【“大部制”改革的分合轮回】 大部制改革

　　3月4日，《国务院机构改革方案》公布当天，在河北省药监局工作的凌锐（应本人要求化名――记者注）心头一震。尽管药监局回归“大卫生部”传言已久，但这一天真的要到来，他还是有些茫然。
　　年近不惑的凌锐已经做了16年公务员，他个人的职业经历几乎是中国政府机构改革的一段缩影――
　　1992年7月，凌锐大学毕业后分配到河北省商业厅；未及一年，1993年3月政府机构改革，裁撤商业部，新组建国内贸易部，地方机构也随即变更。凌锐由此换了岗位，进入河北省贸易厅。
　　五年之后，政府机构于1998年3月再次调整，上届政府刚组建的国内贸易部被裁撤，相关职能并入国家经贸委。凌锐在此后随地方机构调整，进入河北省经贸委就职。
　　又过五年，2003年政府机构改革，国家经贸委不再保留，其原有职能分别并入相关政府部门。凌锐第三次变动工作，进入新组建的食品药品监督管理局。
　　可是稳定的状态仍然只是五年。根据此次《国务院机构改革方案》，五年前刚从卫生系统中独立出来的药监局，将再次回归卫生部管理。
　　“不知道这次国务院机构改革后，我们省里的调整什么时候开始。”凌锐告诉记者，他相信全国公务员中，有他的类似经历的人应该不少。
　　自1982年至今，中国已完成五次机构改革。总的趋势是机构在裁撤，人员在减少。如1982年国务院100个部门裁了39个；1988年，国务院部门、直属机构由67个减为60个，国务院人员编制减少9700多人；1993年国务院部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％；1998年，国务院的40个组成部门，仅保留29个；2003年国务院组成部门进一步减少到28个。而此次国务院机构改革，涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个，国务院组成部门减少到27个。
　　但是，几乎每次裁减之后，政府机构都会经历一个再膨胀的过程。1982年国务院部门、直属机构裁减到61个，1988年膨胀为67个，到1993年甚至达到86个。1998年以来，尽管国务院组成部门在不断减少，但国务院还有诸多直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局以及议事协调机构和临时机构，事实上国务院机构的总量并没有实质性的减少。
　　如2003年改革，国务院组成部门减少了一个，但新成立了一个特设机构国务院国资委，另外还组建了一个正部级事业单位银监会，机构数量实际上是增加了一个；2007年，又新成立国家预防腐败局。
　　截至目前，中国国务院序列在办公厅之外，有部、委、审计署和央行共28个组成部门，另有一个特设机构国资委，以及18个与部、委级别相当的直属机构，还有14个部级直属事业单位（其中证监会、银监会、电监会和保监会等4个部门名为事业单位，实际上行使的都是行政管理职权）。
　　此外，国务院还有4个办事机构；12个部委管理的国家局，机构数量总计高达77个。这个数字尚未包括28个正部级的国务院议事协调机构和临时机构。
　　细观此次国务院机构改革方案，国务院组成部门减少1个，正部级机构减少4个，但新成立一个正部级的议事协调机构国家能源委员会，新组建国家能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、国家公务员局等4个国家局，机构总数仍无实质性减少。
　　“机构改革每五年一轮，翻烙饼模式很普遍。人事部分分合合，能源部三设三撤，医药刚分开又回去，这种循环往复的怪圈必须打破。”中国政法大学副校长马怀德对记者说。
　　马怀德认为，“大部制”改革之所以需要特别强调“转变政府职能”，就是因为如果只是作机构设置上的形式调整，只在数量上简单裁减，无济于事。而这个转变就是由经济建设型政府，逐步向服务型政府转变。
　　
　　“部门利益”忧思
　　
　　此次“大部制”改革，能否开辟一条新路，走出分合轮回的怪圈？今年“两会”期间，记者遍访代表、委员和行政学专家，大都不敢过于乐观。
　　据有关专家研究，目前国务院部门之间有80多项职责，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。显然，“大部制”改革关键就是要解决这种部门之间的职责交叉，职权冲突，以及职能不清的问题。
　　此次公布的方案中，曾被各界广泛期待的“大农业”、“大金融”、“大科技”等都未推出；即便是已推出的改革，也并未一步到位。比如“大交通”就因铁道部的保留而埋下遗憾。
　　吕忠梅认为，如果部门利益不能解决，简单的拆分或合并都不解决问题。吕在十届全国人大期间就是代表，曾经历2003年的国务院机构改革方案审议过程。
　　她以卫生与药监分合轮回为例解释说，五年前两者分家并非完全没有道理，因为多年的“医药不分，以药养医”正是中国药价畸高的症结所在。分家后，卫生部与药监局尽管存在矛盾，但也具有相互制约的功能。如今药品监管重新纳入卫生部麾下，势必弱化药品监管与医政监管的制衡机制，引发对新的部门利益的担忧。
　　当然，“大卫生部”统一监管权的积极因素在于，会在一定程度上提高行政效率，使得在各部门利益矛盾下步履艰难的医疗体制改革更容易推进，对药品的监管也可统一覆盖到药品流通的各个环节中，不至于出现此前药监局、卫生部各管一段的混乱与矛盾局面。但是，这些积极面要得以发挥，关键在于能否防止某些利益集团牟取私利。
　　中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌博士曾撰文指出，大部制改革的最大阻力，正是多年来被不断强化了的部门利益。
　　他分析认为，所谓部门利益，就是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。
　　江涌认为，时下中国，部门利益膨胀严重，不仅有极大的广度，还有无比的深度。权力部门化、部门利益化、利益集团化，部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导个人利益，这些利益并不会简单因为体制的改变而自然消失。而且，如无妥善设计，“大部制”有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，减少了部门利益的广度，但是有可能加剧部门利益的深度，因此治理起来更加困难。
　　
　　攻坚“事业单位”
　　
　　中国现有事业单位120多万个，涉及3800万人，汇集了中国超过三分之一的专业技术人才，拥有数万亿国有资产。这些单位主要提供教育、卫生、科技、文化等公共服务，是中国最大的公共服务部门，消耗了地方财政一半以上的支出。
　　事业单位大多建立于计划经济时代，长期依附于政府部门，有的承担政府职能，沦为“二政府”；有的则本身就是企业，但作为事业单位享有诸多财税补贴；而真正提供公共服务的教育、卫生、科技等事业单位则主要依靠财政拨款，缺乏竞争约束，普遍冗员繁多，效率低下。
　　要改革50多年来形成的国有事业单位体制殊非易事，其难度绝不亚于国有企业改革。事实上，自上世纪80年代中期至今，事业单位一直是改革的重要议题。尤其在中央部委层面，整个改革既缺乏制度性突破，也缺乏可操作的规则。
　　正是基于此，加快推进事业单位改革，以期与政府机构改革配套协调，已成为新一轮政府体制改革的一大重点和难点。
　　此次事业单位改革的蓝图已相当清晰。3月11日下午，就在《国务院机构改革方案》面世不久，新华社发布了中央机构编制委员会办公室负责人就深化行政管理体制和机构改革的答问。该负责人指出：“要抓紧研究提出……事业单位分类改革的指导意见及配套措施，确保各项改革相互衔接，协同推进。”
　　此前的3月4日，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》全文公布。《意见》在第四部分，把“事业单位改革”放在“政府机构改革”的框架下统筹考虑，并提出了事业单位改革的“路线图”――主旨是“推进分类改革”；原则是“政事分开、事企分开和管办分离”；具体方案是“对现有事业单位分三类进行改革”。其中，“主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构”；“主要从事生产经营活动的，逐步转为企业”；“主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管”。
　　有专家指出，这意味着全面的事业单位改革已启动，一旦事业单位改革步入“快车道”，一旦上述五省市的改革取得成效，其他各省份和中央部委直属事业单位的改革就会进入议事决策者视野。
　　但中国的事业单位改革决不乐观，不过，当前高层决策者已形成了明确的事业单位改革的“蓝图”。该蓝图之清晰明朗，远超过“大部门体制”。采访中，不少学者认为，2008年将成为中国事业单位改革的“元年”。
　　
　　政改指向
　　
　　“改革要真正取得成效，关键在两个问题，一是法治，二是民主。”杜钢建认为，近30年来，机构改革最大的问题在于没能“依法改革”。在一个法治社会，机构改革方案出台之前，首先应该修订《国务院组织法》，但事实上，中国的《国务院组织法》自1982年出台后，至今26年没修改过，期间这么多次改革，从法律的意义上讲都有瑕疵。
　　“法律的制定完善必须通过人大；而要人大真正发挥作用，就需要加强民主。”杜钢建指出，要充分发挥人大对政府的监督制约作用，通过人大立法来规定政府组织机构、权限，甚至人大在必要的时候召开各种会议来讨论政府的重大决策，这实际上就是实现政治民主，因为人大是代表民意的机关。
　　“中国现阶段，切实发挥人大作用就是一种政治改革。政治改革并非真的那么艰难。”杜钢建说。（段宏庆 常红晓）
　　记者罗昌平、杨彬彬、张娜、张映光，实习记者胡对此文亦有贡献
　　（摘自《财经》2008年第6期，作者为该刊记者。标题有改动）

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