杨东平：挑战和危机：教育改革势在必行

　　积百年之功和近30年来的建设，教育正在成为中国现代化事业强劲的动力和资源。与此同时，教育面临巨大的危机和挑战。更新和改革教育，成为中国实现社会现代化的目标需要突破的重要瓶颈。中国经济的可持续发展、实现文明、民主、富强的现代化目标，有赖于先进的、可以兴国的教育。

　　一场真正的教育改革必须解放思想，敢于触及和解决重大问题。这主要是两个方面，一是教育指导思想、教育价值的更新，一是教育体制、机制的改革。没有解放思想、树立新的教育理想、教育价值，改革就缺乏明确的目标和方向；
而如果没有实质性的体制改革，就会陷入“头痛医头、脚痛医脚”的误区，事倍而功半。

　　一、我国教育发展的成就

　　改革开放以来，尤其是近十几年来，我国教育发展取得巨大成就。

　　2007年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率达到99%，义务教育阶段在校生合计约1.6亿人，小学在校生约为1.06亿，初中在校生约5736万，初中毛入学率均达到98%。高中阶段在校生达4527万人，毛入学率为66%。各类高等教育在校学生总规模超过2700万人，高等教育毛入学率达23%，形成世界上最大规模的基础教育和高等教育。

　　作为世界上最大的发展中国家，中国总人口约占世界人口的21%，教育人口约占世界的26%(其中学历教育约占22%)。长期以来，中国以全世界3%的教育经费，支撑起占世界1/5人口的教育，是中国政府和全体中国人民共同努力的结果。

　　二、我国教育的主要问题

　　在我国各级各类教育高速发展的同时，教育存在的严重问题日益令人关注。它既表现为专业人才数量的不足，国民素质仍然偏低，也表现为教育在机制、价值和品质等方面的问题。

　　1、整体教育程度和劳动力素质较低

　　作为一个人口大国，我国人均受教育水平不高。农村普及九年义务教育是低水平和脆弱的，一些已经“普九”验收的地区，近年来出现初中生流失辍学的反弹。我国仍然拥有一个庞大的文盲人群。2005年底，我国文盲人数已达1.16亿人，占世界文盲总数的11.3%。[1]。

　　由于劳动力结构中高级人才、创新型人才和高技能人才不足，致使我国劳动生产率低、科技成果转化率低。人均劳动生产率仅为日本的1/26，美国的1/25，德国的1/20；
单位国民生产总值能源消耗，相当于日本的5倍，美国的2.6倍，德国的3.6倍。[2]据有关方面统计，我国科技成果转化率只有15%左右，技术进步对经济增长的贡献率只有29%，远低于发达国家60%～80%的水平。高新技术企业的产值在社会总产值的比例仅为2%。[3]中国曾以廉价劳动力而获得在国际市场的竞争优势，但较低的劳动力素质和国民素质终将成为中国经济发展的真正制约。

　　2、政府教育投入不足和“体制性短缺”

　　国家教育资源配置方式存在的主要问题，是政府教育投入不足，教育资源垄断造成的“体制性短缺”。

　　国家财政性教育经费占GDP的比例，长期徘徊在2%-3%左右，与我国经济的持续高速增长形成鲜明的反差。中国成为世界上政府教育投入最少的国家之一。据联合国教科文组织的统计，发展中国家教育投资占GDP的平均水平，1960年为2.3%，1970年为3.3%，1975年为3.9%，1980年、1985年为4.0%。[4]我国1993年提出在2000年达到公共教育经费占GDP的比例为4%的目标，至今尚未实现，2007年达近年之最高，为3.31%，预计将在2012年实现4%的目标。

　　面对旺盛的教育需求，国家对教育资源的垄断，妨碍了海内外社会资源向教育的流动。2002年，我国全部教育经费中只有56.83%来自政府预算内拨款，小学教育的这一比例为74.51%，初中为68.28%，高中为38.63%，高等学校为44.68%。公办学校利用不公平竞争和灰色手段向社会强势地汲取资源这一现象，被研究者称为“小的非公共部门，大的非公共投入”。[5]2007年各类教育中民办学校学生的比例，幼儿园阶段为36.99%，小学阶段为4.25%，初中阶段为7.19%，普通高中为9.75%，中等职业教育为12.97%；
普通高等学校约为18.55%。[6]由于缺乏公平竞争的制度环境，民办教育的发展步履艰难。

　　与此同时，巨大的教育浪费令人触目惊心。许多地方包括贫困地区花费数亿元打造一所“示范学校”、建造豪华校园，缺乏有效的成本控制和绩效评价，致使公办高校和中小学不惜代价盲目扩张和管理效率低下，是一种典型的“国企现象”。高额的教育负债，不仅会酿成金融风险，而且极大地抬高教育成本、加重了学生和家长的教育负担，扭曲了学校的教育行为。

　　3、“应试教育”降低国民素质、教育质量

　　应试教育是一种以考试为目的、为考试而进行的教育。它以考试分数和升学率作为评价教育的唯一标准，赋予义务教育不应具有的强烈的竞争性和淘汰性，沉重的课业负担、激烈的升学竞争和考试压力损害了青少年的身心健康、人格养成和智力发展，剥夺了许多孩子的童年。屡禁不止、愈演愈烈的应试教育，极大地异化了教育功能，败坏了教育品质，已经成为一种“社会公害”。

　　智育至上、书本至上、考试至上、分数至上和重理轻文的价值取向，使得学校和家庭的教化作用逐渐削弱，青少年在“做人”的能力和公民素质方面存在明显的不足，荒废了以树人育人、培养健康人格为主的教育宗旨。

　　应试教育模式对于智力发展和培养优秀人才同样是不成功的。死记硬背，读死书、死读书的教育，破坏了众多学生的学习兴趣，扼杀批判性思维和创造的萌芽，削弱了儿童的适应能力、动手能力和学习能力，难以培养能够解决复杂问题的拔尖人才，遑论大师巨匠。

　　4、教育公平问题突出

　　在我国教育快速发展的过程中，教育公平问题逐渐凸显。这主要表现为：

　　城乡之间、地区之间、学校之间的教育差距呈现加大之势。单一的升学率导向和两极分化的学校系统，“转制学校”、“名校办民校”等做法将基础教育阶段的高收费和用金钱换取学额的做法合法化、制度化，高昂的择校费、炽烈的择校热竞争扰乱了整个基础教育的气氛，出现新的“上学难、上学贵”问题。获得“优质教育资源”逐渐成为金钱和家庭社会背景的较量，重点学校制度正在形成一种凝固和扩大社会阶层差距的机制。高额的学费和薄弱的助学贷款制度，形成约占高校在校生20%左右的庞大的贫困生阶层。在农村建立了义务教育经费新机制后，数以千万计进城务工农民工子弟的教育问题，已经成为当前最为突出的教育公平问题。

　　5、高度行政化体制影响教育和学术活力

　　由于政治体制改革滞后，在90年代教育高速发展的过程中，出现行政化、官本位回潮，教育管理权力高度集中的弊端呈加剧之势。行政权力越来越大，对学校直接的微观管理无所不在，“教育部办大学，教育局办中小学”的现实，使学校教育成为层层贯彻落实文件，主要对上级负责的过程。不仅造成千校一面，学校缺乏活力和特色，而且很大程度异化了教育依据生活需要、因地制宜生长发展的属性。

　　传统的政校关系没有改变、官本位价值回潮的典型事例是强化大学的行政级别，出现了一批所谓的“副部级大学”。在高等学校内部，由于缺乏基层民主、学术民主的制度和文化，行政化、追求数量的学术管理和“计划学术”，在很大程度上影响了学术按其自身规律的健康发展。高度行政化、官本位的管理，削弱了高校的自主性，影响了学术发展和创造性活力，损害了研究型大学的向世界一流进军的努力，“把我们改革开放以来二十几年取得的基本共识都给破坏掉了”。[7]

　　由于缺乏社会参与、社会监督、公开讨论等决策科学化、民主化的机制，缺乏问责制，近年来的一些重大教育政策——如高校扩张合并、建大学城、示范性高中、中小学撤校合并、民办教育政策等等——随意性较强，科学性较差，在实施中操之过急，用行政化、运动式的方式推进，忽视各地的实际情况，在实践中产生明显的负面影响。

　　三、回顾和总结

　　中国教育在资源供给和教育品质两方面的突出问题，学校教育在国民基本素质养成和产生优秀人才两方面的明显不足，凸显了教育落后于经济领域和社会其他领域的改革，不适应社会主义现代化事业的状况。对改革开放以来教育发展的经验、教训的总结，是面向未来的教育改革的理论起点。

　　1、未完成的拨乱反正

　　1977年恢复全国统一高考制度，标志着中国教育走出“文化大革命”的灾难，恢复整顿并得到重新发展。值得认识的是1979年前后的思想解放运动，在教育界却是一场“未完成的拨乱反正”。我们仅仅在“要不要教育”的问题上恢复了常识，而对于要什么样的教育、什么是好的教育，却未能产生新的思维，而采取“回到50年代”的简单做法，错失了一个历史性机遇，这是教育领域与经济领域最大的不同之处。直至今日，我国的教育体制、指导思想仍遗有计划经济体制和“左”的思想的明显影响，被诟病为“计划经济的最后一个顽固堡垒”。

　　2、被停滞的教育体制改革

　　1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，是新时期教育的真正起点。《决定》指出“教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面还没有根本扭转”，“在教育思想、教育内容、教育方法上陈旧落后，不同程度地脱离了经济和社会的发展需要，落后于当代科学文化的发展”。认为教育体制的弊端主要是：政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏活力；
政府部门应该管的事却没有很好地管起来；
确定了以体制改革为中心的思路，实行简政放权、学校实行校长负责制的改革。[8]但这一改革后来被中断。

　　此后，1993年由中共中央、国务院联合颁发的《中国教育改革和发展纲要》、1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，也提出了一些体制改革的目标，取得了一些成绩；
但总体而言，缺乏实质性的进展，而且不进则退，在一些方面出现严重的回潮。可以说，1985年《决定》所提出的以体制改革为中心的改革任务和目标，是我们今天需要继续完成的。

　　3、教育产业化：特殊的发展路径

　　90年代中期之后，教育发展逐渐走上了一条被舆论称为“教育产业化”的路线。它被视为是一种 “财政视角的教育改革”，或者说是一种“经济主义路线”的发展模式。主要动机是通过市场机制扩大教育资源，弥补教育经费不足，学校的实际兴奋点集中在教育收费、经营创收、后勤社会化等方面。

　　在体制改革停滞，国家投入不足的情况下，“人民教育人民办”、“教育产业化”的发展路径，对于当时改善办学条件具有实际的作用；
但它对教育的负面影响也十分深刻。计划经济时期管理体制、官场风气与市场经济时代急切的功利主义相结合，破坏了教育发展、学术发展的内在规律。对教育发展的规模、速度、经济效益的追求，压倒了对教育公平、教育质量、教育品质的关注。公办学校通过“改制”实行高收费、改变义务教育和公办学校的公益性等种种营利行为，扭曲了学校的教育功能。对数字、数量的片面追求，造成前所未有的学术浮躁和学术泡沫。日趋严重的教育腐败、学术腐败损害了教育质量和教育的内在品质，致使教育已经成为人民群众强烈不满的问题领域。

　　4、教育价值观的失衡

　　在我国严重教育问题的背后，透射出的是国家对教育的根本态度。

　　需要改变对教育功能“工具论”的狭隘认识。80年代以来，教育方针从为政治服务转而为经济建设服务，是一个重要的历史进步。强调现代教育作为人力资源开发的功利价值，对于一个经济落后的发展中国家，无疑具有很大的合理性。但是，应该看到，现代社会的教育不仅具有促进经济、科技发展，开发人力资源的经济价值；
同时，通过文化传承和文化认同，具有促进社会凝聚和社会整合，促进人格养成、心智发展的重要价值。通过教育改变弱势群体的生存状态，使教育成为实现社会平等的主要途径。教育不仅是经济建设的“发动机”、科学技术的“孵化器”，而且是促进社会和谐的“平衡器”和“稳定器”。

　　人的发展和人力资源开发是现代教育同样重要的两翼。在教育现代化的过程中，必须保持教育的功利价值和非功利价值的平衡，防止教育价值的失衡、教育品质的异化，沦为“见物不见人”的教育。

　　5、政治与学术的关系

　　社会现代化是一个日益倚重知识权威的过程。教育作为“文化再生产”的主要场所，其职能不仅是培训“劳动者”或“科技人才”，而是通过各种建设性、创造性、批判性的交往活动，在市场经济、民主政治和社会建设中发挥积极作用，通过知识界与政府、社会的良性互动，(点击此处阅读下一页)

　　促进思想和文化的创新、制度创新和科技创新。虽然我们已经确立了“科教兴国”的基本国策；
但是，知识权威、教育权威的真正确立却并非易事，成为对中国社会现代化进程的一种检验和考验。

　　政治与教育、政治与学术的关系仍有待真正改善。我们需要进一步解放思想，清除在计划经济和阶级斗争年代形成的“左”的思想障碍，真正按照教育规律、学术规律办事。当前，它主要表现为两个方面。一是改变排斥和限制社会力量参与教育发展的“左”的思维，扩大教育对内对外的开放，大力发展民办教育，从而有效地扩大教育资源，促进办学体制、办学模式的多样化。二是提倡学术自由，在高等学校实行学术内行的自我管理、学术本位的管理。这是现代科研制度、大学制度的基本要义，也是创造性人才和创造性成果产生的基本土壤和制度环境。这也是改变人才流失的状况，吸引更多的海外优秀人才回国工作的重要机制。[9]

　　以上种种，凸显了人民群众日益增长的教育需求与落后的教育体制的尖锐矛盾，先进的社会发展观与落后的教育体制的尖锐矛盾。

　　教育问题具有很大的“外部性”，不能单纯就教育谈教育。同时需要认识，长期以来，教育经费不足的外部问题压倒和掩盖了教育自身存在的严重问题。当前，教育问题正在从外部逐渐转移到以内部问题——教育自身的体制和机制问题——为主。

　　近年来，我国改善教育的主要努力是在增加教育投入上，这无疑是必要的。同时，应当看到教育领域各种深层次的问题，不是靠增加投入可以解决的。无论是进一步扩大教育资源、解放教育生产力，还是进一步促进教育公平，实现义务教育均衡发展，以及提高高等教育的培养质量和学术水平，遏止学术腐败现象，都直接指向了新的制度安排，需要进行实质性的教育体制改革。

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　　[1] 《中国文盲总数过亿，已出现地域化特征》，《青年参考》，2007年4月6日。

　　[2] 吕贤如，王亦高：《一项宏大的社会系统工程——“发展高新技术亟需现代技工”专题报道之二》，《光明日报》，2003年6月18日。

　　[3] 方勤学：《科技成果转化与风险投资》，《中国科技产业》，1999年 第1期。

　　[4] 第39届国际教育大会材料及联合国教科文组织《统计年鉴》（1985），转自《中国教育通史》第6卷，第393页，山东教育出版社，1989年。

　　[5] 北京大学教育经济研究所、高等教育研究所简报，2004年第31期

　　[6] 教育部《2007年全国教育事业发展统计公报》。

　　[7] 马国川：《丁学良：大学问题破坏了改革共识》，《经济观察报》，2007年4月23日。

　　[8] 《中共中央关于教育体制改革的决定》，《人民日报》，1985年5月29日。

　　[9] 从20世纪80年代初至2002年底，我国出国留学人员共有近60万人，学成回国的只有15万人。截止2006年底，我国各类出国留学人员总数达106.7 万人，学成回国人员总数为27.5万人。按照国际通行的计算方法，发展中国家在经济起飞阶段，出国留学人员的回归率与滞留率之比在2：1为最佳，被称为“最佳黄金回归比率”，这一现象发人深思。引自《中国人才发展报告NO.3》，社会科学文献出版社，2006年；
《新京报》，2007年3月31日。

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