张卓明：“民主”公投与“护宪”政变

　　一、“民主”公投引发“护宪”政变

　　据报道，当地时间6月28日6时，中美洲国家洪都拉斯发生军事政变，数百名全副武装的军人强行闯入总统府，扣押塞拉亚总统并将其转移到中美洲另一国哥斯达黎加。

　　此次政变，直接导源于塞拉亚总统执意推动一项咨询性修宪公投，即通过公民投票的形式，来了解民众是否愿意成立制宪大会，修改现行宪法。此举遭到国民议会、最高法院和军方等机构的反对。

　　塞拉亚以民主改革的理由推动咨询性公投，其表示：现行宪法只代表富裕阶层，而不是广大民众，阻碍了洪都拉斯的民主进程，因此必须革新。而反对者称，塞拉亚在明年1月总统任期届满前提出修宪，是为了通过修宪谋求连任。

　　国民议会通过决议，宣布该公投为“非法”，最高法院认定，塞拉亚发起的公投“不具法律效力”，军队高层也表示反对该公投。对此，塞拉亚采取不合作的态度，撤销军队总参谋长职务，并接受海陆空三军总司令的辞职，最高法院则裁定总统必须为总参谋长复职。塞拉亚拒绝遵守最高法院的判决，坚持在6月28日7时举行公投。

　　政变后，议会决定由议长米凯莱蒂出任临时总统。最高法院宣布废黜塞拉亚总统，称军方采取的行动，得到司法机构的授意，是扞卫宪法权威的表现。

　　一方以民主的民义，推动咨询性修宪公投，另一方以护宪的民义，否决咨询性修宪公投；
一方拒绝遵守法院的判决，执意推动公投，另一方不惜动用军队，来维护所谓的判决尊严和宪法权威。从一个宪法争议，演变成一场宪法危机，最后不得不诉诸非常规的武力，从中能给我们怎样的宪法启示？

　　二、民主“公投”挑战现行宪法

　　洪都拉斯现行宪法，是1821年独立于西班牙以来的第十六部宪法，于1982年1月20日生效。现行宪法由序言和分成八章的379个条文组成。其所确立的政体形式为共和、民主与代议制，规定立法权、行政权和司法权互为补充，但互不隶属，相互独立。与西方的三权分立体制类似，议会、总统都由民众每隔几年直接选举产生，分别行使立法权与行政权，行政权包括对武装力量首脑的指挥权，最高法院行使包括违宪审查权在内的司法权。不过，从宪法规定来看，该宪法表现出强化代议制，削弱和限制总统行政权的倾向。

　　该宪法规定：“人民通过其代表行使全部国家权力”；
“必须实行共和国总统职务轮换制，违背这一规定构成叛国罪”；
“煽动、助长或支持国家总统延长任期或重新当选者”丧失公民资格；
“宣布对总统……的指控是否成立”属于国民议会的权力；
“总统任期四年”；
“已担任过总统职务的公民不得担任总统或候补总统。破坏或建议修改这一规定者以及直接或间接予以支持者，应立即被撤销职务，并十年内不得担任任何公职。”宪法的修改权也属于国民议会，而且，特别规定了不得修改的内容，这包括：有关宪法修改、“政体、国家领土、总统任期和禁止已任过总统的公民以任何名义再次担任总统以及哪些人不能成为下届总统的条文”。

　　可见，总统不得连选连任的规定，现行宪法是三令五申地予以强调，甚至把它作为不得修改的内容。而总统推动咨询性修宪公投的目的，正是要废除这一规定，由此构成对现行宪法的挑战。由于现行宪法本身否定了对此规定的修改，所以塞拉亚总统必须超越现行宪法的规范来运用权力，其试图通过咨询性公投开启的修宪权力，其实是制宪权力，换言之，他试图通过召开制宪会议，运用制宪权来破除现行宪法对修宪权的限制。由此，塞拉亚总统受到护宪派的顽强抵抗。

　　这里将遭遇到“人民主权如何表现”的问题。塞拉亚总统显然认为，现行宪法不符合人民的意志，所以试图通过公民投票这一“人民主权”的表现形式，来启动制宪权力，修改现行宪法。护宪派则会认为，现行宪法是人民主权的体现，塞拉亚总统推动的咨询性修宪公投，徒有民主的的形式，有违作为人民主权之结晶的宪法。民主与宪政的紧张关系，也在这里显现。

　　在理论上，制宪权力并非实在法所赋予的权力。德国宪法学家施密特发展了制宪权理论，将它看作是一种法秩序的创立权，一种实存的政治决断和政治意志。制宪权这个概念，对于解释政治现实，非常有用，但也曾被批评为是“一种具有形而上学性质的、超法的、超验的观念”，可能被意识形态的纷争所利用。所以，越过宪法秩序，开启制宪权力，必须慎之又慎。塞拉亚总统不顾其他机构的反对，将政局稳定的考虑放在一边，在没有取得政治共识的情况下，试图开启制宪权力，实属贸然行事，遭遇挫折亦不足为奇。

　　公民投票是直接民主的一种形式，其本质是多数决。代议制固然有异化的危险，公投的情绪化和公投的滥用，在历史上也并不少见。即使有公投的必要，也必须在法治的框架下展开。洪国现行宪法里面并无公投的规定，塞拉亚总统推动公投靠的是自己的行政命令。然而，全国性公投这样重要的宪法性活动，至少要有法律的依据，也就是应遵循法律保留的原则，这样才符合其国所确立的代议制民主政体。按照洪国宪法，总统须提交遵守宪法的保证书，塞拉亚废弃自己的保证，无视最高法院的判决，促成难解的宪法危机，应该说责任难卸。这不禁令人想到，上个世纪70年代，美国总统尼克松因“水门事件”卷入官司，面对最高法院令其交出录音磁带的判决，最终还是放下了总统保密特权的辩词，表示服从判决，从而避免了一场宪法危机。

　　宪法的理想状态是能够驾驭权力。宪法的最大意义就在于制约权力，为现实社会中各种势力的活动提供一个规范框架。即使权力持有者想推动人民修补该框架，也应该出于公心，遵循法治的原则。总统不得连任的规定，不是世界各国普遍的做法，更常见的是任职不得超过两届的规定。塞拉亚试图修改这一规定，即便合理必要，他在任期快结束的时候提出，罔顾法治，贸然推进，被指有谋求连任和攫取权力的私心，也是合乎情理的。

　　三、“护宪”政变有损宪法根基

　　洪都拉斯军方的政变，虽有“护宪”的名义，实则对宪法的根基造成了重大的伤害。诚如洪国宪法序言宣示法治与和平，政治争端和宪法争议应在法治框架下通过程序和平地解决。固然总统塞拉亚有违宪的嫌疑，但是，非正规地运用武装力量，也难逃如下质疑：这不是在宪法秩序下维护宪法和执行判决，而是在从事脱离宪法的政治斗争。尽管，军队在政变后，没有形成军人执政的状况，但是，对民选总统塞拉亚的罢黜，是在此一事实既成后确认和宣布的，而不是通过法定的弹劾或罢免程序实现的，这就表明，政治实力的较量已经逾越现行的宪法秩序，宪法的权威也因此受到损害。

　　按照洪国宪法第272条的规定：“武装力量是国家常设的、职业的、不过问政治的、服从命令而不议事的机构”。然而，在这次军事政变中，武装力量表现出了独立的意志，似乎在过问政治。尤其是，按照洪国宪法，总统“以总司令身份行使武装力量首脑指挥权”，“总统通过武装力量司令发布的命令应得到遵守和执行”。由此，军队针对总统的政变，直接与上述宪法规范相冲突。当然，洪国宪法还规定，确保宪法和“总统轮换执政的原则”，是建立武装力量的目的之一。军队的政变似乎是为了实现此一目的，不过，它也直接造成了宪法规范的现实冲突。军队的“护宪”政变，有如一次副作用极大的化疗，对宪法机体有着极大的破坏性。

　　此外，政变所针对的咨询性公投，毕竟是民主的一种形式，可以看作人民表现自身主权的一个渠道。现行宪法虽未规定公投，并不表示人民没有此种权利，正如洪国宪法第63条宣示：“本宪法列举的原则宣言、权利和保障，并不排斥从主权和共和、民主和代议制政体中派生的其他原则宣言、权利和保障。”所以，通过政变运用武力，直接扼杀“民主”公投的动议，显然会遭受正当性，甚至合法性的质疑。这又反过来损害承认人民主权的宪法之根基。

　　注：

　　本文写作参考了《洪都拉斯共和国宪法》，载姜士林等编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第1580—1602页；
林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第一编第一章“宪法学的根本方法”，第二编“规范宪法的生成条件”；
以及网上有关洪都拉斯政变的报道。

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