美国图书馆联盟的法律保障及启示_图书馆的启示

　　[摘要]以美国图书馆法为主要素材，从融入管理机构职责、良好的资助制度、注重政府的引导职能、关注利益平衡机制、强调横向联合、详细规定联盟的功能和服务项目等角度，分析阐述美国图书馆法中为图书馆联盟的建立和运行所提供的支持，并在此基础上，建议我国图书馆法应为图书馆联盟的建设提供制度保障、完善利益平衡机制和拓宽横向合作方式。
　　[关键词]图书馆联盟图书馆法制度保障
　　[分类号]D922.16
　　
　　图书馆联盟的建立和发展，离不开稳定的法律机制作保障。英美等国的图书馆事业历史悠久，较早意识到了图书馆联盟的重要性，形成了较完善的促进图书馆事业合作的法律机制，推动了图书馆联盟的发展。美国ILMS公布的数据显示2007年全美公共图书馆中有75.4％的图书馆参与图书馆联盟，所有联盟成员馆全年开展馆际互借4 900多万次，平均每千人171次。本文主要以美国的图书馆法律为素材，对其中与图书馆联盟相关的条款进行内容分析，并在此基础上对我国的图书馆立法提出建议。
　　
　　1　美国图书馆联盟的法律保障现状
　　
　　美国联邦图书馆法对图书馆联盟的关注较早，前期主要以《图书馆服务法》(LSA)及《图书馆服务与建设法》(LSCA)为代表，此两项法律规定向图书馆联盟提供联邦财政资助。得益于联邦政府的拨款和地方政府配套资金的支持，美国许多州建立了早期的主要由公共图书馆组成的联盟组织，Patrick、Ruth J等人的研究表明，通过LSCA提供的资助，1976年有76.8％的图书馆参与了州内或州际间的图书馆合作项目，有39.8％的各类型图书馆联盟计划获得过该法案的资助。法律的制定是一个不断修改完善的过程，为了顺应时代的变迁和图书馆事业的发展，LSCA也不断被更新和易名，规范图书馆联盟的法律内容被《图书馆服务和技术法》(LSTA)继承与发展。美国许多州图书馆法中也有关于图书馆联盟或图书馆系统的法律条款，涉及联盟的成立、资助、服务及运行等多个方面。
　　
　　2　美国图书馆联盟法律保障的特色分析
　　
　　随着信息技术的发展，读者需求、图书馆的存在方式和服务手段的变化，图书馆业态不断呈现出新的特征，作为图书馆联合体的图书馆联盟也因时而变，实践的变化必然导致相关法律条例的增删修减、推陈出新。因此，对国外现有相关法律的特色分析有利于我们把握新时代图书馆联盟立法的特色及重点。美国图书馆联盟法律的条款经过较长时间的制定、实施和调整，呈现出以下特征：
　　
　　2.1　意识到图书馆联盟的重要性
　　图书馆联盟是现代图书馆面对知识膨胀、经费有限和日益复杂的用户信息需求而做出的必然选择，美国的图书馆法中普遍意识到图书馆联盟的重要性，《新泽西州图书馆法》指出知识的增长和日益复杂的社会信息需求超越了任何一个图书馆的服务能力，《加利福尼亚州图书馆法》中也意识到不同类型图书馆间的资源共享、合作产生的效益大于部分之和，在多元文化和复杂社会背景下，任何一个图书馆都无法独立满足所有服务主体的需求。
　　
　　2.2　将合作融入管理机构的使命
　　国外图书馆实行的是委员会管理制度，通过成立多层次、各类型的专业委员会来管理图书馆日常事务。美国图书馆法普遍将促进图书馆合作写进管理委员会的使命，《犹他州图书馆法》中就明确要求州图书馆委员会和管理者要促进与其他州立图书馆、城市图书馆、学校和相关机构的合作，提升和发展惠及全州的图书馆服务；《威斯康辛州图书馆法》规定负责州公共事业的管理者有促进各类型图书馆之间的合作和资源共享，发展图书馆联盟的职责；《明尼苏达州图书馆法》“州立图书馆的权利和职责”部分也有促进该州各类型图书馆间的合作，以增加图书馆服务和资源的可获得性的要求。
　　
　　2.3 注重经济手段的应用
　　美国联邦政府和州政府注重利用经济手段刺激、引导并规范图书馆间的合作，促进图书馆联盟组织的建设和稳步发展，政府的财政支持对联盟的可持续发展发挥着积极的作用。
　　2.3.1 以经济手段进行导向性管理 强调利用经济手段引导图书馆联盟的建设和发展，是美国联邦和州图书馆法的一大特色，通过对图书馆获得资助条件的限定，引导其加入联盟组织，开展联合服务，对图书馆联盟的建立及不同类型图书馆问的合作行为进行导向性管理。美国联邦《公共图书馆服务和建设法》中专门谈及“图书馆间的合作及资源共享”，在联邦基金的资助和使用，各州申请资助时需提交的资源共享计划，参与的图书馆，与州图书馆管理机构联系等方面做出规定，美国州图书馆法中也通常将是否参与图书馆问的合作作为获得州政府资助的必备条件。如《威斯康辛州图书馆》规定每一个有资质的联合公共图书馆系统如果希望获得州政府的资助，必须在成员馆问开展馆际互借和参考咨询服务，为成员馆开展服务培训，制定合作馆藏建设规划；《明尼苏达州图书馆法》要求任何想获得州政府资助的图书馆，其机构委员会必须承诺参加地区图书馆中心合作计划，出席地区会议，参与地方馆际互借和馆际参考咨询服务。事实证明，美国图书馆法中对图书馆联盟所采用的经济手段是卓有成效的，联邦政府和州政府的资助在联盟的建立和发展过程中发挥着重要作用，有力地调动了图书馆间合作的积极性，各级政府的资助在图书馆联盟的收入中占据重要地位，其中州政府的资助是联盟的第二大收入来源，比例高达28％，地方政府和联邦政府的资助也分别占联盟总收入的6％和3％。
　　2.3.2　利用经济方式调节成员馆间的利益平衡在图书馆联盟中，成员间的合作是一种相互博弈的过程，实现自身利益最大化或达到基本的付出与收益平衡是各合作方的基本动机和重要目标。由于图书馆经费、等级、馆藏数量、人员和服务能力的差距，联盟中的成员不可避免地出现分层现象，在合作过程中容易导致联盟成员间的利益失衡，长此以往不利于保持优势成员的合作积极性。因此，必须为联盟成员建立合理的利益补偿机制。美国各类型图书馆法中一般通过政府补贴来弥补联盟成员间的利益失衡状况。如《加利福尼亚州图书馆法》中就意识到图书馆间高效的资源和服务共享有赖于州政府持续对超越法定用户范围的图书馆服务给与补助，规定图书馆系统中的所有成员均有资格平等地享受因开展全州范围内的馆际互借、资源公共获取等服务而获得的费用补助。《蒙大拿州图书馆法》则赋予管理委员会制定馆际互借补偿规章的权利，各类型图书馆只要参与了州馆际互借计划，都必须予以补助。
　　
　　2.4　积极引用和借鉴其他法律条款
　　美国各类图书馆法不仅有专门的图书馆合作条例，如《加利福尼亚图书馆法》、《新泽西州图书馆法》和《蒙大拿州图书馆法》等法律中都设立了图书馆合作条款，涉及参与合作的成员组成、经费来源、管理机构、培训和服务等内容，而且同时各图书馆法中还积极 借鉴其他相关的法律条款，以增强图书馆合作条例的执行力和可信度。犹他州图书馆合作遵循的是该州法律中的“地区间合作法案”，该法案规定本地政府部门可以相互合作、优势互补，更好地按照本地经济、地理、人口及其他因素为用户提供服务和设施，促进经济发展、经济规模的提升和自然资源的利用，提高全州的福祉。《蒙大拿州图书馆法》也采取了类似的策略，引人了本州的《本地合作法案》，为图书馆之间的合作提供间接依据。
　　
　　2.5　注重多范围、多类型图书馆间的合作
　　由于建设主体、管理主体和服务对象的差异，不同类型的图书馆在资源建设、服务手段和服务水平上有所差异，但图书馆资源从总体上而言是一种准公共物品，其财政来源主要源自纳税人，所以为了提高公共资源的配置和供给效率，美国图书馆法中普遍鼓励建立多范围、各层次、各类型图书馆问的合作。
　　2.5.1　 纵向联合和横向联合并举 同一类型的图书馆往往隶属于性质相同或类似的管理机构，业务规范和技术标准相对统一，容易实现资源共享与合作，建立纵向联合体系。而不同类型图书馆间的横向联合，由于牵涉到的管理主体情况复杂，技术和业务标准相对独立，给共享造成一定障碍。但不同类型图书馆间由于服务对象的不同，资源的相异度大，互补性更强，所以为了满足读者不断变化的信息需求，有必要加强不同类型图书馆间的横向合作。美国的联邦和地方图书馆法都对此予以特别关注。LSTA法案中的联邦拨款条例于1996年进行了修订，鼓励建立由多类型图书馆参加的联盟组织，主张成立囊括学校、公共、学术、特殊图书馆和信息中心的图书馆网。《蒙大拿州图书馆法》指出联盟区域内的任何公共图书馆、学校图书馆、特殊图书馆等都可以成为联盟成员。公共图书馆的管理机构可以与州图书馆委员会认定的某联盟区域内其他多类型图书馆的管理委员会缔结联盟协议。《纽约州图书馆法》则规定每个参考和研究型图书馆系统按要求提交的地区目录库建设和馆际资源共享的5年计划中，需包含由本地区各类型图书馆代表参加的自动化委员会的咨询建议，考虑到各类型图书馆的自动化需求。
　　2.5.2 州内合作和州际合作共进 区域之间由于经济发展水平不一、政府对公益事业的关注程度不同等因素的制约，图书馆事业的发展存在不平衡现象，为了弥补不同地区间图书馆事业不平衡而导致服务水平的差距，同时也为了高效利用图书馆资源，实现普遍服务的理想，更好地维护公众的信息公平权利，应鼓励隶属于不同政府的图书馆间的合作。美国州图书馆法对图书馆合作的规定不局限于同一辖区内，还广及不同地区的政府或辖区间的合作。《蒙大拿州图书馆法》中不仅有成立本州内多类型图书馆联盟的规定，而且还有旨在促进不同辖区间图书馆合作的“州际图书馆协定”条款，鼓励各地政府各州之间应超越政府边界和司法权利范围，建立经济高效的图书馆联盟，联合为联盟区域范围内的居民提供恰当、充足的服务。《纽约州图书馆法》中也规定不同州的州图书馆机构可以建立图书馆合作项目，开展联合服务，共同利用或存储馆藏资源。但这种合作必须遵守与该州法律相兼容的合作协议，明确合作各方在资金、图书馆服务和设施方面的责任和义务。
　　
　　2.6　详细规定联盟成员间的合作内容和服务项目
　　图书馆联盟价值的实现和功能的发挥，最终应落实为通过一系列联合服务的开展，提高成员馆总体服务水平、延伸服务范围，更好地保障公众的信息权利，促进公共资源的高效利用，因此，图书馆法中联盟条款的现实意义最终还有赖于成员馆间的联合服务来体现。美国的州图书馆法或多或少地都对联盟内成员馆的合作形式和联盟的服务职能作出了规定，其中《新泽西州图书馆法》和《加利福尼亚州图书馆法》规定的服务内容相对全面和详细，涵盖了馆际互借服务、联合目录库建设、联合资源建设、参考咨询服务、人员的培训和继续教育等服务的细节标准与服务类型的设定。
　　
　　2.7　重视政府的引导作用和民主参与
　　强有力的政府领导在联盟的发展中发挥着重要作用，作为图书馆的主要建设和管理主体，政府能对图书馆联盟施以财政和政策上的引导，并采用行政手段巩固和加强图书馆联盟。政府对图书馆合作的引导作用在美国的图书馆法中也有体现，《纽约州图书馆法》安排有“图书馆联盟间合作的引导计划”，授权由该州教育委员执行，利用专项资金，推动图书馆之间的合作和交流。引导计划包含公共图书馆系统、参考和研究图书馆系统及学校图书馆系统。
　　同时，为了防止政府在建立或参加图书馆联盟实践活动中的不作为，美国图书馆法中还提供了民主监督渠道，让公众参与决定当地图书馆是否创立或加入图书馆联盟，开展图书馆合作。《明尼苏达州图书馆法》规定如果本地图书馆委员会不参加地区图书馆中心的合作计划，只要有3％以上的该区域选民联合署名并提交请求，市政官员需将该请求呈送郡县选举委员会进行投票审议，如果大部分选民对此持肯定态度，则地区图书馆委员会必须参加地区图书馆中心的合作计划，体现了主权在民的思想。
　　
　　3　对我国图书馆法的启示
　　
　　美国图书馆法中的图书馆联盟条款相对完整和成熟，为我国相关制度的制定提供了参考案例。从国外图书馆法的立法经历来看，立法模式一般有两种：一种是先立法创设制度，后在实践中予以贯彻；另一种是在实践中形成制度，在立法中予以完善总结。目前我国图书馆立法更倾向于应用后一种模式，对现行的地方图书馆法规、条例等进行总结，同时积极借鉴欧美等国家的图书馆法，降低“立法实验”成本。
　　
　　3.1 制定法律条款为图书馆联盟的建立和发展提供制度保障
　　我国目前实行的是社会主义市场经济，市场经济是法制经济，需要完善的法律规章来促进经济的健康发展，为了顺应这种趋势，我国的社会管理方式和政府职能也面临转变，需要逐步转向主要依靠法律来控制公共资源配置，监管包括图书馆事业在内的各项社会公共事业的运行。由于种种原因，我国尚未建立国家图书馆法，缺乏保障图书馆联盟建设的法律条款，现有的几大图书馆联盟系统的建立多是基于行政指令，容易受行政意志等人为因素的干扰，经费投入的稳定性和联盟的可持续发展缺乏保障，因此需要通过制定图书馆法来明确政府在图书馆联盟建设和管理中的角色、职责、权利和义务，明晰建立图书馆联盟的重要性，规定图书馆联盟的建立形式、成员结构、管理体制和具体的业务合作，建立政府对图书馆联盟的服务和资源建设的补偿机制，从而规范决策程序，减少主观因素的影响，为图书馆联盟的建立和发展提供法律保障。
　　
　　
　　3.2　建立合理的资源共享利益平衡机制
　　信息资源是一种兼具公有性和独占性的准公共物品，信息资源共享一方面体现为社会对信息公平的诉求；另一方面也体现为合作参与方追逐利益最大化的一种理性需求。在缺乏补偿和激励机制的情况下，信息资源的正向外部效应常常导致合作方由于付出和收益失衡而造成的资源供给不足。因此，为了维持资源共享的长久发展，在图书馆联盟中有必要建立资源共享的利益平衡机制，以经济利益为主要驱动力，调节参与资源共享各主体的经济利益关系，使其达到一种平衡状态，维持其参与资源共享的积极性，在实现资源共享目标的同时，兼顾资源共享的公平。合理的利益平衡机制应该由政府和市场共同参与，以市场平衡机制为主，政府平衡机制及社会道德机制为辅。按照市场交换原则，实现有偿共享，同时为了避免市场调节方式的盲目性、逐利性和滞后性，需要政府综合利用经济、法律和行政手段，直接影响和改变各种利益关系，调整利益格局，维持利益平衡。我国政府应制定图书馆法，明确图书馆联盟成员问因资源共享而产生的利益补偿，规范资源共享的市场机制，同时通过提供政府拨款或援助的方式帮助实现利益平衡状态。
　　
　　3.3　解决不同类型图书馆系统间的合作问题
　　相对于同一系统内的图书馆联盟而言，不同类型图书馆构成的横向联盟能更好地满足读者的信息需求。我国图书馆管理体系由于长期以来处于条块分割和多头管理的状态，每个体系内部各自建立了本领域内的资源共享系统，不同体系之间的独立性较强、合作较少，容易导致资源的重复建设和浪费。针对我国行政体制的现状，为了促进跨领域图书馆联盟的建立和资源与服务的共享，可以借鉴《新泽西州图书馆法》的经验，成立不同级别的图书馆联盟管理委员会来共同管理联盟事物，具体而言，我国图书馆法可以规定成立不同机构间的图书馆合作指导委员会，由各类型图书馆主管部门的领导组成，负责部际合作的协调与基本方针的制定。同时在指导委员会下设执行委员会，由各类型图书馆成员代表组成，负责具体的合作事宜和条例的制定，在全国范围内开展分工合作、协调建没和共享资源，完善资源保障体系。

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