联合国是非政府组织参与国际事务的重要舞台 联合国项目事务署

　　近年来，以国际非政府组织为代表的公民社会组织在参与联合国政策制定方面日趋活跃，进入联合国开展活动的组织数量成倍增加，作用和影响力不断扩大。主管经济和社会事务的前联合国副秘书长德赛认为：“非政府组织不再单单是联合国的‘消费者’，它们还起到了新点子促进者的作用，警醒国际社会关注凸显的问题，还发展了专门技术和才干。这些在政策和行动层面为联合国的工作起到了至关重要的作用。”
　　
　　非政府组织参与联合国机制的条件与环境
　　
　　联合国与非政府组织关系的法律基础始于1948年颁布的《联合国宪章》(以下简称《宪章》)。《宪章》第七十一条规定，联合国经济社会理事会(以下简称经社会)可做出适当安排，以便同与该理事会事务有关的非政府组织进行协商。1948年，首批非政府组织获得经社会咨商地位。1950年，经社会通过288B(x)号决议，制定联合国与非政府组织关系的首份规则。1968年，经社会通过1296号决议，为非政府组织参与联合国活动构建了较为成熟、完善的法律框架。
　　冷战结束后，世界范围内的非政府组织数量剧增，在国际事务中的表现也更为积极。一些较具国际视野的非政府组织深入联合国贸易、环境、人权、难民、裁军、卫生等领域开展活动，方式更为直接，影响力不断扩大。为适应新变化，经社会于1996年通过了199631号决议。与1296号决议相比，199631号决议主要降低了非政府组织获得咨商地位的门槛。此前，取得经社会咨商地位的非政府组织只局限于国际性组织，而199631号决议则允许主权国家的国内非政府组织向经社会申请咨商地位，为中小型非政府组织参与联合国活动提供了便利，扩大了联合国系统与非政府组织的接触面。
　　根据199631号决议，联合国可邀请非政府组织参加部分由联合国主办的国际会议及其筹备过程。拥有经社会咨商地位的非政府组织只须履行报名手续即可参会，其他非政府组织则需向会议秘书处提出申请，提交本组织宗旨、章程、与会议相关的工作资料、年度财务报表、成员情况等，经审批合格后方可与会。筹备委员会通常以两种方式决定非政府组织是否被允许参会：一是“无异议程序”，即只要有任何一国反对，有关非政府组织就不能获得与会资格；二是表决方式，即如果有国家不赞成某非政府组织参会，筹委会将通过表决确定是否允许该组织入会。取得参会资格的非政府组织可参加筹备会议、提交书面材料或参与政策商议，部分会议还允许经筹委会或秘书处同意的非政府组织在会上发言。
　　
　　非政府组织参与联合国机制的途径
　　
　　近十年来，非政府组织在联合国系统的参与程度不断加深，进入联合国机制的平台渠道日益延展。与非政府组织建立咨商、联系或监督机制，已成为联合国系统活动的一个重要趋势。联合国经社会官员曾撰文强调：“这些组织――即在联合国为人所知的‘非政府组织’(NGOs)――常常是在国际舞台上为普通民众表达其关切的最有效的声音……20世纪90年代以来，联合国在计划全球性事务时，没有非政府组织的参与是不可想象的。”。
　　第一，非政府组织可通过申请获得咨商地位参与联合国活动联合国规定，从事经济和社会发展领域活动的非政府组织可申请获得经社会咨商地位。19963号决议规定，经社会咨商地位按活动能力从高到低可分为三类：全面类地位、特别类地位和名册类地位。申请咨商地位的非政府组织必须具备以下条件：成立至少2年，组织活动与经社会业务有关且符合《联合国宪章》的宗旨和原则，有固定总部、执行官员、独立财政和民主决策程序。近年来，正式申请联合国经社会咨商地位的非政府组织数量迅速上升，截至2010年2月，全球共有3289个非政府组织获得经社会咨商地位，其中全面类141个，特别类2168个，名册类组织980个。主管咨商地位事务的机构为经社会下设的非政府组织委员会，这是联合国系统内唯一专门处理与非政府组织关系的政府间常设委员会。享有咨商地位的非政府组织有权参与经社会及其下属机构(如妇女地位委员会、可持续发展委员会)、人权理事会及其下属机构、特设委员会的工作。全面类、特别类和名册类非政府组织的参与权限逐次递减。全面类和特别类非政府组织每4年应向非政府组织委员会提交工作报告，说明其参与联合国工作的情况。若组织滥用咨商地位从事违反《联合国宪章》宗旨和原则的活动，或从事毒品交易、洗钱等国际公认的违法犯罪活动，或在3年内对联合国无积极贡献，非政府组织委员会有权建议中止或撤销该组织的咨商地位，被撤销咨商地位的非政府组织至少3年后才能再度申请经社会任何类别的咨商地位。
　　第二，通过联合国安全理事会(简称安理会)的相关机制规定参与联合国活动　安理会肩负维护国际和平与安全的首要职责，是非政府组织试图参与联合国核心事务并施加影响的重要机构。具有经社会咨商地位和公共信息部联系地位的非政府组织可旁听安理会的公开会议。安理会成员还可举行“阿里亚模式”会议，听取有关非政府组织通报情况或建议。为与安理会正式会议区别开来，“阿里亚模式”会议一般在安理会会议厅、磋商室之外举行，安理会成员自愿参加。此外，许多非政府组织还共同在每月初与安理会轮值主席进行讨论，表达对当月安理会各个议题的看法。
　　第三，通过申请与其他联合国相关机构的联系关系参与活动。，联合国可持续发展委员会(简称CSD)、联合国可持续发展世界大会(简称WSSD)、联合国小岛发展(简称SIDS)、联合国发展基金(简称FFD)、联合国公共信息音瞰简称DPI堵5与非政府组织建立了不同形式的联系机制，使得更多的非政府组织可以参与到联合国工作中来，成为不可或缺的一部分。截至2010年2月，CSD在全球拥有其注册类非政府组织528家，WSSD拥有联系组织714家，SIDS拥有联系组织23家，FFD拥有合作组织213家，…DPI拥有联系组织1500多家。“
　　第四，通过承担联合国发展项目参与联合国机制联合国机制旗下有众多旨在落实千年发展目标的具体项目，其中不乏公益性强、专业技术要求高、社会合作环境好的发展类项目。非政府组织，特别是获得联合国经社会咨商地位的非政府组织一般都是社会公益性机构，集中了各类领域的专家和技术人员，拥有较强的公信力和知识优势，民众基础和社会认可程度较高，有利于在各国政府和政府间组织难以触及的领域开展活动。鉴此，联合国支持具有经社会咨商地位，或与其他联合国机构建立合作关系的非政府组织承包部分项目，允许其执行联合国决策、反馈执行情况，并对下一步实施计划提出建议。
　　
　　联合国体系内的非政府组织参与机制
　　
　　经过多年的游说与呼吁，非政府组织在联合国体系中的机制化参与程度大幅提高，特别是1996年和2001年，非政府组织在得到联合国的认可与尊重方面出现两次飞跃，非政府组织进入联合国得到了机制性保障。联合国内 部关于非政府组织的参与机制也纷纷应运而生，无论是联合国大会、安理会、经社会，还是联合国下属的公共信息部、环境发展署、难民署等，都与非政府组织建立了联系与合作机制，鼓励非政府组织作为参与主体进入联合国机制，而非政府组织也成为了联合国机制中一道独特、亮丽的风景线。
　　2001年4月，联合国经社事务部非政府组织处成立了联合国非政府组织非正式区域网络。该网络旨在加强全球享有咨商地位的非政府组织间的联系，促进组织能力建设，推动非政府组织与联合国、各国政府和企业界建立合作伙伴关系。目前，共有65个国家的3000个非政府组织加入了该网络。近年来，网络的机制化、区域化发展迅速，已在亚太、非洲、拉美、北美、西欧、东欧、加勒比、阿拉伯等地区建立了次级网络。
　　各区域网络协调人每年负责主办区域网络会议，围绕当年联合国经社会高级别会议主题(一般根据千年发展目标设定)展开讨论，最终形成非政府组织建议书向经社会提交。以亚太地区为例，中国非政府组织国际交流促进会(简称中促会)从2006年开始担任联合国非政府组织非正式区域网络的亚太地区协调人，并已成功主办四届区域网络亚太地区年会，主题分别为扶贫、就业、可持续发展和公共健康，为中国乃至亚太地区的非政府组织参与联合国机制活动提供了新渠道。经过多年运作，联合国非政府组织非正式区域网络机制已经成为联合国经社会与非政府组织沟通合作的重要平台。
　　联合国人权机制也与非政府组织建立了长期合作机制。一般而言，享有经社会咨商地位和公共信息部联系地位的非政府组织原则上仅可旁听联合国大会及其下属机构的公开会议，但联合国人权理事会是个例外。2006年，联大通过6025 1号决议成立人权理事会，取代前人权委员会(经社会下属机构)，成为联大下属机构。该决议虽然要求理事会在处理非政府组织与会问题上仍以199631号决议为基础，但赋予了理事会自行决定权。如今的人权机制中，非政府组织不仅可在成员国与特别机制(如酷刑问题特别报告员、缅甸人权状况特别报告员)的对话中发言，还能够在一些以往只有政府代表才能参加的决议磋商中与政府讨价还价。享有咨商地位的非政府组织可旁听审议，并在人权理事会通过审议报告时发言。根据理事会决议，即使不具备咨商地位的非政府组织亦可推荐专家候选人竞选特别机制代表，并可参与理事会下属的“少数人论坛”和“社会论坛”等会议。任何非政府组织都可递交涉及受审国的人权报告，经人权高专办公室编辑后作为审议的基础参阅材料之一。实践中，很多主权国家政府都时常参考非政府组织提交的报告向受审国提出问题和建议。
　　联合国公共信息部自1947年成立以来就与非政府组织建立了伙伴关系，并从机构上设置了公共信息部非政府组织处，将非政府组织工作纳入正式工作机制轨道中。联合国大会第13(I)号决议指示公共信息部积极协助和鼓励非政府组织参与联合国事务，并向这些组织提供服务。1968年，经社会通过1297号决议，要求公共信息部与非政府组织建立联系。公共信息部的非政府组织委员会每年举行两次例会，审议非政府组织的申请材料，决定是否给予其联系地位。目前，共有1664家非政府组织享有公共信息部联系地位，其中668家同时享有经社会咨商地位。享有公共信息部联系地位的非政府组织，可参加一年一度的公共信息部非政府组织年会、全球问题每周例会和信息研讨会，还可获得公共信息部颁发的联合国大厦通行证，与公共信息部联合开展新闻项目，获得联合国信息材料，借阅联合国文件等。
　　
　　非政府组织在联合国机制中的作用与影响
　　
　　1994年9月，前联合国秘书长加利在联合国向非政府组织代表做发言时说到：“我希望你们把联合国看作自己的家园。即使在前不久说这样的话也会引起一些人的恼怒。但近年来，这种看法已经发生了变化，非政府组织如今已完全参与到了国际事务中。”在国际事务日益复杂化、国际行为体结构不断变化的今天，国际机制在全球政治经济新秩序中的必要性和重要性不断突出，表现在联合国机制在国际事务和国际秩序中的地位不断上升，对全球性问题和事件承担的责任和任务压力不断加大。联合国在实施各领域机制决议和行动计划也越来越需要非政府组织的参与和支持。特别是在人道主义救助行动、人权保障行动、扶贫发展、环境监督等领域，仅仅依靠联合国体制的力量很难照顾全面，联合国在这些项目上可投入的资金、人力都存在局限。非政府组织凭借自身专业素养和募集的经费资源能够有效弥补联合国的人、财、物等不足之处，同时也能够通过联合国提供的宽大平台发挥作用，实现自身组织目标，扩大组织影响以争取到更多的政策和资金支持。联合国与非政府组织彼此的需要和合作优势使得联合国更愿意借力于非政府组织实现自身工作目标。联合国认为，非政府组织可以“帮助建立和发展民主机制的进程，还可以发挥监督作用，帮助维护世界的民主。”实践证明，联合国与非政府组织的合作关系对于双方都是有利的，联合国与非政府组织的多样化、机制化关系的发展日趋成熟，非政府组织在联合国集中的积极影响不断提升。
　　第一，非政府组织能够为联合国的决策机构和执行机构提供专业知识和建议“非政府组织在联合国及其专门机构的影响日益增大，对联合国事务的参与急剧增加。”第二，非政府组织能够向联合国提供重要的民间舆论和基层情况，为联合国决策带来更多公平性和科学性。第三，非政府组织能够将联合国的决议、活动等信息及时发送给各自的成员和伙伴组织，为有效扩展联合国在全球公民社会中的影响作出贡献。第四，非政府组织能够通过各自的组织平台和宣传于段面向广大公众进行教育和宣讲，以支持联合国推进的各类项目，如世界粮食日、消除种族歧视国际日、世界水日等，或面向社会进行资金募集，号召民间资源参与联合国机制的活动，例如为联合国儿童基金会筹资等。第五，非政府组织为联合国机构的日常工作或执行项目提供支持，例如，联合国难民事务高级专员在处理难民事务、进行难民基本情况调研时，都会与相关非政府组织签订合作协约，密切合作，联合国开发计划署指定某个非政府组织作为其资助项目执行代理的情况也屡见不鲜。
　　当然，非政府组织在联合国体系中的机制化参与水平仍面临一些限制因素。主要表现在：第一，合法参与联合国机制活动的要求依然严格。非政府组织要想参与联合国机制的工作，必须经过复杂的申请程序，获得合法身份后才能开始行动。第二，来自主权国家的阻挠和压力犹存。非政府组织在联合国机制的活动主要集中于对联合国成员国行为进行监督、建议和批评等方面，难免对主权国家的形象带来影响，因而很难受到所有会员国的欢迎。第三，部分非政府组织意识形态偏向明显，行为不端现象时有发生，影响了非政府组织整体在联合国机制中的形象，导致联合国不少重要的活动会议选择避开非政府组织进行。
　　因此，非政府组织一是要加强自身能力建设，在专业领域拥有无可争辩的公信力，以扎实的理论功底和高效的行动能力取信于社会公众，才能更好地在联合国机制中发挥影响。二是应积极利用咨商地位机制，稳固在联合国机制中的地位。三是应利用现有机制，以正式或非正式的方式积极承担联合国机制在世界各地的项目活动，并将工作效果及时反馈到联合国。四是要与主权国家政府处理好关系，争取其信任与支持。随全球化的深入发展，非政府组织已被更多视作政府职能的有益补充，在公共服务领域发挥作用。因而非政府组织需要，也有必要与主权国家政府保持良好合作关系，使其愿意与非政府组织共同出现在联合国机制中，分享联合国机制的发展进程与工作成果。
　　近年来，非政府组织与联合国的关系发生了重大变化，非政府组织已成为联合国不可或缺的重要“伙伴”。联合国前任秘书长安南是如此评价非政府组织参与联合国机制的重要意义的：“联合国曾经只与各国政府往来，但是现在我们已经意识到世界的和平与繁荣离不开各国政府、国际组织、商业团体和公民社会的共同参与。当今世界我们相互依赖。”在可以预见的将来，联合国也将更为重视非政府组织在联合国体系中的作用和影响力，为非政府组织参与联合国活动提供更多的机制化保障。而非政府组织，作为当今世界事务的一支重要队伍和有生力量，也将积极拓展在联合国体系中的机制化空间，为更好地参与国际事务主动创造更为有利的平台条件。

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