、推进国家总体外交、实现祖国统一事业的更为重要的组成部分。努力为国家在新世纪的发展营造和平、稳定、有利的国际环境，为维护世界和平、促进共同繁荣和人类进步事业做出新的贡献。”在这一正确的政党外交方针指引下，中国的政党外交与政府外交相辅相成、相得益彰，特别是20世纪90年代以来，政党外交在总体外交中逐步克服了由于苏东剧变导致的政党外交危机，走上了全方位政党外交的轨道，政党外交不再是从属于政府外交部门的附庸，而是与政府外交并行的总体外交的重要组成部分。
　　二是加强跨国政党交流。推进各种形式的跨国政党交流，是政党外交的主体内容之一。这些政党交流的内容涵盖了党务、政法、财经、商贸、金融等众多领域，方式多种多样。几年来，中国共产党同外国政党的高层交往相当活跃。中联部每年接待约200批来访的外国政党代表团组，派出约100批左右，平均每天有一批外宾“请进来”或一个出访代表团“走出去”，党和国家领导人先后率领超过40个党的代表团出访五大洲几十个国家。在每年来访的外国政党代表团中，不少代表团由这些党的主要领导人亲自率领，中央领导同志都亲自会见交谈。党和国家领导人出访时，也常常会晤往访国政党领导人。特别是根据中国经济发展战略和规划的需要，有针对性地安排考察经济建设项目，深入探讨不同国家的发展战略及中国加入世贸组织后面临的挑战等。一些省区市委负责同志率党的代表团出访时，贯彻中央“走出去”的方针，携经贸团组随访，把一批有实力的企业和项目推向国外；同时通过政党渠道，为经济部门推荐伙伴，提供信息，促成一批经贸项目。
　　同时，在国际政党交流过程中，必须严格遵守互不干涉内部事务、尊重对方意识形态和执政方式、超越意识形态开展多种合作等原则。在政党外交实践中，中国共产党提出了“独立自主、完全平等、互相尊重、互不干涉内部事务”的党际关系四项原则。它一方面吸取了已成为国际公认的处理国家关系的行为准则――和平共处五项原则的精髓，旨在党际交往中防止指手画脚、发号施令、输出革命等干涉他国内政的做法；另一方面，也总结了党际交往的历史经验和教训，防止大党主义、老子党作风的再现，已为大多数政党所理解、赞赏和认同，它完全可以成为指导政党外交的基本原则。
　　三是推进多边政党合作。政党还可以通过积极参与多边政党合作，拓展政党外交的空间。目前，国际性的政党组织有社会党国际、基民党国际、自由党国际和保守党国际等；地区性的有欧洲社会党、欧洲人民党、拉美政党常设大会、美洲基民组织等。在全球政治生活中，政党间的国际组织作为新型行为主体，一方面可以表达不同社会阶层的意愿和要求，牵制国家和国际组织的决策；另一方面，可以创造和提供非政府性的对话和信息渠道，使得国家间的交流和沟通具有更大的灵活性和多样性，解决国家和政府组织不便于、不愿意、不应该介入的双边事务和国际问题。因此，多边政党外交受到世界各国政党的高度重视。比如有“小联合国”之称的社会党国际起源于1864年，1951年7月在联邦德国法兰克福召开的国际社会党代表大会上重新成立，是主张社会民主主义的政党和组织的联合体。截至2004年2月，有各类成员党和组织168个，其中有50多个成员党在约50个国家执政或参政，是当今世界上规模和影响最大的国际性政党联盟。社会党国际对和平与发展问题极为关注，认为维护世界和平是“当前时代的最高任务”，积极主张裁军，赞成南北对话，倡议建立国际经济新秩序，在世界外交舞台上居于十分显赫的地位。此外，1983年6月，以英国保守党为首的17个国家的19个保守党共同成立了“国际民主联盟”(俗称保守党国际)，现有87个成员党和5个地区性组织，提供了一个政党交流的论坛，彼此相互交流经验和看法，采取协同行动，建立行动契约并尽量在促进民主和采取右翼政策方面在全球保持一个声音，在当今世界发挥着举足轻重的作用。
　　地区性的政党国际组织比较活跃的是亚洲政党国际会议，它是该地区各个国家政党组织之间开放式论坛，以各国执政党为主，吸收合法在野党参加，由各党自主申办和轮流主办，每两年一次。目的是促进亚洲国家各政党间的相互交流与合作，增进亚洲国家的相互理解与信任，通过政党的独特作用和渠道推动亚洲地区合作。亚洲政党国际会议的主题是“协商、合作、谋求共同发展”，无意识形态划线，不签署具有约束力的文件，无政党间的结盟。2004年9月3日5日，由中国共产党主办的第三届亚洲政党国际会议在北京举办，邀请来自亚洲34个国家的350多名分属于80多个政治党派的代表，有的国家是执政党和反对党一起参加。会议总主题是“交流、合作、发展”，经过j天的讨论，通过了《北京宣言》。中共中央对外联络部部长、会议组委会副主任兼秘书长王家瑞表示，亚洲各国政党在《北京宣言》中达成的重要共识是出席会议的亚洲各国政党领导人和代表集体智慧的结晶，是坦诚相待、求同存异的结果，反映了与会各国政党的共同愿望，得到了亚洲各国政党的广泛认同和响应。此次大会的成功举行 是中国进行多边政党外交的重要成果。
　　
　　政党外交的未来趋势
　　
　　世界范围内政党外交的兴起，反映了外交发展的一个趋势，那就是外交越来越突破职业外交官垄断外交的藩篱，多元的社会行为体完全可以在外交舞台上大有作为。就政党外交而言，它之所以在世界外交舞台上从无到有，关键在于19世纪以来大众政党政治的普及、民主政治的完善以及全球化带来的国际交往和相互依赖的深人等众多因素的影响。
　　首先，政党政治在世界各国的普及，有利于政党对对外政策发挥重要作用，开展针对政党的外交才具有了实际意义。在现代政党政治运作过程中，政党作为政治权力的主角，政党在组织政府，制定、执行和监督国策等方面起着不可替代的作用。特别是在二战结束以来，随着现代化的发展，各个国家的政党启动了政党现代化的进程，军人干政现象在世界各地逐步削弱，政党主导政治的功能得到加强。
　　其次，随着民主政治制度的发展，政党获得了影响国家对外政策的制度平台，无论执政党，还是在野党都可以通过立法机构、组织选举、影响政府等民主制度渠道影响国家的对外政策。在此制度背景下，仅仅开展针对政府的外交已经不能适应现代民主政治的需要，后者要求外交必须善于同其他国家的各种政治力量都发展关系，但是在现有的外交框架下，政府无法出面同其他国家的在野党发展关系，只能依靠政党出面。值得指出的是，一个国家的在野党只能作为外交的对象，不能成为外交的主体。
　　再次，在全球化的背景下，国际交往面对的扩大和全球公共问题日益增多，更为开展政党外交注入了强大的动力。生态污染、恐怖主义、水源、能源、人口、贫困等全球性问题的出现，需要各国政党尤其是执政党在世界范围内加以协商探讨，所有这些都有力地推动了政党外交的发展。
　　总之，只要上述_一个因素不发生逆转，政党外交在未来的外交舞台仍将持续绽放出更见绚丽的色彩。特别是随着全球化的深入、信息革命的推进和跨国政党交流的拓展，政党外交的前景是广阔的。从一定程度可以认为，中国的政党外交是世界政党外交兴起潮流的一个组成部分。一
　　【本文受“教育部纪念建党九十周年专项课题资助”
　　(课题批准号：10JDJNJD169)】
　　(作者系清华大学国际问题研究所副教授)
　　(责任编辑：李瑞蔚)
　　

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