非正式国际机制与全球福利 非正式沟通名词解释

　　摘要　本文结合精确性程度、合作深度和授权性程度等国际机制的构成要素，对非正式国际机制的有效性进行了讨论。并分析了在集体谈判修订和大国单方面行为引发的事实修正两种情况下，非正式国际机制的修正对全球福利的影响。如果大国在其他方面的利益需求大于在有效地解决全球公共问题方面的利益需求，大国对非正式国际机制发起的事实修正就会损害全球福利。本文以美印核协议对核供应国集团准则的事实修正为案例说明了这一可能情形。
　　关键词　非正式国际机制　全球福利　全球治理
　　中图分类号：D813
　　文献标识码：A　文章编号：1005－4812(2010)04－0011－19
　　
　　正式国际机制是成员国之间建立起的有法律约束力的权利与义务关系的国际机制。非正式国际机制则是成员国之间没有建立起有法律约束力的权利与义务关系的国际机制。前者对成员国具有法律约束力，而后者对成员国并不产生法律约束力，而只有政治上或道德上的约束力。在国际关系实践中，非正式国际机制屡见不鲜，如金融领域的巴塞尔协议、贸易领域的亚太经合组织(APEC)、军控领域的核供应国集团(NSG)和导弹技术控制机制(MTCR)等。由于非正式国际机制不具有国际法约束力，成员国在对机制规则的遵守上缺乏法律义务感(Sense of Legal Obligation)的推动，这使得在其他条件相同的情况下，非正式国际机制更容易出现成员国的违规行为。这是否意味着非正式国际机制在对全球公共问题的治理上不如正式国际机制有效?从动态的角度看，非正式国际机制对全球福利有何影响?本文拟对上述问题进行讨论。
　　
　　一、非正式国际机制的有效性
　　
　　相比于正式国际机制而言，非正式国际机制是否表现出较低的有效性程度?要对这一问题进行讨论，首先需要明确的是，在国际法上有无约束力只是国际机制的一种构成要素，除去这一构成要素，不同的国际机制之间还在精确性程度(Precision)、合作深度(Depth of Cooperation)以及授权性程度(Delegation)上存在着差异。
　　精确性程度是指国际机制对其要求或禁止的行为所作规定的模糊或清晰程度。非正式国际机制在精确性程度上可能表现不佳，但某些正式国际机制也存在着机制规定的模糊性问题。例如，1985年的保护臭氧层维也纳公约，虽然对成员国提出了有法律约束力的条约义务，但其大部分的承诺语言都采用概论性、劝诱性的表述方式，其精确性程度并没有随着有约束力的权利与义务关系的建立而自然加强。合作深度是指国际机制要求成员国行为改变的高低程度。合作深度较高的国际机制要求从其初始状态出发对国家行为作出重大的改变，而合作深度较低的国际机制则仅仅要求成员国作出轻微的行为调整或者甚至不改变初始状态的国家行为。正式国际机制并不一定就是合作深度较高的国际机制，正式机制也可能仅对成员国行为提出较低的管制性要求。例如，蒙特利尔议定书所制定的氯氟烃排放量降低的数据编号，就仅仅是污染排放者自愿准备实行的指标，成员国无需实行更加严格的减排政策。因此，蒙特利尔议定书并不具备较高的合作深度。非正式机制由于不具有法律约束力，成员国对未来可能发生的不遵守行为的关切度较低，其成员国更易于接受更高的合作深度。在其他条件给定的情况下，相对于正式机制，国家在非正式机制中更容易作出合作深度较高的国际承诺。授权性程度是指机制成员国授权第三方解释、裁决机制规定、接受和发布遵守行为报告以及进一步制定规则的强弱水平。在正式国际机制中，世界贸易组织是实现高水平授权程度的典范，其受理上诉机构(Appellate Body)虽然不具备国内法庭那样的强制执行权力，但它却可以对成员国的违规行为作出独立的法律裁决，并授权受害方采取得到法律认可的报复行为。但就授权性程度而言，各种正式国际机制之间也存在着明显的高低之分。例如，冷战时期美国与苏联达成的第一阶段和第二阶段削减战略武器条约就属于授权性程度较低的不存在第三方评审和争端解决机构的正式国际机制。非正式机制由于受到非约束性承诺属性的限制，不能建立高授权水平的第三方裁决机构，但中等授权水平的评审体制也有可能在非正式机制中出现。例如，经合发展组织(OECD)国家之间建立的关于反洗钱报告的金融行动任务力量(Financial Action Task Force on Money Laundering)就设置有对成员国相关立法和政策进行评估的评审体制。
　　在精确性程度、合作深度和授权性程度完全等同的情况下，相比于非正式国际机制，正式国际机制更容易得到成员国的遵守。这也就意味着正式国际机制，将在有效性上优于同一合作议题上建立的具备相同程度的精确性、合作深度和授权性的非正式国际机制。不过，这只是一种理论上的假设情况。在现实世界中，国家在同一合作议题上建立的正式国际机制与非正式国际机制之间一般都会在精确性程度、合作深度和授权性程度方面互有差异。在经验上，研究者几乎不可能找到相同国家针对同一合作议题的具备相同精确性程度、合作深度和授权性程度的正式和非正式国际机制进行有效性比较。然而，考虑到在各成员国国内政治中的可接受条件上，正式国际机制的谈判和建立面临的现实制约远远高于非正式国际机制，正式国际机制为求得不同成员国国内政治中可接受条件的“最小公分母”，往往需要在机制设计的精确性程度、合作深度或授权性程度上作出牺牲，即通过机制规定的模糊性或取消第三方审查和监督体制，或者降低相互承诺的深入程度等方式来换取各成员国的共同接受和国内立法部门的批准。这种“最小公分母”式的谈判策略将可能导致成员国在建立了有法律约束力的权利与义务关系的同时，却无法以较为精确、深入的管制性要求来界定相互之间的承诺关系。成员国虽然在正式国际机制下受到更高程度的遵守激励，从而更倾向于遵守机制。但正式国际机制如果在精确性、合作深度和授权性方面表现较差，其有效性――对公共问题的治理和解决效果也就无法达到较高的水平。
　　因此，如果各成员国国内政治中支持国际合作的社会团体力量较弱或反对国际合作的社会团体力量强大，以“最小公分母”策略谈判和建立正式国际机制，并不一定有利于机制有效性的实质性提升。在这一情况下，以非正式国际机制的制度形式达成替代性的管制性协议――精确性程度更高、合作深度更高或授权性程度更高，机制有效性就有可能高于相同条件下建立的正式国际机制。因为提高精确性、合作深度或授权性所带来的收益可能超过因缺乏法律约束力而产生的成员国不遵守行为倾向上升的代价。当然，二者的比较结果，需要在具体事态具体情景的基础上进行分析。尽管如此，这一两难选择的存在至少说明了在相同的国际和国内政治环境下，非正式机制相比于同一合作议题上可以被各成员国接受的正式国际机制，并不必然在有效性方面表现更差。非正式机制如果在其他构成要素上取得较高的管制水平，也同样可能对全球公共问题进行有效治理。已有的一些针对特定非正式机制的个案研 究也支持了这一理论上的可能情形。例如，克莱尔?西恩(clare shine)对珍稀动物保护机制的研究表明，与自然保护和生物多样性相关的全球和地区条约机制通常以“可获得的资源”、“任何可行或合适的”、“最大努力”等语言来规定成员国的法律义务。这些有约束力但却没有明确行为要求的条款很难监督和实施，其成员国为解决这些问题而作出的行为改变极其有限。而许多以谅解备忘录形式达成的关于珍稀动物保护的非正式协议则规定了明确、具体的行动要求。通过致力于环境保护的非政府组织的监督以及成员国之间的相互监督，这些非正式国际机制有效地促进了保护珍稀物种的协调性国际行动的实现。”。另一项关于北海和波罗的海环境保护机制的研究通过对防止海洋污染的正式和非正式机制的比较，也对非正式机制的有效性作出了肯定：“由于非正式机制中的国际承诺更加明确，对主要污染物的减排比例规定得更加具体，成员国更容易对执行状况进行定期的集体评审。这些非正式机制有效地改变了成员国行为。”
　　以上讨论说明，非正式国际机制在其他构成要素的管制性水平较高的情况下，也可能实现较高程度的有效性。如果非正式国际机制在其他构成要素上实现较高的管制性水平，其对机制有效性的改善效应就可能超过缺乏法律约束力造成的消极影响。换言之，非正式国际机制对全球公共问题的治理未必不如正式国际机制有效。在其他构成要素对机制有效性的改善效应超过缺乏法律约束力造成的消极影响的情况下，非正式国际机制相比于同一合作议题上可以被各国接受的正式国际机制，对全球公共问题的解决更为有效，对全球福利的改进作用更大。
　　
　　二、非正式国际机制的修正对全球福利的影响
　　
　　国际机制的有效性在很大程度上受到外部环境因素的影响。外部环境因素的变化有多种表现。在经济事务中，生产技术的变化、新型原材料的使用、替代产品的出现、宏观经济条件的变动、汇率的波动等等都是国家必须认真考虑的外部环境变化。这些外部环境因素一旦发生变化，将使相关议题领域国际机制的遵守行为变得成本高昂，从而使这些机制失去对成员国的规制作用。在安全事务中，军事技术的发展以及新武器系统的出现等外部环境因素的变化也可能使一些已经建立的国际机制不再能够起到稳定安全局势的作用。一项在创立初期有效性程度较高的国际机制可能在外部环境发生变化后无法成功地推动其管制领域的全球公共问题的解决。例如，部分禁止核试验条约的宗旨是通过限制核武器的试验场所和途径来控制核武器的研发活动和升级速度，从而约束核武器国家在研发上的竞争性行为，维持国际核态势的稳定。然而，当大多数核武器国家都掌握了地下核试验技术后，部分禁止核试验条约对大气层核试验的禁止性规定就不再能起到维持国际核态势稳定的作用。为加强对核武器研发活动的管制，各国又达成了全面禁止核武器试验条约。但计算机模拟核试验技术被各个核武器国家掌握后，这一机制也无法实现其维持国际核态势稳定的宗旨了。
　　国际机制在外部环境发生变化后要保持其有效性，就需要对其相关的规则做出修订。在机制规则的修订程序上，正式国际机制一般采取不做规定、全体一致同意和多数同意三种方式。例如，冷岸群岛机制对修订程序就没有任何说明。南极条约体系全体一致同意的修订规则。管理濒危物种贸易机制规定规则修订必须得到“出席并投票”的成员国的三分之二多数同意。尽管正式国际机制可能设置了规则修订程序，但在修订规则的谈判过程中，要取得全体一致同意或者多数同意常常是非常困难的。并且，成员国数目越多，通过集体谈判的方式修订规则的难度就越大。因为只要一个或少数成员国出于避免利益受损或争取更多的利益分配的考虑对规则修订采取不合作态度，就可以造成否决效果，使各成员国无法通过修订规则来适应新的外部环境。
　　相比而言，由于非正式国际机制不对成员国构成有法律约束力的义务，成员国对修订后的机制规则产生的收益分配效应的关切程度低于在正式国际机制的修订谈判中的情形。因此，在非正式国际机制中，成员国对机制内容进行修订的程序性要求较为简单，这使其成员国可以更加灵活、及时地调整、修正或补充机制以适应外部环境的变化。作为一项非正式国际机制的八国集团根据新的世界政治经济情势不断推出新的共同承诺文件，就是非正式国际机制在规则修订上灵活性较高的例证。
　　如果国际机制的既有规则已不能适应变化后的外部环境，各成员国又难以对机制规则做出修正，国际机制的有效性就会降低。在外部环境发生变化时，正式国际机制在修订规则的谈判过程中往往受到更多的内部阻力，这导致其难以通过修正规则来保持对全球公共问题的有效治理。而当同样的情况发生时，非正式国际机制更加可能对机制规则做出集体修订。以更加适应外部环境的规则来推动全球公共问题的解决。因此，从动态的角度看，在外部环境容易发生变化的议题领域，非正式国际机制更加可能起到有效治理全球公共问题的作用，从而可能更好地改进全球福利。
　　除集体谈判的规则修订方式外，某个或某些成员国对既有规则采用新的解释或者采取既有规则禁止的行为也可能引致其他成员国调整其对共同规则的预期，从而在事实上改变机制规则。就行为本身而言，无论是对既有规则采用新的解释，还是采取既有规则禁止的行为都是对国际机制规则的违反。由于正式国际机制对成员国构成法律约束力，成员国违反机制的声誉成本较高，其对成员国违反机制的阻遏作用更强。这就使某个或某些成员国采取单方面行为引发机制规则的事实修正情况的出现概率更低。而非正式国际机制不对成员国构成法律约束力，国家是否严格遵守机制对国家声誉的影响较小，其对成员国违反机制的阻遏作用较弱。这导致在非正式国际机制中更加可能出现某个或某些成员国采取单方面行为引发机制规则的事实修正的情况。
　　就非正式国际机制的事实修正而言，大国更可能成为单方面修正行为的发起者。究其原因：第一，当国家对既有规则采用新的解释或者采取既有规则禁止的行为时，其他国家可能对其违反机制的行为施加报复。但与小国相比较，大国遭受其他国家报复的可能性更低，即使遭受报复，其对大国造成的成本也往往低于大国采取单方面行为所获得的收益。如果大国的单方面修正行为违反了与小国签署的非正式贸易协议，小国可以对其施加报复。然而，小国相对较小的经济规模使其施加的报复无法对大国形成足够有力的制裁，因而难以阻止大国对机制规则的单方面修正。如果大国采取单方面行为修正与小国签署的非正式安全协议，由于小国更多地依赖与大国的安全合作，退出协议就不可能成为小国可以采用的可信(Credi-ble)回应手段。
　　第二，就违反非正式国际机制的声誉成本而言，各国对于不同国家关系重视程度的区别使其违反与小国签署的非正式国际协议对国家声誉的影响较小。大国单方面修正与小国签署的非正式国际协议构成对机制规则的违反，但其他国家往往不会据此推断该国在与其他较为强大的国家达成的非正式协议中也会表现出同样的不遵守机制规则的行为。因为，其他国家可以将其不遵守机制规则的行为归因为其对与小国关系的相对不重视，从而不会对其遵 守国际机制的声誉做出负面推断。
　　第三，由于大国掌握着更多的可以提高其讨价还价权力(Bargaining Power)的权力资源，在建立国际机制的谈判过程中，大国往往可以在合作收益分配中获得更多的份额。在大国获得更多份额的收益分配结构下，非正式国际机制如果因外部环境的变化而不能有效地解决全球公共问题，就会对大国的利益造成更多的损害。这使得相对于小国而言，大国通过单方面行为来实现机制规则的事实修正的动力更强。当然，大国试图实现机制规则的事实修正的行为动力不一定是出于有效地解决全球公共问题的需要。大国可能出于其他方面的利益需求而采取单方面的修正行为。
　　因此，在非正式国际机制中，大国更加可能采取对既有规则采用新的解释或者采取既有规则禁止的单方面行为，以求实现机制规则的事实修正。如果大国在有效地解决全球公共问题方面的利益需求大于其他方面的利益需求，大国的单方面修正行为就可以起到更好地适应外部环境的变化从而改进全球福利的作用。尽管在机制规则的事实修正过程中，各国没有获得平等的发言权，但却可以产生对全球福利的改进效应。然而，如果大国在其他方面的利益需求大于在有效地解决全球公共问题方面的利益需求，大国对非正式国际机制发起的事实修正就会不利于全球公共问题的有效治理，从而损害全球福利。本文的下一部分将以美国与印度签署的民用核能协议对核供应国集团准则的事实修正为案例来说明这一可能出现的情形。
　　
　　三、美印核协议对核供应国集团准则的事实修正
　　
　　核供应集团于1975年创立，这一多边出口控制机制的创立，起源于国际社会在1974年印度进行核试验后对核材料、核装置和核技术扩散风险的担忧。1974年的印度核试验促使了美国和英国寻求在不扩散核武器条约以及附属于该条约的桑戈委员会之外进一步加强防止核武器扩散的努力。美英两国之所以希望建立核供应国集团，一方面是由于不扩散核武器条约中不受限制的民用核材料和核技术转让可能会被接受国用于军事目的，因此需要转让方扩大核出口控制的范围来防止或减小这一风险；另一方面，当时许多掌握核技术的国家还不是不扩散核武器条约或桑戈委员会的成员国，为规范这些国家的核出口行为，需要建立一项新的国际机制将这些国家纳入其中。
　　1975年11月，在美国的倡议下，美国、英国、法国、西德、加拿大、苏联和日本等七个主要的核技术供应国在伦敦举行了会谈，并于1976年达成了核供应国集团协议(Nuclear Suppliers Group Agreement)。1977年，七大核技术供应国在核供应国集团协议的基础上，进一步扩大了共识的范围，达成了核供应国准则(Nuclear Suppliers Guidelines)，或称伦敦准则(London Guidelines)。最初，核供应国准则并不对外公开，直到1978年这一准则才被送交给国际原子能机构，并以机构文件INFCIRC／254的形式对外公布。伦敦准则的协议文本是以成员国相互之间的若干个交换信件的形式构成的，其主要原则为：一、成员国在进行核材料、核装置和核技术出口时，需要与附属文件的原则相一致；二、防止核爆炸装置扩散的利益与将核技术用于能源开发和生产的利益之间需要保持平衡；三、成员国希望其他政府(即非成员国政府)也按照附属文件中的原则来制定其核出口政策。核转让准则是伦敦准则的附属文件，这一附属文件包括一份触发清单(Trigger List)、一份关于触发物项分类清单(List of Clarification of Items on the Trigger List)和一份物质保护水平标准清单(List of Criteria of Levels of Physical Protection)。伦敦准则的机制控制内容包括三个方面：一、成员国在进行触发清单所列物项转让时，需要从接受国获得不将其用于产生核爆炸装置活动的明确的正式保证；二、为避免触发清单所列物项的非授权使用和处理，核供应国应当在接受国同意国际原子能机构监督的情况下才转让触发清单物项；三、核供应国应当在收到接受国不将物项转让给第三方的保证的情况下才转让触发清单物项。
　　伦敦准则的触发清单主要包括以下五项：(1)核材料；(2)核反应堆和用于核反应堆的装备；(3)用于核反应堆的非核材料；(4)用于核材料处理、浓缩和转换以及用于燃料制造和重水生产的装备；(5)与以上任一物项相关联的技术。
　　随着海湾战争的结束，伊拉克秘密进行的大规模杀伤性武器计划首次暴露于国际社会。各国开始意识到，伦敦准则下的机制控制内容没有涵盖接受方可能会在其本国生产“触发清单”所列物项的军民两用设备、材料和相关技术。而伊拉克正是利用伦敦准则的这一缺陷，获得了秘密实施大规模杀伤性武器计划的机会。为弥补这一机制的缺陷，加强防止核武器扩散的多边合作，核供应国集团又于1991年3月在荷兰海牙举行了全体会议。在海牙会议上，各国进行了三项议题的讨论：一、更新触发清单以适应核技术的发展；二、将接受全面监督(Full-scope Safeguards)作为核转让的条件；三、引入对核技术领域中两用技术(Dual-use Technology)的控制。这三项议题于1992年3月至4月在波兰华沙举行的全体会议上达成了共识，各国对1977年的伦敦准则进行了修正以适应技术的发展和国际形势的变化，修正后的核转让准则被命名为核相关两用设备、材料和相关技术转让准则(Guidelines for Transfers of Nuclear Related Dual-Use Equipment，Material and Related Technology)，即华沙准则(Warsaw Guidelines)。华沙准则规定，成员国在两种情况下不应进行附件中所列的两用物项的转让。第一种情况是两用物项将被无核武器国家用于核爆炸活动或被用于不受监督的核燃料循环活动；第二种情况是存在转化为第一种情况的“不可接受的风险”(Unac-ceptable Risks)或者两用物项的转让与防止核武器扩散的目标相违背。核供应国集团的伦敦准则和华沙准则都没有对成员国规定有法律约束力的义务，并且没有常设的秘书处，是一项非正式国际机制。
　　美国积极推动了核供应国集团的创立，并在机制创立后将印度列为核技术出口管制的对象。30多年后，美国对印度的核出口管制政策发生了转变。2006年3月，在布什总统访问印度期间，美国与印度签署了民用核能合作协议。9个月后，美国参众两院通过了相关法案。根据这一协议，美国将向印度出售用于民用目的的核技术、核燃料和核反应堆，作为交换条件，印度必须同意将其民用核设施和军事核设施分离，同时印度的14个民用核设施需要接受国际原子能机构的核查监督，但印度其他的8座核反应堆、2座块增殖堆、3座研究堆不在核查监督范围内。协议虽然规定印度需要将其民用核设施置于国际原子能机构的安全保障之下，但其核设施中的重要部分却不受国际原子能机构的保障和核查。印度不是不扩 散核武器条约的签署国，并且印度并未接受国际原子能机构的全面安全保障，美国与印度开展民用核能合作是核供应国集团准则所明确禁止的，是对机制规则的违反。
　　美国之所以采取这一行为，是因为与印度开展民用核能合作可以为其带来重大的战略利益，并且违反非正式国际机制的预期成本较低。就违反机制的成本而言，由于其权力优势，美国预期其几乎不会因违反机制而付出声誉成本和制裁成本。事实上情况也的确如此。虽然在美印核协议签署后，奥地利、巴西、日本、挪威和瑞典等国对美国与印度开展核能合作表示担忧，但核供应国集团的成员国并没有公开反对，更没有提出对美国进行制裁的政策举措。
　　从与印度开展核能合作的利益需求看，美国在一定程度上希望以此换取印度加强核出口管制制度，从而强化防扩散出口管制的国际治理。但这并不是美国的主要决策考量，美国制定出这一政策，更多的是出于其他方面的战略利益需求。美国试图通过民用核合作协议来改善与印度的关系，而与印度建立更紧密的关系有利于提升美国在东亚和世界的地位。美国利用核能合作拉拢印度，还有制衡中国的一面，力图通过印度的制衡防止中国因其实力迅速增长而最终主导亚洲的局面。
　　美印核能合作违反了核供应国集团准则，这引发了核供应国集团其他成员国调整对机制规则的预期，采取或考虑采取与美国相似的政策。美印核协议签署后不久，美、法、德、俄等国对美印开展核能合作表示支持，并表达了与印度进行核能合作的意向。俄罗斯还表示将向印度提供60吨核燃料。核供应国集团准则出现了事实上的修正，印度成为可以在不签署不扩散核武器条约的情况下获得核技术转让的例外国家。2008年9月，核供应国集团批准了美国关于解除对印度核禁运的提案。这并非各成员国谈判达成的结果，而是对机制准则的事实修正的承认。
　　这一事实修正将可能对核不扩散的全球治理产生消极影响。核供应国集团准则禁止其成员国向没有签署不扩散核武器条约、接受国际原子能机构全面安全保障的国家出口核材料和技术。这一制度安排对于保证核不扩散机制的严肃性、促进机制外国家接受核不扩散规范具有重要意义。美印核协议对核供应国集团准则造成的事实修正使印度可以在不签署不扩散核武器条约的情况下，同条约中的无核武器国家一样享受从先进核工业国家手中获得核燃料和技术的便利。印度作为不接受核不扩散规范的国家却享受到规范接受国所享有的好处。这将降低对遵守规范者的正面激励，刺激其他国家效仿印度，削弱核不扩散规范的稳固性，从而将对核不扩散的全球治理产生消极影响，损害全球福利。
　　
　　四、结论
　　
　　非正式国际机制不具有国际法约束力，这使其在其他条件相同的情况下更容易出现成员国的违规行为，但这并不意味着非正式国际机制在对全球公共问题的治理上不如正式国际机制有效。相比于同一合作议题上可以被各国接受的正式国际机制，非正式国际机制在精确性程度、合作深度和授权性程度等其他构成要素对机制有效性的改善效应超过缺乏法律约束力造成的消极影响的情况下，对全球公共问题的解决更为有效，对全球福利的改进作用更大。从动态的角度看，在外部环境容易发生变化的议题领域，非正式国际机制更加可能起到有效治理全球公共问题的作用，从而可能更好地改进全球福利。
　　在非正式国际机制中，更加可能出现大国采取单方面行为引发机制规则的事实修正的情况。如果大国在有效地解决全球公共问题方面的利益需求大于其他方面的利益需求，大国的单方面修正行为就可以起到更好地适应外部环境的变化从而改进全球福利的作用。在相反的情况下，大国对非正式国际机制发起的事实修正就会损害全球福利。美国与印度开展核能合作对核供应国集团准则的事实修正属于后一种情况。核供应国集团准则的事实修正可能对核不扩散的全球治理产生消极影响。关于在何种条件下大国的治理利益需求会大于其他方面的利益需求的问题，本文没有进行讨论。这一问题还需要进行进一步的研究。

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