中国制度何以管用 [《廉政准则》:如何让制度真正有效管用]

　　《廉政准则》规定的“52个不准”,怎么在本地区本部门贯彻落实?对贯彻情况如何检查评估?怎样使干部无法或难以违反《准则》?怎样发现干部违反《准则》的行为?对违反《准则》行为如何惩处?
　　
　　中央纪委五次全会上,胡锦涛总书记强调制度要做到“有效管用”。这四个字非常直白,却是增强制度执行力的重要前提。
　　制度建设并不仅仅是建制度,从纵向上看,应该包括制度的建立、运行、反馈和完善。制度要能在实践中不断得到检验、修正、提高、丰富,充满活力。如果重制定、轻执行,制度就不会发挥应有的作用。
　　从横向上说,制度应该相互配套。不配套一直是反腐倡廉制度建设的软肋,是提升制度质量的瓶颈。它不仅表现在有些制度互不衔接,甚至相互抵触、不能形成合力上,更体现在一些重大的经济社会改革措施出台,预防腐败的配套制度没有同时跟进。
　　此外,制度建设还是多层次的。《廉政准则》是党中央系统总结试行13年的实践经验,针对当前全党反腐倡廉需要着力解决的突出问题,适应新形势新任务新要求正式颁布的。从这个意义上讲,它已经完成了一个制度建设周期,是我们党廉政建设的核心制度。
　　核心制度相对于一般制度有示范性、规定性和根本性的特点,对全党都有约束力,必须有配套的一般制度或专门制度。因此,从各地区、部门、单位这个层面看,还要从自身实际出发,进行配套的制度创新,制定出真正“有效管用”的制度。
　　谨防“宽松带”,制定制度要严密
　　如今一些单位的制度建设表面上很热闹,“七不准、八不许”都上了墙,但多是管下级干部和群众的,在关键的权力上,给领导干部特别是主要领导干部留了可以暗箱操作的口子。而这些制度的“宽松带”或“真空带”,就成为违法乱纪活动的重要空间。
　　因此,在制度制定上,首先要充分发扬民主,只有民主制定的制度,才能够被群众认可和自觉遵守,违反制度的行为也会有群众自觉监督;其次,要将制度的弹性降至最低,人为操作的空间压至最小,才能提升制度建设的质量和水平。
　　“机场大亨”李培英的案子是一个典型。首都机场集团是完全按照上市公司要求搭建的法人治理框架,董事会、监事会、股东大会等一个不缺;作为国有控股企业,党委、纪检、审计、法务等机构也一应俱全。但在实际工作中,这些决策、制衡机构形同虚设,企业仍在按“家长制”运作,董事长兼总经理李培英一人说了算。他可以不经首都机场领导班子集体研究,就从首都机场委托理财资金中私自转出4000万元公款归还在澳门欠下的赌债,又采取降低理财利息、收益率的手段,将这4000万元打入理财亏空中,平账处理。而李培英案发长达7年之久,首都机场领导班子及职能部门对这4000万元投资毫不知情,账目中对该笔投资没有任何反映。
　　绝对的权力必然导致绝对的腐败,让所有的监督制约机制失灵。同样,严格执行制度也是领导干部的基本素质要求。如果领导干部习惯于小恩小惠,热衷于吃吃喝喝,放纵于声色犬马,就会首先从道德情操上打开缺口,从一些被查处的领导干部看,都是从违纪开始的。他们自以为熟谙“潜规则”,可以小心地游离在灰色地带而不越界,结果从接受现金、有价证券等一点一滴的突破禁令开始,最终堕入腐败的深渊。
　　领导干部要把《廉政准则》的“8个禁止”视为8个“雷区”;把“52个不准”,看作52条“红线”。把坚守《廉政准则》,不迈违规违纪的第一步,不犯廉洁从政的第一错,当作自己从政的底线。
　　不搞“一阵风”,制度要科学、稳定
　　科学的制度必须能够反映客观规律的要求。如国资委纪检部门根据多年实践摸索总结出国有企业的腐败发案规律:企业内部管理经营相对规范稳定时,案件不多、大案更少,但与中介组织、非公企业等市场主体打交道时,发案率就比较高;企业发展相对稳定时,发案少、大案更少,当企业处于改制重组、产权交易、破产等变动时,就容易发生大案要案;企业管理包括党风廉政建设抓得认真,企业就健康发展,形式主义地抓工作,搞短期行为,就会出现管理混乱,产生违纪违法案件。因此,针对性地提出对第一类情况,要建立防治商业贿赂长效机制;对第二类情况,要强化检查监督制度,早排查、早预防,防止国有资产流失、干部被毁;对第三类情况,要狠抓各项制度的落实、堵塞腐败漏洞。
　　制度建设还要与时俱进、不断完善,但也不能变动太频。出台一项制度要经过反复论证,谋定而后动。一旦形成,就不能朝令夕改。制度频繁变动也和我们国家很长时期缺乏法制传统和法制观念有关。
　　而改革开放后,为什么有些改革措施刚提出,下面就闻风而动?因为改革启动时政策最宽松,可钻的政策空子也最多,甚至能够一夜暴富,等到制度规范时,原始积累也完成了。当年的走私狂潮、集资热都是如此,“跑在前面的断了尾巴,跟在后面的掉了脑袋”。而制度稳定的最大优势就是可以使人作长远打算,在事业上才能真正有所成就。
　　反之,如果连领导干部也感到自己的任期和政治前途都变化莫测,必然导致急功近利的短期行为,科学发展就难以全面实现。而且,制度的不稳定,也会使违纪者认为廉政建设只是“一阵风”,执行力必然大打折扣。
　　既有“雷”又有“雨”,制度要公正、敬畏
　　除买官卖官外,几乎所有腐败大案都离不开官商交易,但对行贿者的处理普遍偏轻。最近开庭的一个受贿过亿的国企集团老总案件,4名主要行贿者都是作为证人出庭,且没有另案处理的下文。其中也许有考虑他们受刁难时不得已而为之的苦衷,有查处腐败时为固定证据而做出的承诺,还有怕影响地方经济发展的顾虑。
　　但必须看到,通过收买公共权力获取资源优势,是对市场经济平等竞争规则的最大破坏。某些行贿者侵占的国有资产,获取的非法利益,是受贿者所得的十几倍甚至几十倍。
　　因此,对“害群之马”的宽容,是对守法者的惩罚,对社会公正的亵渎。我们不仅要使腐败分子倾家荡产,也要使行贿的富豪倾家荡产。让行贿者“不敢送”,可以对腐败活动“釜底抽薪”;让办事者“不必送”,可以形成公平竞争的环境,也会得到绝大多数合法经营的民营企业家的拥护。
　　制度还应具有敬畏性。制度体系的重要功能之一,就是个人如果不愿执行某项制度,另一项制度就会处置或惩罚他。即使某些人钻了制度上的空子,也可以得到及时匡正和制裁。如果无视制度,就无法在组织和社会里生存,这是一个完善的、有执行力的制度的基本条件。因此,总书记提出,要建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制及其配套制度。
　　群众评价反腐败工作,首先看对腐败分子是否“动真格”。如果把违法乱纪行为轻描淡写地处理,比违法行为没有发现还糟糕,因为这意味制度底线彻底失守。
　　有人认为,廉政制度“没有效果,就有后果”,不惩治腐败的后果就是鼓励腐败。某些腐败分子之所以有恃无恐,就是建筑在对违纪行为的惩戒可能“雷声大雨点小”甚至“有雷声无雨点”的侥幸心理之上的。
　　因此,只有及时发现和揭露腐败,坚决查处和惩治违纪行为,才能取信于民,才能极大地提高腐败犯罪的成本和风险,教育、监督、预防工作才能发挥作用。
　　
　　杜绝“原则上应该”,尊重制度刚性要“表里如一”
　　只有一个有权威性和公信力的制度体系,才有较强的执行力。当然,党内民主制度和作风建设的制度,最终要靠人来制定和实行,在这里,人的制度意识具有决定作用。只有领导干部自己首先“敬畏制度”,才能强化制度的执行力。
　　现在有些领导干部经常挂在嘴边的口头禅,就是“原则上应该如何如何”,其背后必定是“特殊情况又可以如何如何”。我们不否认任何事情都可能有例外,但如果“原则上应该”每每变成突破原则的前置词,制度的刚性就会受到很大损害。领导干部对制度的敬畏,还体现在表里如一上,不能对人对己“双重标准”,台上台下“两面人生”。领导干部做好了,才能上行下效,形成人人坚守制度的良好氛围。

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