高校图书馆管理系统 [基于正式制度的高校图书馆中文图书招标研究]

　　[摘要]正式制度为招标提供法律、规范依据，但在实际具体招标过程中，还存在着许多误解、具体操作等问题，这与人员素质、制度设计的复杂性、体制不合理、机制、制度不完善、只注意某些方面的价值取向有关。认为制度创新应完善制度设计、充分认识招标的复杂性、规范招标机构设置以及做到制度、道德、监督相统一。图书馆不能把眼光仅限于招标上，更应注意对招标过程中各个利益相关者利益的均衡设计。
　　[关键词]中文图书　招标制度　正式制度
　　[分类号]G258.6
　　
　　1　正式制度
　　
　　中文图书集中招标采购(以下简称“招标”)既是一种行为，更是一种制度安排。制度是人类社会中人们行为及其相互关系的行为准则和规范，从制度结构上，它分为正式制度、非正式制度。前者有广义和狭义之分，狭义是指人们(主要是政府、国家、学校、行业)有意识建立的一系列政策法规，它包括三个层次结构：即最高层的宪法、中层次的成文法、底层的政府条例。具体包括如下内容：法律制度(宪法、国家法律、政府政策条例)；行业协会的自律规范，如高校图书馆规程、图书馆采访规范、操作规程以及规范招标监督的制度(评审专家管理、供应商管理、质疑和投诉管理等办法)和它的等级结构；自发秩序范畴如经济合同、协约等。在这三个层次中，三者的地位并不相同，最高层次统领着其他规则，居核心地位，下一级必须服从上一级规则，如制定《普通高等学校图书馆规程》必须符合宪法，高校图书馆(以下简称“图书馆”)招标合同必须符合《中华人民共和国合同法》；三者是一个统一整体。
　　广义除狭义之外，还包括政策法规以及它的等级结构、设计者、政策法规的体制、机制、价值取向等。应该明确的是，在现代社会里，正式制度总是和国家权力或组织联系在一起，法律是正式制度的代表。本文仅从狭义的正式制度(以下简称“制度”)角度进行论述。
　　
　　2　招标存在问题的原因
　　
　　2.1　招标制度的复杂性
　　招标的性质定位(制度属性的确定)。招标是由申请、审批、程序、文献信息供应商(简称供应商)遴选与确定、签订合同、管理等一系列行为组成。合同性质直接涉及法律规则的适用和现行制度的设计，是属于普通的民事债权合同，也是特殊的行政合同。《政府采购法》第四十三条规定“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”。这可以理解为政府采购合同被认为完全是民事合同。但事实上，政府作为合同当事人拥有特殊地位，对政府采购中出现的一些问题在普通合同法中是找不到适当的解决办法的，这注定了政府采购合同始终面临法律上的困境。笔者认为招标前属于协商性的民事行为，招标后则是行政行为。其救济选择、方式、机制前后也不相同。合同签订前，招标的核心在于对供应商的选择与确定，行政意志在这一阶段表现得更为明显。招标目的须要一定手段(即行政权)或方式来实现。申请、审批、计划表示行为具有内部性，而发布招标信息、邀请供应商竞标则是外部性(证明了招标行为的存在)。合同签订后，图书馆与供同都应遵守合同条约，其权利义务将具体化。如供应商应保障图书的到货、优质的数据加工服务等，而图书馆则应在一定时段给供应商图书款。学校、图书馆此时已由行政主体转变为民事身份。这增大了招标的不确定性。
　　2.2　制度设计不足
　　2.2.1　难以实施　《政府采购法》要求：①图书馆与财务处分离。②学校是招标的主体之一。学校把委托权交给图书馆或国资处，招标效果不尽相同。若交给图书馆，对减少招标与供应商的信息不对称性有利，但规范性可能较差。若交给国资处，对程序、过程规范有利，但容易造成不注意中文图书招标的特殊性，图书馆的一些合理化建议、想法和做法不易被招标委员会采纳。③划清图书馆、国资处与其他部门的职责权限，依法履行职责。目前这些部门之间还不是相互合作，报账难就是佐证。加之学校把委托权交给国资处还是图书馆，态度并不明朗。这易导致采购范围模糊、审批和管理程序与职权变异扯皮，从而产生监督管理难度加大、供应商无所适从、效果难以评价，国资处较多地关心招标程序，图书馆则是供应商能力、供应内容和服务。④中国图书馆学会等学术机构在招标业务上要给予具体指导和约束。实际中这些学术机构还没有介入其内，造成各馆招标方式和内容不尽相同，各自为营，各行其事。目前高校通常做法是：统一领导(成立校招标小组，统一领导文献信息资源招标工作)、归口管理(各业务主管部门具体负责此项工作)。在这种体制下，图书馆不再是唯一采访主体，这会增加招标主体之间的协调成本，形成招标主体内部利益、权力之争，产生新的行政干预。
　　《招标投标法》第五十三条关于投标人相互串通投标，或者与招标人串通，投标以及投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的规定，因经手环节多、人员多，难取证哪个环节、哪些人出现了问题。第五十、五十一条也出现非常原则化问题。《指南》中虽对供应商评价的标准如剔除高折扣、确定一个保障文献质量的底线。但由于合理折扣到底是多少这一问题没有解决，致使该条文难以落实。《政府采购法》第十三条规定各级政府财政部门是负责政府采购的监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。中文图书招标应是学校纪检委、财务等授权去监督管理图书馆或国资处，监督与被监督之间出现争议，必然要求校领导出面解决和协调，因此，法律上默示了校领导在招标的最高权力，为腐败行为提供了可乘之机。
　　2.2.2　设计不全　制度设计需考虑：招标主休、方式及其适用条件、政策、程序及招标管理机制和与之配套的法规和实施细则(如采购方法及其采用条件、标准与评标、合同管理、争端解决和法律责任等)内容。因招标的复杂性，加之制度设计时须考虑微观和宏观两个方面，这易使招标制度本身设计不足。激励是动力，是保障读者、图书馆、供应商权利的基础。参与人、供应商的积极性、创造性和潜能的发挥主要靠制度激发和保持。但《指南》等制度中较多地注意了对供应商的约束，没有具体的激励条款，制度设计者站在图书馆立场而不是在中性立场上。
　　对供应商评价标准还没有得到图书馆界的普遍认同。大多数人认为评价标准应包括资质、服务、到货、报价四个方面，这种评价只有价格客观可比，其他的在图书馆与供应商没有实质性合作之前难以衡量，可操作性差；也缺少对供应商诚信、供应商文化与图书馆文化耦合的评价。而供应商文化对于协调图书馆关系，达到两者和谐一致，促进持续合作有重要意义。也缺少对招标结果的考核和评价。采访人员在书店发现适宜本馆馆藏的中文图书，在现有机制和体制下，只能是将需求做成订单，由部室主任、主管馆长审批，发给与此合作的供应商，供应商再配送。这少则2～3周，多则半年，有时还会形成即使有充足的经费也无法购到理想图书的问题。也许会有人说，这可以按照《普通 高等学校图书馆文献集中采购工作指南》(以下简称《指南》)备案制。这种说法可操作性差。因采访人员总由一种心理担忧，怕引起馆长或同事的异议，或自己采购后，馆长不能审批。或即使馆长审批后国资处不能审批，报账困难，行动上不十分积极。
　　招标能节约多少资金?图书馆能得到什么样的服务和效果?没有考核制度。这些问题不解决，最终会导致招标失败。故招标要在“成本一效益”原则要求下，兼顾经济性和效率性统一。招标是一种创造性抉择活动，从一定意义上讲，凡是招标参加人就必须承担相应的责任。但现有制度没有具体规范和明确政府决策失误的相关责任人的责任，决策失误追究做不到有法可依，即使有责任，也往往推给招标小组，责任难以落实；也无专门的决策失误追究机构。这会给招标、图书馆、学校带来不良的后果；对学校以及相关招标部门违法的处罚太轻，不足以抑制招标中的腐败行为，《政府采购法》第七十一条规定：应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；擅自提高采购标准的；委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务的等等属违法行为。采购人采用这些违法行为的目的是要得到个人的公共权力“租金”，本应依法严办，但处罚却只有改正、警告、罚款、处分、通报，处罚太轻，在判别这些违法行为时也困难重重，该法中没有规定招标在什么条件下适用，采购方式的行政许可和审批程序。造成招标主体不再作为。某馆招标合同期是1年，到次年纪榆、审计、国资等部门均不提终止合同，直到第三年才终止了合同，就是例证。
　　2.2.3　移植西方制度《政府采购法》与《招标投标法》有明显移植外国的痕迹，西方国家的实践已经形成制度的范例，提供了一个可供与之对比的参照物，但移植必须考虑中国国情、文化环境，我国的制度移植过程中是“削足适履”。同样，《指南》也有移植《政府采购法》痕迹，这需要我们对制度的组织体系、规则和技术手段进行本土化变革和创新。
　　2.3　制度之间的协调性较差
　　我国《政府采购法》与《招标投标法》并存。《政府采购法》规范的主体是各级国家机关、事业单位和团体组织，而《招标投标法》规范的主体则无任何限制，任何主体在进行货物、工程和服务采购时都可以采用招标方式。在招标的问题上《政府采购法》是否以及在多大程度上可以适用于文献信息资源的采购，与其有关的采购合同、采购活动的监督以及对采购活动的投诉、质疑等是否应该遵守《政府采购法》的相关规定，法律未能予以明确。在一些相同的问题上，《政府采购法》与《招标投标法》做出了不同的规定，如在分包问题上，两部法律的规定就有着明显的不同。目前的《政府采购法》中，除总则的基本原则(如诚实信用)以外，政府采购合同的规定主要涉及到变更、中止或者终止合同三个问题。终止合同是关键问题，这可能是一方或双方禁止任何变更、中止或者终止合同，或依据过错原则承担由此引起的损害赔偿责任。这里存在一些需要解决的法律问题。完全禁止政府采购方单方面变更、中止或者终止合同，与《合同法》本身的规定不一致，为法律的适用增加了难度，不利于政府采购方及时履行公共职能维护国家和公共利益。而有些合同必须终止，如一些国家禁书，图书馆有权单方面终止合同，对供应商造成的损失，图书馆不予承担。
　　2.4　制度设计的价值取向
　　招标行为、方式涉及到制度的价值取向。招标制度有多重价值取向：①扼制腐败；②节约文献购置经费，获得供应商优质服务；③以透明和规范增加公众对图书馆的信任；④促进图书馆的可持续发展，保障读者和图书馆合法权利。这些均应多元统一，若只片面强调一个或儿个，这样的制度设计必然是有漏洞的。如《指南》中零星采购采用采购备案制就是对采访人员可能“坏”的防范；文献集中小组由本校的图书馆和财务、纪检、监察、审计等部门相关职能部门人员组成是为了制约各个职能部门的权力；图书馆专业人员不得少于成员总数的三分之二是为了防范招标中个人权力中产生的“坏”。防范这些“坏”是应该的，但不能忘记④这一重要内容。目前确实难以找到一个既让图书馆又让供应商均满意的价格折扣，若只考虑招标价值取向的①②，必然是折扣多者中标，到货率降低，有价值、权威的图书不能入藏，直接影响了读者的阅读权利。制度是一个集体行为，还有一个价值取向认同的问题。上述中，人员素质、复杂性是外显原因，体制、机制、制度不完善是中层次原因；价值取向则是深层次的根本原因。上述中，人员素质、复杂性是外显原因，体制、机制、制度不完善是中层次原因；价值取向则是深层次的根本原因。继续追问，则是图书馆原来的采访制度的改革或废止，失去了制度价值信仰基础，稳定的制度体系被打破，却没有一个新的制度可以代替它，人们试图通过各种合法、半合法或非法解决招标问题。
　　
　　3　制度创新
　　
　　3.1　继承合理合法的制度内核
　　制度创新有一个“变”与“不变”的问题，不变的制度设计原则、制度要素、制度结构和为科学合理合法制度奋斗的精神、思想方法等。有些人一提到创新，就认为把过去图书馆单一采访的合理性放弃，把继承和创新割裂开来，这是不对的，要继承合理合法的制度内核，继承与创新要保持必要的均衡。什么是继承、怎样继承和继承什么这是需要我们深入研究和解决的问题。
　　3.2　提高人员素质
　　面对招标管理人才匮乏的局面，应大力加强相关人员的培训和教育：一是对本馆相关人员教育培训。招标管理是一项艰苦细致的工作，如果没有工作认真负责、奉公守法、廉洁自律的采访人员和监督人员，没有高尚的职业道德和娴熟的业务技能、管理知识、实践经验是无法做好这一项工作的。故要加强现有人员的专业水平、工作业绩和职业道德状况的考核，对考核合格者，让他们学习有关的专业知识，如《政府采购法》、《招标投标法》、《合同法》、《指南》以及图书情报专业知识，减少信息不对称。二是对供应商教育和培训，提高竞争力。鼓励他们学习和掌握《政府采购法》的基本知识、基本要求、规定和竞争技巧，严格按照市场规则运作，以保护他们的合法权利，努力参与招标活动。三是逐步建立高校评标专家库，选择那些权威高、专业素质强、实践经验丰富的专家学者进入专家库，为招标提供人员条件，在目前每一个高校图书馆单独建立专家库尚有困难的情况下，可以由同一城市或同一地区的图书馆建立联合专家库。对专家的招标意见、观点要给予法律或法规保障，使专家参与权与招标委员会决策权间保持均衡。明确专家评价、论证，强化决策机构对专家意见的回应机制。
　　3.3　加强研究，完善制度
　　研究制度三个层面：文化认知、规范以及强制(执行和话语意识)在制度演变中各自所产生的作用、性质以及价值观、法律规章、管理和技术准则出现的顺序，国家、学校和行业、图书馆在招标的地位和作用，制度如何发生，由谁制定，谁有权制定，国家、学校、图书馆制定规则的权限与边界，制度的配套性和适应性，制度规范范围(采购数量和规模或特定项目)，阻碍制度变迁的力量(路径依赖，还是特殊利益集团?)。微观上，要继续研究和完善对供应商的评价标准和中文图书合理折扣，这既是重点也是难点，建议中国图书馆学会委托相关专家学者，开展课题研究，考虑到研究成果的可行性，研究小组应包括中文图书研究学者(占多数)、也有一定经验的馆长、基层采访人员；继续完善或修订与《政府采购法》、《普通高等学校图书馆章程》等不一致或矛盾之处，减少制度实施过程中，制度执行主体在实施时困境；要细化修改《政府采购法》第七十一条处罚太轻的条款。《招标投标法》非常原则化而难以实际操作的条款。修订制度时，要让图书馆界专家、供应商有较高的话语权。应明确制度只能完善，不可能到达理想状态，完善不是目的，完善招标过程才是目的。
　　3.4　规范招标机构设置
　　一是招标小组应逐步减少纪检、审计、财务、国资参与人数量，增加图书馆采访人员数量。按照主体明确(纪检、审计、财务是监督者，不是采购人。只为招标服务，不受制约和限制的人员，应逐步退出具体招标管理，最终与具体决策脱离，专门履行监督职责；国资处是执行机构，图书馆既是执行机构，又是决策机构，有权对采购种数、数量、各类之间的比例和协调关系做调整，在招标中居核心地位)、职责分明、运行有序的原则，细分采购人、采购机构、采购监督管理部门需要划分权利、义务和责任，避免因职责权限不清而导致采购过程混乱和采购效果低劣等情况的发生。二是严格监督检查。对评标人素质、评标过程及合同执行监督部门、新闻媒体要全程参与。三是完善招标信息网，减少签订并履行合同的交易成本；制度、规范、道德、监督统一。正式制度与非正式制度关系、与其设计和实施主体(人)的关系，为什么在同一制度，各图书馆招标结果不同，正式制度变迁到底自发的，还是外部推动的等问题将另文论述。

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