政府视野下的公共图书馆管理体制创新_创新管理体制

　　〔摘要〕从制度经济学的角度看，我国公共图书馆管理体制运行成本不经济，责任机制不健全，产权关系不清晰，制度供给不均衡；指出由于理论指导不足、创新动力缺乏、价值支持的制约和制度耦合的影响，我国公共图书馆体制改革还没有取得实质性的进展；因此加快创新的进程，政府要强化责任意识、化解创新成本、整合创新动力、健全代理机制、搞好配套改革。
　　〔关键词〕公共图书馆 体制创新 政府责任
　　〔分类号〕G258.2
　　
　　Structural Innovation of Public Library Management in the View of Government
　　Xi Tao
　　Guangzhou Library, Guangzhou 510055
　　〔Abstract〕Analyzed with the theories from Institutional Economics, the author finds that there exist various problems in public library management currently, including high cost, unsound responsibility structure, ambiguous ownership, as well as unbalanced institution supplying. Due to insufficient guides from theories, lack of innovation forces, value restriction and institutional coupling, the structural reform of Chinese public libraries hasn"t gained real ground. In order to promote better innovation, the government needs to adopt effective measures, e.g., enhancing responsibility conciousness, lowering innovation cost, gathering forces, perfecting acting system and carrying out related reforms.
　　〔Keywords〕public libraries structural innovation government responsbilities
　　
　　我国公共图书馆改革过了近30年的历程，取得了不可否认的成就。但是，从总体上看，现阶段我国公共图书馆管理与社会主义市场经济体制还不相适应。以制度经济学的研究成果审视公共图书馆改革，对于公共图书馆的发展具有重要的现实意义。
　　
　　1公共图书馆管理体制创新的制度经济学分析
　　
　　创新在任何时候都是事业发展的重要动力。现阶段，公共图书馆管理体制的弊端暴露得更充分，问题表现得更突出，因而创新公共图书馆管理体制的任务显得更迫切。
　　1.1从成本―效益分析，公共图书馆运行成本不经济
　　按照戴维?菲尼的观点，当“按照现有的制度安排，无法获得某些潜在的利益。行为者认识到，改变现有的制度安排，他们能够获得在原有制度安排下得不到的利益，这时就会产生改变现有制度安排的需求。”[1]因此，原有体制只要存在着成本压缩或利益提升的潜在空间，体制创新就有必要。在我国现有管理体制下，公共图书馆管理的实施成本、摩擦成本和机会成本较高。突出表现在:①条块分割，总量本就不足的图书馆资源被分散在各种行业、各个层次的图书馆中，馆际协作协调、资源共建共享涉及的点(图书馆)多、线(同一系统的管理层次)长、面(不同的系统、不同的地区)广，具有相当的操作难度，“多年来馆际协作并没有取得实质性成果，由此造成社会资源无形中的浪费十分惊人”[2] ;②图书馆利用率比较低。以湖南图书馆为例，“拥有藏书314万册，但仅拥有持证读者38 723人，只占长沙市民的1.92％，书籍的利用率也相对较低，为36.3%”[3] ;③基层图书馆“空壳化”现象比较严重。“部分地方政府对图书馆经费的保证，仅限于被戏称为‘裸体工资’（基本工资＋职务工资）的‘人头费’，而购书费、运行费、维护费等费用微乎其微，由此引发司空见惯的‘人吃书’（人员经费挤占购书经费）现象。”[4]一方面是购书经费奇缺；一方面是冗员过多，有馆有人却没书，公共图书馆的运行成本可想而知。
　　1.2从委托―代理分析，公共图书馆责任机制不健全
　　在公共图书馆服务链中，存在着公众、政府、公共图书馆三者的互动关系。公众将自己的权力委托给政府，政府负责提供公众所需要的公共图书馆服务，公众与政府形成了第一层委托―代理关系。但是，政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”，政府提供公共图书馆服务的职能是通过公共图书馆实现的，政府与公共图书馆形成了第二层委托―代理关系。公众、政府、公共图书馆之间的代理关系是清楚的，但代理机制并不健全。从代理形式看，公众、政府、公共图书馆之间的权利义务关系缺乏契约化的规范，公众如何表达、向谁表达自己的需求？政府失职该承担什么样的责任、如何承担责任？公共图书馆有什么样的权利、服务应该达到什么样的标准？诸如此类的问题都缺乏明确的规定和制度化的措施。从责任关系看，公共图书馆作为政府的代理人，其资金、人事等权利都控制在政府手中。公众作为公共图书馆服务的最终委托人，却难以对公共图书馆的利益产生实质性的影响。因而，这种“再代理”关系极有可能导致公共图书馆服务偏离公众需求的轨道。同时，公共图书馆现有的官僚制和等级制管理体制也缺乏灵活性，既不能对公众的实际需求做出及时的反应，还可能会助长政府与公共图书馆关系的政治化倾向或形成行政庇护的关系。从代理地位看，政府是公众的唯一选择，公共图书馆是同级政府的唯一选择，政府与公共图书馆的代理地位都是垄断性的，这就解除了政府和公共图书馆提高服务质量的外在压力。
　　1.3从产权―结构分析，公共图书馆产权关系不清晰
　　产权是一个权利束，它包括所有权、占有权、使用权、收益权等等。我国公共图书馆的产权在实践中是分解的，国家、各级政府各相关部门、各级公共图书馆、读者等都以一定的形式享有公共图书馆的产权。然而迄今为止，各部分产权主体究竟拥有何种产权，仍未得到合理、清晰的界定。由于产权关系不清晰，政府越权问题突出，公共图书馆只是政府机构的附属物，既无实质性的权利又无实质性的责任，不能对人才、技术、资金等资源进行合理的配置。由于产权关系不清晰，读者作为公共图书馆的最终所有者的权利得不到保障，他们对公共图书馆管理、监督等缺乏相应的制度安排，对公共图书馆服务的评价也不能对公共图书馆的利益产生实质性的影响。由于产权关系不清晰，政府部门对公共图书馆的监督管理部分“缺位”，有的图书馆将非经营性资产转变为经营性资产，对本馆国有资产管理不善、资产处置不当，导致国有资产的变相流失。因此，“在进行管理体制的设计时，必须解决谁出资、谁负责、谁监管、谁受益以及它们之间的互动关系问题”[5]。
　　1.4从供给―需求分析，公共图书馆制度供求不均衡
　　当前，公共图书馆管理体制不适应现代市场经济发展的一个重要原因是制度的供给与需求之间不均衡。 我国公共图书馆管理制度供求不均衡可以分为两种情形:①实际供给小于潜在需求。目前，“阻碍中国图书馆事业发展的因素很多，但最要害的阻碍因素应该说是制度缺位。制度缺位的表现有多种，如图书馆立法缺位、职业自律制度缺位、职业权益保障制度缺位、职业准入制度缺位，等等”[6] ;②传统公共图书馆管理制度供给过剩，传统计划经济体制下建立的公共图书馆管理制度还没得到及时的修改或废除，政事一体化的局面还未得到根本改变。即不管是制度供给不足还是制度供给过剩，都会导致过高的制度成本和社会交易成本，浪费大量公共图书馆资源。
　　
　　2图书馆管理体制创新的障碍分析
　　
　　新制度经济学认为，当社会存在潜在收益并且各种约束性条件得到消解时，就会存在制度创新。改革开放以来，我国公共图书馆改革总体来说并没有取得实质性的进展。其重要原因就在于，创新的支持要素不足，仍然存在着一系列障碍。主要是：
　　2.1理论指导的缺乏
　　探索出一套既遵循图书馆事业发展规律又适合中国国情的管理体制，需要有本地、本领域特色的理论研究。但是，在相当长的一段时间里，“我们在探索图书馆管理体制的创新模式时”都深陷在“应该拿什么对象作借鉴和参考；或者说，在管理体制这一点上，图书馆像谁”的泥潭中[5]。回顾改革历程，不难发现，我国公共图书馆管理体制创新基本上是“参照”企业改革尤其是国有企业改革、围绕着“钱从哪里来”和“人往哪里去”等问题进行的。显然，每个领域、每个行业都有其自身的特点和任务。公共图书馆作为公益性的文化组织，它的管理与企业管理存在着明显的区别。正如欧文?E?休斯所言：“公共部门完全不同于私营部门，它需要有自己的管理形式，但不是从私营部门那里借来的形式。”[6]公共图书馆管理有什么样的特殊性？管理体制创新的目标、模式是什么？我们都缺乏全局性的思考和制度性的设计，理论研究不够深入，理论指导明显不足。
　　2.2创新动力的不足
　　从政府的角度看，在以经济建设为中心的社会背景下，包括公共图书馆在内社会事业改革和发展很难被摆上政府重点推进的议事日程。从公共图书馆的角度看，长期计划经济体制下形成的思维定势，使馆员职工害怕改革担风险，“等”、“靠”、“要”的思想仍然有很大的市场。更重要的是，政府与公共图书馆在改革的目标认识上存在着明显分歧，政府把缩减编制、削减经费作为改革的重要目标，而公共图书馆则希望政府放权让利、加大投入。双方博弈的结果，就是公共图书馆改革进程缓慢。从读者的角度看，在人均收入比较低、人们更多地为温饱而奋斗的阶段，人们对公共图书馆改革和发展并不十分关心，这也大大减弱了体制创新的动力。
　　2.3价值支持的制约
　　任何制度和制度创新都隐含着一定的价值导向。如果制度创新所倡导的价值理念为人们所认同，就会成为制度创新的支持性要素。反之，则会成为阻碍性因素。就公共图书馆而言，“公共性是公共图书馆制度和创新的价值基础。”[7]只有当公共图书馆制度创新体现出公正、公平、公益、公开的价值导向，符合自由、民主、权利等理念时，才会得到人们的认同和支持。然而，在公共图书馆改革中，我们却不同程度地偏离了公益方向，违背了共享原则，忽视了公平目标。因而受到读者、媒体的口诛笔伐。有人直斥图书馆某些措施“将图书借阅演变成‘租书’‘抵押’，从读者身上搜刮钱财，限制或剥夺低收入者、低职位者、低职称者、低学历者、无职业者和外地人的阅览权或外借权”，是“对公共图书馆理念的践踏及其对中国图书馆事业的误导”[8]。可见，我国公共图书馆改革的某些价值导向并没有得到读者的认同，因而改革也不可能得到他们的支持。从更深的层面看，在以市场体制为改革目标模式的大背景下，图书馆的公益性很容易被忽视。在“效率优先兼顾公平”的主流导向下，图书馆的公平性很难被凸显。从这个意义上说，公共图书馆体制创新缓慢有其必然性。
　　2.4制度耦合的影响
　　任何一项制度安排都是“嵌在”制度结构中，只有当新制度与其他制度安排能够很好地兼容耦合时，创新才能真正发生。公共图书馆管理体制创新涉及利益的调整、资源的整合、人员的分流和各种相关制度的创新，需要各方面的政策配合才能完成：公共图书馆事业要得到真正的发展，需要政府公共服务职能的加强，需要形成经济社会协调发展的共识和机制；实现公共图书馆资源的共建共享，需要打破条块分割的行业管理与财政体制；促进城乡公共图书馆事业的均衡发展，需要改变城乡二元经济体制；加强公共图书馆的自主经营权利，需要重塑政府与事业单位的关系，需要法律法规的支持；推进公共图书馆人事改革，需要健全的社会保障体制的支持，等等。但在相当长一段时间内，我国公共图书馆管理体制创新都缺乏相应的制度支持，改革往往表现出各自为政、单兵独进的特点，从而延缓了创新的进程。
　　
　　3政府推动公共图书馆管理体制创新的路径分析
　　
　　公共图书馆事业的发展,责任在政府,关键在体制,出路在创新。政府推动公共图书馆管理体制创新的主要途径是：
　　3.1强化责任意识
　　政府、公共图书馆、读者等利益主体的态度及实力的对比，对体制创新有着至关重要的影响。一般说来，“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。”[9] 在公共图书馆管理体制创新中，政府同样处于主导地位。原因在于:①在我国，公共图书馆均是由国家各级政府所兴办、支持和管理的，这种制度的创新必须由国家直接调控或批准;②公共图书馆关系到政府所肩负的维护民族文化继承与发展、满足公共文化需求的责任，因此政府不可能也不会置身于公共图书馆管理体制创新之外;③公共图书馆管理体制具有公共物品性质，按照经济学的分析，政府生产公共品比私人生产公共物品更有效;④公共图书馆管理体制创新是有成本的， 化解制度创新成本，政府具有天然的优势和不可替代的责任。因此，政府必须清醒认识自己在公共图书馆管理体制创新中的重要地位，不断强化制度创新的责任意识。
　　3.2整合创新动力
　　公共图书馆体制创新在一定程度上属于“非帕累托改变”，制度创新各主体的利益会因体制创新而有所调整，对创新的态度会随其利益的变化而变化。在公共图书馆管理体制创新动力不足的条件下，必须采取有力措施来焕发政府和公共图书馆推动创新的积极性，并且把他们的积极性统一在共同的目标上。如前所述，政府与公共图书馆在改革的目标认识上存在着明显分歧，双方的博弈导致公共图书馆改革进程缓慢。与此形成鲜明对比的是，在双方形成共识的一些方面，改革则取得了相对突出的进展。一个明显的例证是，图书馆希望增加事业收入，而政府希望减轻财政负担。于是，在上个世纪80年代初期，一些图书馆开始收取借书证押金和超期延误费，开展有偿服务、以文补文。1987年中宣部、文化部、国家教委、中国科学院印发的《关于改进和加强图书馆工作的报告》和1993的文化部起草的《公共图书馆条例》（草案），都对图书馆的这些行为予以认同。双方“默契”的结果，就是图书馆创收活动的广泛开展。虽然这些“创新”有违背“公益性”之嫌，但是它却深刻说明政府与公共图书馆创新目标共识形成的重要。当前，要激发政府和公共图书馆创新的积极性，就要把双方的目标统一到以创新更好地满足公共文化需求上来，以共同的责任、共同的目标凝聚推进创新的强大合力。
　　3.3化解创新成本
　　如何支付创新成本是公共图书馆管理体制创新面临的一个关键问题。我们主要可以从以下几个方面入手来解决创新成本问题:①从某种意义上说，创新伴随着试错，加强理论研究，有利于保证创新沿着正确的方向前进;②建立由政府、公共图书馆和社会三方面相结合的多元化成本承担机制，特别是政府必须通过财政拨款、差额补贴等形式承担起支付改革成本的责任，要给予利益受损群体以必要的帮助和补偿 ;③坚持民主原则，让读者、职工参与改革政策的制定与选择，提高读者和职工对改革政策的认同，增强创新的动力;④坚持公平原则，对权力或利益资源实行再分配时，要保证绝大多数人享受改革的成果;⑤坚持渐进原则，将地方自下而上的改革与中央自上而下的规划结合起来，对公共图书馆管理体制创新进行总体规划、统一推进和综合协调，将改革的力度与社会的可承受程度有机结合起来。
　　3.4健全代理机制
　　在行政事业一体化的体制模式下，政府与公共图书馆之间是命令与服从的隶属关系，并非真正意义上的委托与代理之间的契约关系。在市场经济条件下，要通过产权改革，厘清委托人、代理人的权利与义务。通过法律法规的创新，确立公共图书馆权、责、利相统一的法人地位，使其拥有必要的财产和权力，能以自己的名义依法面向社会自主开展服务活动，并独立承担相应责任。公共图书馆成为独立的法人实体并不意味政府对公共图书馆管理减弱，而是意味着从行政化管理到向“契约”管理或“合同”管理的转变。为了行使委托人的权利，政府可以推行绩效评估管理和绩效评估制度，通过双方平等协商谈判，在绩效任务和预算等方面签订具有法律效力的绩效协议或绩效合同，各自做出公开透明的服务承诺和监管承诺。政府要建立科学的评估体系和多元化的监督管理制度，如实行事业目标管理和编制约束管理，建立规范化的财务审计制度，开辟多种渠道让读者参与监督管理等等，促进公共图书馆提高服务质量和水平。
　　3.5搞好配套改革
　　推进公共图书馆管理体制改革,必须做到配套政策和制度的供给与体制创新同时进行,为改革创造一个良好的法律制度及政策环境。①建立和完善法律法规体系，加快图书馆立法进程，切实做到创新有法可依;②加快公共财政体制的建设，进一步调整财政收支结构，确保政府财政对公共图书馆的投资和支持，调整各级政府财政收入与支出之间的分配关系，使发展公共图书馆事业的责任与财政责任相一致，强化财政转移支付制度建设，保证城乡公共图书馆事业均衡发展;③加快劳动就业和社会保障制度建设。制定实施有利于下岗职工再就业的政策与措施，解决富余人员的就业及安置问题；尽快建立起社会化的就业、医疗、退休养老等社会保障制度，解决职工的后顾之忧，等等。
　　公共图书馆管理体制创新在很大程度上取决于我国改革的整体进程尤其是事业单位改革的进程。因而，创新必定是一个漫长的过程。在这个过程中，政府既要尽力而为又要量力而行，不断把公共图书馆事业推向前进。
　　
　　参考文献：
　　[1] 奥斯特罗姆,菲尼,皮希特.制度分析与发展的反思.王诚,译.北京:商务印书馆,1992:138
　　[2] 胡亮生. 论图书馆效益. 科技情报开发与经济,2002(4):37
　　[3] 陈琳. 湖南图书馆书籍利用率仅3成. 市民签名倡导全民阅读. [2007-03-01].http://news.省略/Articles/2006/04/848338.HTM.
　　[4] 贺广华, 王伟. 图书馆何以成“空壳”. 人民日报,2006-06-07(11).
　　[5] 蒋永福. 制度和技术哪个更重要――关于图书馆制度的思考.图书馆, 2005(4):1-5.
　　[6] 休斯.公共管理导论.彭和平,周明德,金竹青,等译.北京:中国人民大学出版社,2001:303.
　　[7] 席涛. 公共性: 公共图书馆制度的核心和灵魂.四川图书馆学报, 2006(4):36-38.
　　[8] 周继武. 国家图书馆借书记. 南方周末, 2004-10-14(D30).
　　[9] 林毅夫. 关于制度变迁的经济学理论. 财产权利与制度变迁. 上海: 上海三联书店, 1994:374-375.
　　〔作者简介〕 席涛,女,1970年生,副研究馆员,发表论文20余篇。

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