我国高等教育引入PPP模式的若干问题思考

　　摘要：我国高等教育发展仍面临着经费不足的问题，主要是社会资本等其他经费筹集形式匮乏导致。探讨在一定范围内适当引入PPP模式不仅可以减轻财政压力，还可以激发高校代理人的成本效益意识，提高资金使用效率。最后对于引入PPP模式落地提出政策建议。
　　关键词：准公共产品；PPP模式；产权归属；收益回报权
　　一、我国高等教育现状及PPP模式简介
　　高等教育作为一种准公共产品，其具有非竞争性和相对排他性。非竞争性指公共产品一旦被提供，消费者的增多并不会导致该公共产品生产成本的增加，例如国防。非排他性是指将某个人排除在受益范围外是不可行的或者是不经济的。高等教育准公共产品的性质决定了政府主导的财政供给模式即政府投资并管理对于我国高等教育大规模粗放式发展的阶段起到了不可估量的作用。但是目前我国高等教育发展要想取得进一步突破性内涵式发展，必须在财政保底线管公平的基础上，引入竞争机制，进行市场化改革，提高资金使用效率。目前我国高等教育财政资金投入与同时期发达国家的差距并不大，但仍难以满足经费总需求，这是其他经费筹集形式匮乏导致的。将PPP模式引入高等教育中，即是拓宽资金来源的渠道、资金来源社会化、多元化，弥补经费不足，发挥社会资本的作用。
　　PPP模式是政府和私人部门合作提供公共产品和服务的供给机制，我国的翻译是“政府与社会资本合作模式”，即社会资本负责设计、建设、运营及维护基础设施等，并通过“使用者付费”或者“政府付费”获得回报。政府负责对于公共产品和服务进行定价及和质量监管等等，以保证公共利益最大化。PPP模式通过引入市场竞争和激励约束机制，可以提高公共产品和服务的质量和供给效率，又可以降低政府的财政负担，是一种利益共享、风险共担、全程合作共同体关系。
　　二、我国高等教育引入PPP模式的优势分析
　　其一，高等教育引入PPP模式可以减轻政府财政压力，减轻高校的银行贷款负担。国务院出台《关于加强地方政府性债务管理意见》，要求通过PPP模式与社会资本合作，将社会资本引入包括教育行业在内的公共服务事业投资、建设、运营，来化解政府债务危机，解决建设资金来源问题。高等教育引入PPP模式，政府和社会资本合作，可以实现政府投入少量财政资金即可撬动大量社会资本投入的效果，政府可以在花少量资金的情况下即可办提供公共产品和服务的大事。并且引入PPP可以削减高校对于银行贷款的依赖，甚至可以对于目前已有的银行贷款项目进行债务重组，改变高校资产负债率过高的现状，化解债务风险。
　　其二，高等教育引入PPP模式，引入社会资本的监督，作为政府代理人的高校法人会加强成本效益的意识，优化升级管理模式。高等教育资金来源主要是财政资金，层层的委托代理关系使得对于代理人的监督不到位，存在不讲成本，不管质量，忽视效率和效益，资源浪费严重的现象。引入PPP模式，社会资本负责项目的建设、运营和维护，可以把私营企业先进的技术、管理经验以及凡事讲求效率和效益的意识潜移默化的影响高校的代理人，保证项目建设质量，提高项目建设的效率、缩短项目周期、降低项目成本，从而提高办学经费的使用效率，优化高校资源配置，建設科学的现代大学治理模式。政府原来是项目的提供者，缺失监管方，引入PPP模式后转变为社会资本的监管者和合作者，也有利于公共事业优质高效的完成。
　　其三，高等教育引入PPP模式可以有效的降低和分散风险。政府和社会资本合作过程中，可以通过合理的风险分担机制，政府往往承担较多的社会风险，社会资本方则承担参与风险，双方分别充分发挥自己控制风险的能力优势，形成风险预警机制，从而为高校项目建设保驾护航。
　　三、高等教育引入PPP模式的适用范围探讨
　　尽管高等教育引入PPP模式有诸多优势，但是需要明确的是，PPP模式不是万能的，并不适用于高校的所有项目领域。现就对于以下范围是否可以引入PPP模式进行探讨。
　　其一，教学平台的建设。高等教育培养学生除了理论知识培养外，还应注重学生的自主学习能力、动手实践能力和创新能力等等。这就需要高水平教学平台的支持。目前教学平台建设主要有开放式的信息化教学平台、学生综合实验实训室、综合创新实验基地等等。现阶段各高校陆续搭建网上课程中心，但是由于学校资金投入不足、新技术跟进不够等等原因，造成体验效果不佳，未取得预设效果。引入PPP模式，社会资本方不乏有信息技术领域的专业机构，可以通过与高等院校之间签订PPP协议，明晰教育资源可共享的范围及合作方的权利责任，由社会资本方全程设计、管理和维护，并且可以通过使用者付费等使得社会资本方获得收益。
　　其二，科研平台的建设。在高等院校尤其是普通高等院校或文科类高等院校，普遍存在科研设备落后、科研管理滞后、科研经费不足等现象。高校可以引进PPP模式，由社会资本负责科研平台如实验室设施设备的融资、搭建、维护更新和管理，并可以在合同中约定由科研项目负责人付费，或者建立科研成果共享机制等保证社会资本方获得合理回报。既可以解决科研经费不足的窘境，又可以把社会资本方先进的管理方式引入到科研管理过程中。
　　其三，后勤平台的建设。后勤平台建设主要体现在学生宿舍、学生或教职员工食堂、校园环境美化以及学校安保系统等硬件投入等等。目前高校后勤建设和管理职能满足学生的基本需求，在优化升级方面还有较大的发展空间。例如社会资本可以对于校园安保、升级门禁系统、监控设备等与高校合作，然后按学生人数或者按一定比例向社会资本方付费。后勤社会化改革可以充分利用社会资本在校园硬件建设技术和资金上的优势，社会资本负责建设运营维护，高校方负责监管，节省精力向教学和科研管理方面倾斜，集中力量办大事。
　　四、高等教育引入PPP模式的政策建议
　　（一）引入PPP模式的适用范围、准入条件、产权归属必须予以明确
　　高等教育PPP模式的发展处于初期阶段，如何平衡高等教育公益性的性质和社会资本的趋利性的性质是首先要考虑的问题。建议政府以法律条纹的形式或者出台政策明确高校引入PPP模式的适用范围。也可以采取列清单的方式，明确禁止和限制投资经营的领域等等。在不损害高等教育公益性的前提下，兼顾社会资本的趋利性，才有利于二者的长期稳定合作。其次完善社会资本方的准入条件，在现有准入条件在建设资质、技术经验和资金实力等方面加以规定的基础上增加对企业信用的考察。第三，在中国现有法律条件下，暂无提及PPP模式下资产产权归属的问题，在实际操作中大多数面对权属问题避而不谈，在合同中只明确社会资本方拥有项目的经营权，到期后将该项目无偿或有偿移交给政府，这将影响项目的融资能力并且挫伤社会资本方的积极性，或者有纠纷隐患。所以建议把PPP项目的产权归属在法律法规中予以明确。
　　（二）社会资本方收益回报方面的权利必须予以保护
　　高等教育领域PPP项目有可能存在社会资本投入多，而获利渠道等非常有限的现象。因为高校公益性的性质决定社会资本投资回报率不会太高，但是底限应该能弥补项目成本。可以考虑适当向学生收费，或者采用政府付费的形式。当两种方式均不能弥补项目成本时，应允许社会资本方向社会开展一定范围内的盈利性增值服务，通过增值服务获取额外收益。
　　但是为了不影响高等教育的教学和科研任务，社会资本方对外提供增值服务，必须在合同中对于政府方享有优先使用的权利予以明确，甚至有些应当事先赋予高等院校（政府方）科研平台的独立使用权。

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