施莱辛格【施莱辛格论“帝王式总统权”】

　　时间是事物存在的一种方式;或者说,事物存在于时间的维度上,所来有自、因时化演。在时间的维度上呈现事物,是历史学和历史思考的认识论本质;揭示既往和当世之间的关联――也就是司马迁所说的“通古今之变”,是历史学和历史认知的功能和责任。历史学不仅应该提供真实的故事和历史案例,还应该揭示事物运行的机理、探究现状得以形成的根源。历史学者个人如果只研究遥远的过去而不关心当下,当然无可厚非;但一国的历史学科如果在整体上不能在当今和过往之间建立关联,如果不能为理解识断当今的重要议题提供历史资源和历史思考途径,如果不能对公共知识和思想的库存做出贡献,则不能不视为一种失职和缺陷了。对历史知识的价值和成就的评估不能仅仅从学科内部自我认定,而必须被置于多学科体系乃至于更广泛的“公共领域”中,看它对历史学学科界墙以外的世界能够贡献些什么。历史学者应该比其他人更敏感于当前事物的历史内涵,而历史学只有不?于当世,才能获致思想的能力和品质。历史学团队中应该有这样的一些历史学家,他们或探究现状的根源由来,或从现实中发现历史研究的对象、问题和问题意识。体现历史学的知识和社会功能的,标志历史学的思想活力和智力高度的,往往是这样的历史学家。
　　
　　对总统权的历史透视
　　
　　小亚瑟•施莱辛格就是这样的历史学家。1949年,施莱辛格以《生命力中心》一书成为民主党自由派和 “冷战斗士”的双重标志性人物。到了1973年,施莱辛格又携《帝王式总统权》一书介入当代政治争议。当时美国在海外陷入越南战争的困境,在国内“水门事件”的宪法危机已浮出水面,而这两件事都与总统扩张和滥用其权力有关,总统权成为举国争议的焦点。此时美国已在冷战的轨道上运行20多年,施莱辛格本人也于1960年代初在肯尼迪时期的白宫作为总统顾问获得了对总统权的亲身体验。比起写《生命力中心》的时候,施莱辛格的政治态度发生了一个微妙的变化:他已经从美国冷战意志的代言人转变为美国冷战政策的批判者。《新英格兰季刊》书评称:“总统权现在正处于全国关注和争论的中心,由一个历史学家对此加以阐发恰逢其时。”《美国历史评论》则评论说:“这是将历史运用于政治的一项大型的、大胆的,而且相当有说服力的努力。”
　　施莱辛格的意图的确是用历史之光照亮现实问题。当前的总统权危机是一种因总统个人(约翰逊和尼克松)原因造成的暂时现象,还是有某种长期趋势使然?总统权力扩张背后的动力机制是什么?施莱辛格将讨论的重点放在第二次世界大战以来的30多年,但视野遍及华盛顿以来美国总统权的全部历史。他的意图并不是写一部总统权的通史,而是集中于探究立法行政平衡的转换――总统权攫夺以往保留在立法部门手中的权力。他的判断是,尼克松时期出现的“帝王式总统权”并非对历史发展轨迹的“偏离”,而是总统权演进中的扩张趋势的一个高潮。
　　施莱辛格用三个概念来说明问题。作为书名的“帝王式总统权” (imperial presidency)是指总统权超越宪法规定过度扩张,对国会在外交和战争决策方面的权力构成侵夺,这是二战以来伴随着国际危机事态和扩张性的美国对外政策而出现的情况;“宪政总统权”(constitutional presidency)是指在宪法规定范围内运作的总统权,它可以是强有力的,但须得与国会等其他机构分享权力,特别是发动战争的权力;“革命性总统权”(revolutionary presidency)则是将已在对外政策领域形成的总统权集中化和扩张趋势推展到内政领域,从而导致总统权全面出离宪法、破坏民主原则。施莱辛格认为,尼克松有成为帝王式总统权和革命性总统权的双重趋向,而“‘水门事件’就是更大的建立革命性总统权的目标的产物”。美国总统权自华盛顿到尼克松的演进轨迹,一言以蔽之,就是由宪政总统权转变为帝王式总统权,进而濒临革命性总统权的危险。
　　
　　对外政策与总统权
　　
　　有政治学家曾列出20世纪后半叶美国总统职位的七种角色:武装部队总司令、首席外交官、行政首脑、国家元首、首席立法者、美国国民意志的代言人以及首席司法官。美国总统的实际权力,有的由宪法做明文规定,有的则未有明确的宪法依据,是在历史进程中逐渐发育出来的。在涉及对外政策的方面,宪法的简单条文为后世总统权的实际变化演进预留了很大的空间。不过有一点是明确的,最关键的一项对外政策权力即战争拨款和宣战的权力由国会掌握。
　　美国人自来有一种观念,即行政权倾向于威胁民主,而立法权则天然地保障自由。美国国父们信奉权力的分割和相互制衡,他们在创设总统职位时,出发点“不是提升效率,而是预防专断权力的使用”。托克维尔在19世纪上半叶曾指出:“美国总统在行使行政权时,自始至终受到一种嫉妒性的监督。”他认为,美国政治的民主性质对其对外政策的成功是不利的:政策制定中的明确的方向感、克服苦难的坚定果断、政策执行中的切实有效,以及审慎、耐心和保密,都只有在权力集中于行政部门的情况下才能达成。而“宪政总统”的安然存在,是与托克维尔所指出的美国对外政策的这种特性密切相关的:“美国的对外政策……要求的是有所不为,而不是有所为。”
　　施莱辛格和托克维尔一样认为,美国的宪法还是给强有力的总统权预留了空间的,但是它也为总统权设置了同样强有力的制衡和问责体系。当立法和行政之间的平衡被打破、向总统倾斜时,帝王式总统权就出现了。施莱辛格强调指出:对总统和国会的宪法平衡的长期威胁,主要来自于对外政策领域。在对内政策方面,政府中的抗衡部门(立法和司法)对自己的知识和判断有充分的自信,会随时对总统的政策创议提出挑战。但是在对外政策上,国会和法院经常缺乏自信,倾向于受行政部门的胁迫。国际危机越是尖锐,国会就越容易气短谦退,总统的权力贪婪就越大,就越乐于推行扩张和集中化。只不过在美国历史上很长时期内没有外部威胁的情况下,拥有潜在的“君王裁断权”(royal prerogatives)的总统并没有机会行使和扩充这种权力。历史上美国每一次短暂的战争都产生扩大总统权力的效应,但随后的和平又总能修复立法和行政部门之间的权力平衡。这种情况一直持续到二战前。
　　
　　谁为帝王式总统权负责?
　　
　　施莱辛格认为,现代经济和社会生活的复杂性内在地具有扩张总统权力的驱动力,罗斯福新政正说明这一点。二战结束之后也出现了一个短暂的总统权力“正常缩减”的阶段,但却因随后冷战的爆发而提前终止。冷战中的第一场热战即朝鲜战争就是一场由杜鲁门发动的战争。此后从1950年代末开始,历任总统艾森豪威尔、肯尼迪、约翰逊和尼克松先后作出扩大战争的决定,使越南战争成为“总统的战争”。在1964年的东京湾决议中,约翰逊施展手段从国会取得向越南派军的含糊授权。而到1969年以后,尼克松又开始有系统地侵夺国会掌握的财政拨款权力,并通过申述“行政特权”来回避和削弱国会的监督调查权力,从而将帝王式总统权推进到一个新的危险高度。更具破坏性的是,尼克松将“国家安全”作为一个万能的借口,试图将总统职位在对外事务方面积累下来的权力扩展到对国内政敌的斗争中。
　　施莱辛格强调,战后总统职位的帝王化最主要的动力和表现形式,是决定加入战争的权力在实际上从国会转移到了总统手中。与此相关,他把帝王式总统权的责任归咎于发动两场热战的杜鲁门、约翰逊和尼克松,特别是把尼克松看作是美国民主的罪人。但施莱辛格仍一如既往保持着对罗斯福和肯尼迪的赞赏态度。
　　不过人们一般都认为,美国大政府和强势总统演进的决定性阶段是富兰克林•罗斯福时期。按常理看,最应该为帝王式总统权负责的个人,是罗斯福而不是尼克松。(也有学者认为,老罗斯福才是帝王式总统权的“元凶”。)施莱辛格在论说中强调帝王式总统的核心在于对外政策和发动战争方面,即便以此度之,促成帝王式总统权最重要的人物也应该是杜鲁门,因为使总统专断对外政策权力的制度基础是由杜鲁门一手奠定的,其中包括被这位总统驯服成“我的委员会”的国家安全委员会和专门效力于总统的白宫班底。有保守派学者讽刺说,当施莱辛格以讴歌的笔调写三卷本的《罗斯福时代》时,当他在肯尼迪麾下充当谋士时,都没有对总统权的扩张感到不适。人们自然会认为,施莱辛格这般厚此薄彼,一定有其作为一个执着的新政自由派的党派意识在其中起作用。
　　话说回来,加入当代政治争议的历史学必定比回避现实的历史学更难保持“中立”和“客观”姿态。施莱辛格自己也承认,他本人也以十分微不足道的方式助长了帝王式总统权,因为他曾经加入了呼吁强化行政部门的思想潮流中。时移世易,施莱辛格本人的思想侧重也发生了变化,他的这本书也成为越战以来美国对冷战的反思的一个重头成果,成为在变化了的时代里护卫和更新美国民主的一项广受重视的努力。不论有什么样的缺失,“帝王式总统权”经过施莱辛格的书而成为美国政治语汇和思考中的关键词。
　　施莱辛格从历史中得出的政见还是平和稳健的:恢复立法对行政的制约,但是也不能将总统权完全置于立法权之下,而是要在“老实本分的总统权和负责的国会”之间形成建设性的合作关系,塑造“宪法范围内的强有力的总统权”。
　　
　　Arthur M. Schlesinger, Jr., The Imperial Presidency, Boston: Houghton Mifflin Company, 1973

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