草原畜牧业可持续发展的法制保障研究

　　摘要 草原生态环境逐步恶化面临着巨大挑战，草原畜牧业要走可持续发展之路，需要相关法律制度予以规范。本文通过分析草原畜牧业存在的问题，提出完善草畜平衡的法律制度，遏制草原退化；完善草原畜牧业产业链，建立牧民合作社，制定畜产品最低价，保护牧民利益；完善草原畜牧业的法律责任，使相关草原畜牧活动有法可依等。
　　关键词 草原 畜牧业 可持续发展 法律制度
　　中图分类号：D922.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.405
　　一、草原畜牧业可持续发展法律制度概述
　　全球生态环境日益恶化、资源面临枯竭，人们逐渐意识到只重视经济发展而忽略环境保护的发展观是错误的，可持续发展由此应运而生。可持续发展旨在不仅可以满足当代人的需要，而且不损害后代人的利益，1992年举办的联合国发展大会通过了《21世纪议程》，首次提出了可持续发展战略，标志着世界范围内发展计划向可持续发展转变。可持续发展要求我们尊重自然、敬畏自然，在发展经济的同时，把人类活动限定在自然资源“可开发、可恢复、可利用”的限度内，努力实现人与自然的和谐相处。
　　畜牧业是农业的组成部分之一，是指通过人工繁殖、饲养禽畜取得畜产品的行业，草原畜牧业是在此基础上依托草地资源发展起来的。我国作为世界上草原面积最广阔的国家之一，拥有丰富的草地资源，但是草原畜牧业要持续稳定的发展，单凭丰富的草地资源是不够的，所以我们要提倡草原畜牧业走可持续发展之路。草原畜牧业的可持续发展主要从两方面着手：
　　一方面要解决我国草原退化，草原生态环境恶化的问题，使草原畜牧业的发展拥有良好的发展环境和基础。
　　另一方面提高草原畜牧业生产水平，确保草原畜牧业的发展既能够满足当代人的需要，又能为将来草原畜牧业的进一步发展奠定稳固的基础。
　　草原畜牧业相关法律制度的概念在学界—直未有定论，笔者认为可将其概括为“为规范畜牧业生产经营活动，保护草原生态环境安全和畜禽产品质量安全，促进经济和社会的可持续发展，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的，意在调整人们在发展草原畜牧业、利用草原资源的过程中产生的各种社会关系的法律规范的总称。”其调整对象是在草原畜牧业生产经营和保护利用草原的活动中产生的社会关系，是草原畜牧业发展过程中“人——草——畜”之间的关系。
　　草原畜牧业要想实现可持续发展，离不开相关法律制度的建设，通过立法明确规定政府、个人等法律主体的权利义务和法律责任，确保人们按照自然规律发展草原畜牧业，努力实现“人——草一畜”平衡。相关法律制度要以保障草原畜牧业的可持续发展为立法目的，要确立可持续发展的立法理念，立法中不但要规范草原畜牧业的生产经营活动，还要注重草地资源保护，即尊重草原生态系统，将草原资源保护与畜牧业发展放在同等重要的地位；要确定“发展畜牧业不以破坏草原生态为代价，保护草原不以损害牧民利益为前提”的法律原则，注重从实际出发，即使有利于草原畜牧行业的经济发展但长久下去不利于草原生态平衡的、即使有利于草原环境保护但与牧民利益严重冲突的活动都不提倡，更不受法律保护；要明确规定行政机关和畜牧经营者的权利义务，对行政机关要倾向于如何履行义务，使行政机关公正严肃的执法，更好的服務于民，对牧民要注重权利的保护，实现牧民增收，让牧民看到可持续发展的长远利益。
　　我国现行的草原畜牧业的相关法律主要包括《畜牧法》和《草原法》两部法律，为配合《畜牧法》和《草原法》的实施，更好的保护和利用草原制订了《草原防火条例》和《草畜平衡管理办法》，为进一步完善畜牧品种管理出台了《种畜禽管理条例》，并通过了《乳品质量安全监督管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》以保障畜产品安全。就现行的草原畜牧业相关法律制度，草原畜牧业可持续发展的法制建设仍是任重而道远。
　　二、草原畜牧业可持续发展的法制保护中存在的问题
　　实现草原畜牧业可持续发展，使其既能满足国内需求、保障牧民利益，又不会对未来的草原畜牧业发展造成危害，一方面要解决我国草原生态环境恶化的问题，努力实现草畜平衡；另一方面要解决草原畜牧业综合生产力低，难以保障牧民利益的问题。同时分析草原畜牧业相关法律制度中存在的问题，确保相关立法得到更好的贯彻落实。
　　（一）草原生态恶化，草地生产力下降，草畜平衡制度受挑战
　　草原生态环境恶化已经成为了一个世界性的问题，草原退化又引发了水土流失问题，水土流失更加剧自然地理条件恶化。草原生态环境恶化亦导致草地资源生产力不断下降，表现为产草量下降，草原植被种类易受影响。草原退化，草原承载能力的下降，引发了草畜矛盾，草和畜是草地生态系统最主要的组成部分。随着人口的增长，加之政府重牲畜数量轻草原投入、牧民受短期经济利益的驱使等因素的影响下，导致了盲目增扩牲畜饲养规模的必然结果，过度放牧使得草原生态难以循环，草原生产力下降，草原生态环境不断恶化，形成了恶性循环。综上，由于人类的介入，草畜平衡问题演变为“人——畜——草”问的平衡问题。草畜平衡制度面临诸多挑战，适宜载畜量测定困难，立法难以界定统一的载畜标准；立法难以调和适宜牲畜规模与家庭承包经营之间、生态发展与经济利益之间的矛盾。
　　（二）现有的草原畜牧业发展体系不利于牧民利益的保护
　　草原畜牧业的发展体系的建立需要畜产品从品种选育、生产养殖到最后出售以及售后运输形成一条完整的产业链，并有相关法律制度予以保护。尽管有锡林郭勒盟苏尼特右旗肉羊产业的良好范例，但内蒙古多数地区的畜牧业发展仍未形成完整的发展体系。基础设施落后、市场经营分散难以维系生产要素在草原畜牧业的养殖、加工、购销及运输之间的合理流动，加之缺乏法律保护，草原畜牧经营者的利益易受损害。可以说现今内蒙古的畜牧业发展体系仅处于低级发育阶段。
　　草场承包到户的家庭经营体制实施至今显现出诸多不利因素，以户为划分单位的草原围栏不但不利于草原生态发展，亦不利于草原畜牧业的发展，牧民合作社应运而生。但现今的牧民合作社多数停留在把畜群和草场整合在_起，单纯在生产领域开展合作，牧民合作社缺乏专业性、规模化。由于发展体系不完善，没有专业的批发市场，牧民出售畜产品只能通过不规范的流动商，而且交易过程中缺乏市场信息导致牧民总是处于不利地位，再加之缺乏政府引导，单靠市场机制调节，在进口畜产品的冲击下，一系列“奶农倒奶”、“羊肉价跌”的现象愈演愈烈。

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