花甲之年 花甲之年，北约向何处去？

　　2009年4月3～4日，来自欧美28个国家的领导人在法国东部城市斯特拉斯堡及相邻的德国西部小镇凯尔举行峰会，庆祝北约成立60周年，同时欢迎法国重返北约军事一体化机构并接纳阿尔巴尼亚、克罗地亚成为新的成员国。北约当年是作为冷战的产物――华约组织的对立面应运而生的，如今，华约早已成为历史，而它在完成使命后不但没有消失反而若老树又长出了新枝，这种现象相当奇特，不能不引起人们的注目和沉思。花甲之年的北约究竟要向何处去?花甲之年的北约又能向何处去?
　　
　　自身角色定位如何转型?
　　
　　1991年，当苏联解体、东欧剧变之际，美国学者弗朗西斯?福山曾兴奋地宣称：“历史终结了!”他的言外之意是说，西方资本主义阵营终于在冷战中赢得了胜利，并且可望在未来有朝一日主宰世界、一统寰宇。照理讲，冷战既已结束，对手也没有了，作为冷战的工具之一，北约也该寿终正寝了吧，可是，北约的决策者们却不曾这样想。当时，新上任的第七任秘书长韦尔纳秉承各国的旨意，强调北约非但不能解散，相反还应当加强，可以赋予它新的使命，使之在处置欧洲地区危机或军事冲突中发挥出更大的作用。这就涉及到北约自身角色定位的转型问题了，因为，旧的对手既已消失，北约战车就必须要为自己寻找到继续存在的理由以及未来新的目标和任务。
　　很快，转型的理由就找到了。因为，传统安全问题不大了还会有非传统安全威胁，意识形态对抗的“铁幕”落下了，尚不难找到“文明冲突”的新借口。于是，北约迅速调整战略，以“全方位应付危机战略”取代“前沿防御战略”，并通过不断东扩和实施“和平伙伴关系计划”，力图向中东欧和前苏联地区拓展。
　　1999年4月，北约借纪念50周年峰会在华盛顿通过了新的《联盟战略概念》文件，标志着它欲由一个军事政治组织向政治军事组织转型。之后，随着在波黑战争、科索沃战争中动用武力成功，它更是踌躇满志，开始将触角伸向欧洲以外的地域。“9?11”事件后，伴随着美国在全球反恐打恐的全面展开，北约又相继参与了美军在阿富汗的军事行动以及随后在伊拉克等地的国际维和行动。2006年11月底，北约“转型”峰会在拉脱维亚首都里加召开，各成员国领导人虽有争执，但最终还是在引领北约逐步走向“全球化政治军事组织”这一重大方向性问题上基本达成了共识。
　　从现在的情况看，北约按新战略转型的迹象已经相当明显，具体包括：职能扩大――它准备在传统安全以外承担更多的非传统安全的义务；目标扩大――它欲在传播西方民主价值观上为政治家们提供一臂之力；接纳对象扩大――它始终把大门向欧洲所有的国家敞开；行动范围扩大――它觉得如有必要，可以不受地域限制，将自身行动扩展到欧洲之外乃至全球各地的任一地点。当然，这一转型计划能否如如愿以偿?能否如期实现?还取决于其内在动力的积蓄、外在阻力的制衡以及两者之间的漫长博弈。
　　
　　外部棘手难题如何处理?
　　
　　北约新战略的雄心固然很大，然而，外部难题和外在阻力也着实不小，这在一定程度上决定了它的发展壮大不可能像决策者们预期的那样顺利。
　　首先，目前最现实的一个大难题，就是如何尽快走出阿富汗困局。
　　自“9?11”事件以来，以美国为首的北约军队陷入阿富汗战场已达8年，至今仍未看到班师回朝的前景，它说明即使军事实力强大如北约，也未必能在应对非传统安全威胁(如恐怖主义分子发动的非对称袭击)的过程中占得多少便宜，这不能不说是给冷战后一度踌躇满志的北约注入了一针清醒剂。
　　前不久，美国新总统奥巴马坦承，做出向阿富汗大举增兵的决策(拟追加2.1万人)，其难度甚至超出了应对金融危机。可以说，无论是对美国还是对北约而言，当前最大的挑战均是来自于阿富汗战局。能否从这里走出泥潭、体面地脱身，势必会影响到北约今后的转型发展和前途命运。
　　由美国近期公布的新的阿富汗――巴基斯坦战略来看，它打算将海外军事打击重心从伊拉克境内转移到阿富汗和巴基斯坦边境一线，以期重挫塔利班和“基地”组织，从根本上、源头上遏制住恐怖主义势力的滋生和蔓延，而这没有北约的大力支持和配合是难以奏效的。难怪奥巴马在此次峰会上也不忘吁请各成员国继续出兵出钱，来与美国共度时艰，同舟共济，彻底解决阿富汗难题。然而，尽管法、德等国都明确支持美国新政府的阿富汗政策，但是在出兵出钱的问题上却并不十分积极，实际做出的承诺也并不很多，这说明欧洲盟友与美方在阿富汗问题上的利益并不完全一致，它们对阿富汗安全形势以及用军事手段彻底解决反恐问题的判断也不像美国政府一些人那样乐观和自信。
　　其次，如何既继续推进北约东扩进程又协调好与俄罗斯的关系，也是一道暂时无解的难题。
　　北约东扩是以中东欧和前苏联国家为发展对象的，这本身就是对俄罗斯战略空间的挤压，不可能不引起俄罗斯政府及其军方的忧心和抗拒，它说明北约“全球化”的理由无论多么充分，宣传无论多么动听，都是以牺牲别国安全和战略利益为代价的，因而也就不利于大国关系的协调和国际秩序的稳定。
　　冷战结束以来，北约经过数度东扩，目前，势力范围已经推进到俄罗斯边境，如果再继续发展，则有可能把乌克兰和格鲁吉亚也吸纳进去(眼下已成为“观察员国”)，而这是俄罗斯方面的底线，也是它万万不能容忍和接受的事情。众所周知，2008年8月，俄罗斯与格鲁吉亚曾因南奥塞梯归属兵戎相见，俄方之所以作出如此摊牌性的举动不是偶然的，其中警告北约继续东扩的义涵十分明显，这不能不促使美欧等新老成员国思量一下与俄罗斯闹僵的利弊得失。
　　事实上，在北约继续东扩及与俄罗斯搞好关系孰轻孰重的问题上，北约内部意见原本就不一致。英、法、德等西欧较老的成员国认为，在新形势下。北约地理边界的稳定已经不足以完全保障其内部的安全，要更好地应对各种新型威胁，就需要让北约依照新战略重新布局，到各地去承担更多的维和任务，而这没有俄罗斯的理解和合作又是不行的，因此并不主张与俄罗斯方面闹僵。更别说俄罗斯目前还掌握着欧洲能源需求的命脉，欧洲原油进口的25％、天然气进口的40％均仰赖俄罗斯方面的供应。而一些东欧新成员国由于地理上距俄罗斯更近，出于历史上的积怨以及现实安全上对俄的戒心，则主张背靠大树，依托北约保护伞进一步削弱俄罗斯，并通过强化该组织内部的集体防卫功能来防范和抵御俄对己方的潜在“威胁”。美国作为北约的决策者和领头羊，其想法更为复杂。冷战结束以来，美俄关系曲折起伏，基本态势是美攻俄守。美先后通过推动北约东扩、支持科索沃独立以及准备在波兰捷克部署导弹防御系统等不断向俄罗斯施压，直至2008年俄在格鲁吉亚问题上做出强硬反击后才不得不有所收敛。目前，随着奥巴马新政府上台，美俄关系暂时出现了某种缓和的迹象，北约与俄罗斯之间也恢复了对话联系，但是从长远看，美俄双方的战略博弈并没有完全停止，其中最大的一个问题还是要看北约东扩的下一着棋如何布子。因 为就在这次峰会上，北约卸任秘书长夏侯雅伯对试图入盟的马其顿表示，北约已经为其预留好了位置。奥巴马不久前在与夏侯雅伯会谈时也特别强调，任何民主国家都有权加入到该组织。他们的言下之意均是说北约不会停下东扩的脚步。由此不难想象，假如美国既想让美俄关系有所缓和又不愿在北约东扩的问题上对俄作出一定让步，这其中的协调会有多么大的难度。因此，从这个意义上讲，无论是未来美国与俄罗斯的关系还是未来北约与俄罗斯的关系，均还存在着许多不确定的因素。
　　再次，各国民众反对的声音也不容忽视，它对北约未来的发展也会有一定的制约。
　　多年来，北约充当美国霸权的工具，不仅在欧洲范围内而且在世界各地东征西讨，参加了许多有争议的战争，早已受到了人权组织和反战人士们的唾弃。别说从前科索沃战争时和阿富汗战争时万人空巷的示威游行了，就是在此次峰会期间，法、德两国警方也是如临大敌，因为前来抗议的民众实在很多(据说每天不下数千人)。国外媒体报道，为了防范抗议民众闹事，法国和德国政府不得不专门抽调了大约9000名和15000名警察来共同承担峰会的安保工作，这才确保北约庆典得以如期顺利地举行。
　　
　　内部利益纷争如何统一?
　　
　　60年来，北约经过数轮东扩，盟国队伍是越来越壮大了(目前共有成员国28个，国防开支约占世界军费总和的75％)，然而，在一些事情上的决策效率反而相对减低了。原因何在?就在于内部各方势力之间的利益纷争难以协调统一，而一致性恰恰又是北约内部决策过程中必须遵循的重要原则之一。
　　就拿本次峰会来说，原本设定的议题不少，但真正达成共识形成决议的却并不很多。例如：一些国家曾设想根据当前形势的发展，可否对10年前的《联盟战略概念》文件加以修改并形成一个全新的版本，但由于最终未获各成员国的一致同意而不得不放弃，只好代之以《联盟安全宣言》的方式来显示峰会的团结。还有北约新秘书长的推选，事先媒体舆论普遍看好丹麦首相拉斯穆森，没想到因土耳其方面的杯葛而差点搁浅，最后也是几经波折方获任命。尤其是在对北约新战略(包括未来职能使命及方针政策等)的定位和具体阐述上，各成员国之间的分歧更是明显。这次峰会提出了北约未来生存与发展的关键问题，即它在21世纪的前景以及它在未来世界上所应扮演的角色问题，只是各方意见颇难统一。美国希望继续将北约作为自身实现全球战略目标的工具，而以德国为代表的一些欧洲主要盟国则主张北约仍然要把工作重心放在致力于维护欧洲的集体安全之上，并不赞成过早地建成“全球化北约”。这从两国首脑的相关言论中也可见一斑：奥巴马强调，北约一直是美国安全的“支柱”，因此需要建设得更加“快速和灵活”；而默克尔则表示，反对把北约建成“世界警察”式的组织，希望北约进一步加强与欧盟、联合国等非军事组织间的协调合作，同时，“它应该优先保护北大西洋友邦国的安全”。至于说北约未来目标任务的转型问题，则不仅未能取得一致的意见，而且有些国家的有些设想在现实生活中也难以找到可操作的空间，更别说获得普通民众的理解和认同了。比如处理非传统安全问题，峰会前，北约秘书长夏侯雅伯信誓旦旦地表示：“北约已到了关键时刻，它会找到有关新的非常规威胁的可信答案。”但是，据英国《经济学家》的一则报道称，民众大多认为，北约已经失去了作为美欧战略对话主要论坛的平台作用，因为讨论经济危机的场所有“G20国峰会”，讨论核扩散(伊朗、朝鲜等)也有几个多边论坛组织，讨论俄对外油气供应安全问题的则有欧盟，似乎把这些非传统安全问题拿来让北约这样一个纯军事同盟组织研讨解决并不十分合适。
　　此外，北约还面临着如何调动各成员国全力以赴支持集体行动的问题，特别是那些国力和军力相对贫弱的中东欧国家，对于集体行动更不积极，而是大多安心地躺在避风港内，接受别国的庇护。近年来，在该组织内部，已有不少议论，抱怨新成员国拒绝投入财力，将其军队变得更机动化以便达到与老成员国军队协调行动的水平。在这一方面，匈牙利驻北约大使马丁鲁殊的一席话颇具代表性，他说：由于匈牙利四周都是北约盟国，目前该国已没有常设部队，本来还有几百辆坦克，现在只剩下6辆，权作训练观摩之用。对此，北约高层虽有怨言，但似乎也没有多少更好的办法，只能苦笑以对。俗话说：没有共同的威胁，就没有凝聚力。众所周知，北约作为一个军事同盟组织，必须建立在共同威胁的基础之上，可是现在，共同的威胁在哪里?各成员国在认知上并不完全一致。这才是一些国家对集体行动不甚积极的原因。
　　总之，这次庆典表明，60岁的北约已经到了花甲之年，虽然“祝寿”办得风光体面，但是在“祝寿”完毕之后，下一步它要往哪里去?又能往哪里去?由于受到各种内部和外部因素的制约，似乎仍是一个待解的谜。我们今天所能做的，就是要擦亮眼睛，继续对这个“冷战活化石”跟踪和观察下去。
　　
　　责任编辑：王　栋

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