毛寿龙：环境保护的理论及其政策意义

　　（此为毛寿龙在气候变化与环境保护的政策透视研讨会上的讲话）

　　毛寿龙：IPCC是科学的政治问题。罗勇是我们国家气候变化方面的首席专家，他在国际和国内都是顶级专家，刚才气象局打电话给他，一定要他回去开会。

　　下面讲一下理论问题。第一个问题大家看到，讲到环境保护的时候，最重要的理论是外部效应理论，什么叫外部效应呢？就是说个人或者企业对外面产生积极或者消极影响，又没有支付成本或者得到收益，这叫外部效益，所以每个人，每个企业都有积极外部效益倾向，所以对于这个问题，经济学就认为市场无能为力的，需要政府采取行动，现在环境保护部也在谈环境保护水，比如说我抽烟，你征了我的抽烟税那我就抽了，你征了我的税我就破坏环境，所以不解决问题。但是从经济学，就是税和罚款是一回事，他们对于正的外部性，一般来讲是采取补贴的办法，这个跟科斯定律有点关系，也就是说现在我抽烟，污染冯兴元的环境，但是冯兴元要对我进行补贴，让我盖一个房子跑到吸烟室去抽烟，这是一个方法，。

　　郑旭光：也就是说你有没有吸烟的权利。

　　毛寿龙：选择是另外一回事，权利后面再讲，没有权利的时候也是可以这么考虑的。政府对个人积极的外部行为进行补贴，这是一个政策手段，外部效应理论有一个政策建议就是要补贴，你做好事了就要补贴。第二个就罚款，你要排污了我就罚款，你破坏环境了我就罚款，这是政府的手段，IPCC是应该没有这个手段。实际上这两项政策理论上是这样，但是实际上政府选择，如果是补贴的话，一般来讲补贴是不到位的，比如说你要少生孩子，生一个孩子，一般补贴50块钱100块钱不改变人的行为。如果要补贴企业去排污，一般来讲是有地方的政绩在里面的时候会去补贴，但是如果没有政绩，比如说跟政绩没有直接的关系，一般来讲不会去补贴排污的，所以任何补贴基本上不是因为排污的考虑，也不是因为环境保护的原因。比如说农业柴油补贴，绝对不会因为环境问题补贴，肯定是因为有其他考虑去补贴。现在大家看美国，乙醇汽油是靠政府的补贴维持低价格，但是实际上有几个补贴，一个是柴油补贴，农用柴油低价，还有一个低税收，还有一个水价也低，到实际市场上卖的话，美国政府还给它补贴，农业补贴特别多，最后转变成玉米，补贴一大堆玉米，然后再生产汽油，机油生产的时候还要补贴，当然这个跟环保没关系。为什么有积极性？因为奥巴马第一次赢得选举，所以推出这个政策他就赢了，这是一个政治原因，不是一个环保。

　　第二个罚款，罚款政府很有积极性，大家想罚款我把你的钱罚了，都交罚款了难道你还要怎么样？我一边抽烟你罚我50块钱我再抽一根，尤其是企业更是这样，所以实际上另外一个就是罚款理论是我罚你的款，比如说我抽烟，罚我的款补贴给冯兴元。你看看罚款有没有补贴给冯兴元？所以政府实际上政策选择并没有根据这个逻辑支付给受到影响的人和企业，所以我们说，实际上政策选择是政府会采取罚款的方法，结果对于环境治理没有什么实际意义，政府可以养活一批环保人员。

　　郑旭光：罚款不是为了补偿，就是政府行为。

　　毛寿龙：所以传统的外部效应理论是有问题的，而且提出的政策建议，实际的政策选择没有他所想像的那样。

　　我们要提出一个新的外部效应理论，传统的外部效益理论错在计算的是社会成本和收益，谁在计算？给这计算？谁来支付？就是没有考虑到外部效益的个体性，就是我抽烟肯定损害的特定的人，而不是社会。环保也一样，我把一条河流污染了，我污染的是鸭子和鸭子的主人，我污染社会？社会在哪儿？没听说过。所以所谓社会受到损害或者受益，政府是社会的代表，结果就使得决策出现错误，一个新的政策选择，实际上政府要界定个人的权利，受害者有权主张自己的权利，政府保护受害者的权利主张。原来的外部效益里面实际上不以权利为基础，我们新的外部效益理论应该以权利为基础，科斯就发现这一点，实际上外部效益理论没有产权理论，所以他认为只要交易成本为零。政策选择的过程就是要让利益相关方介入政策选择，政府不独家垄断决策权，所以我们说环境信息公开，利益相关者参与很关键，但是现在大家看到我们IPCC参与的人都不是直接的受害者，而是有其他考虑的人，不是说有利他的政府或者有利他的环境保护，还有利他的个人那样的人，个人号称是利他的，但是他们有50万美元一年的房费，所以不是权利的，所以我们说新的政策选择应该是利益相关者起到真正的政策决定作用，而不是利他的政策。所以我抽烟了不是政府来罚我，政府可以帮助冯兴元来问我要钱，所以说政府可以帮助我向冯兴元要补贴，如果让我不抽烟的话，我企业也这样，企业在这儿做的很大，你要罚我要关我没必要，你可以动员当地老百姓给我补贴，老百姓得到就业了，环境也好了，你罚我钱我企业就死定了。

　　郑旭光：就是下界定权利。

　　毛寿龙：不是先界定权利，而是根据这个结论来推导，利益相关者才有权利，而不是政府可以垄断决策权，从政策过程来讲。

　　郑旭光：你开始有抽烟的权利，他不让你抽，他就要给你钱。

　　毛寿龙：这个没有关系，这个是我先抽的，这个权利是自然而然的，不是你界定给我的，是我抽出来的，企业也是一样的，企业已经发展了，这是我在这儿发展出来的权利，这个河流刚开始我污染了，空气刚开始污染，这个权利是我先有的，并不是我说损害了你们的利益，刚开始老百姓一闻汽油闻很香，以为哪里有汽油味哪里就有发展。

　　郑旭光：烟尘多就是社会主义发展了。

　　毛寿龙：所以这个是权利的辅助性。所以我们说产权界定就是说，如果我拥有一片森林这是我的产权，按照这个又是当地的水源地，这就是一个产权的问题了，就是产权什么时候也有，并不是说先界定了，而是说有了经济价值以后才有，而这个经济价值先利用先所得，是一个习惯问题。并不是说政府出来我来界定产权，这是你的，这是我的，这样的话永远搞不清。森林是你的，但是我一直用这个水源地，原来我搞不清楚水是从你们家森林里来的，但是你把森林砍了我就完蛋了。所以全球气候变化，包括碳排放也同样面临着这么一个逻辑，谁可以主张这个权利，谁的自然的权利是什么？我们发达国家是有自然权利，你要承担，发展中国家也有自然权利，也有自己的生活。所以我们新的政策选择实际上是根据自然的生活配置的问题，这是外部效应理论，经济学家用它提供了很多非常错误的政策选择，对于环境保护一点都没有好处。

　　第二个就是公益物品理论，环境保护者一般用外部效益理论觉得可以罚款补贴一部分人，提出环境保护税。但是环境资源最近认为不是外部效益问题，有人当成是一个全球性的公益问题。比如说科学家说我们只有一个地球，我们不可分割，这是全球性的另外一个比喻性的提法，从理论上来讲是这样，所以在这个意义上，我们只有一个地球怎么办呢？国家是公共资源的拥有者，让国家来做决定，怎么决定呢？禁止你排碳，禁止你排污，禁止你砍柴森林，禁止是燃烧煤，不让你开大排量的车，否则进行行政处罚？什么叫行政处罚？一般是罚款，或者说吊销你的执照，不让你上街，你要上街就拘留你，那是刑事权利。行政处罚加刑事处罚，还有一个行政管理，通过审查、检查，看你怎么样。

　　第二个就是利用，一个是禁止，国家资源总是要利用的，否则不是公益物品了，所以国家是公共资源的拥有者，通过国家权利实施资源配置，比如说我建立国家消费公共资源，搞一个国家的矿山，搞一些国家的煤矿然后来消耗公共资源，或者建一个国家的水厂，搞一个南水北调工程，搞一个引黄入京工程等等。第二个就是国家分配环境资源，行政审批、碳排放的配额，全球性配额，陆陆续续搞配额，京都议定书和前面产权方案不一样的地方，一个是自然形成的权利，一个是国家给你分配，国家分配管理，严格的行政管理措施这几种方式来实施资源配置，这是现有的公益物品理论的政策意义，政策选择。

　　一个核心实际上就是产权的问题，好像我们拥有一个地球，好像是我们拥有这个地球，但是我们拥有这个地球的意义是什么呢？我们是谁？我们是选出一些人，或者说有一些人自以为我们选出来代表我们的利益，这个地球实际上是由封闭的行政控制权控制的个地球，而不是我们，我们到哪儿去？我们在地球上这个地方是你的？这个黄河水是你的？这个空气吸进来是我的。所以行政控制系统本身的利益最大化，理论上几个利益上扭曲资源配置效益。官员偏好替代市场偏好，资源配置按照设租能力配置，谁能把这个东西找到一个寻找租金的机会。或者资源按照寻租能力配置。这个配额谁能拿到？经常找他吃饭的人，经常跟他关系好的人搞得到。实际上市场基础越差，政府替代市场水平越高，资源效率就越低。目前煤电油的配置就是这样，跟美国一谈判煤电油涨价，中国实际上早就想着煤电油应该涨了，在那边损失了80万的股票，这边享受几块钱的补贴没有意义，对老百姓来讲宁愿要更多的市场不要政府，有了政府更麻烦，股票市场不行了，就业机会没有了，挣钱更少，所以这次煤电油涨价没有人反对，本来怕示威游行，没有。大跃进是把我们长了几百年的树砍下来炼废钢铁，上山下乡挖草原，现在大量的政府工程破坏环境，实际上现在我们很多环境破坏是由于政府工程引起的，所以这实际上是一个行政控制权所导致的悲剧。

　　从私人产权界定到市场运作，实际上是一个从公共到个人，所谓开放的产权要封闭，如果变成一个个人的产权，就是资源增值的时候是产权界定的机会，比如说水权界定，水之前的以后，水权可以根据习惯性的界定来确定，大家看一下一个村，水从上游流下来，流过梯田，有你们家的我们家的他们家的几份，有干旱年，风水年什么年，怎么排水，水怎么进来，优先供给哪个地方，所以这个他们都有自己的习惯性的规定，并不是说这个水你们家水缸一装就是你的，而是流动的，黄河水权也是一样，渔业资源也是，现在渔业资源全国人民只要有二百万块钱买一条船就可以去抓鱼。包括空气也是一样的，我们空气也有一个经济价值，可以去考虑，所以有人提出来人的行为的习惯可以从中发现很多产权，这是公益物品的理论，实际上所谓的公益物品不是说这个地球是我们的一个地球，而是大家的，每个人的一块这样一个资源。

　　第四个涉及到一个法律问题，就是说环境保护越来越走向刑法，更多的是行政法，什么叫行政法呢？就是说我抽了烟，我排了污损害了别人的利益，不是那个人来主张我的权利，而是政府过来说你不行，我要污染环境是政府给我排污权利，而不是别人，所以什么叫排污权？没关系的，是一个民事权利，我排污你补贴我给你钱，你觉得如果没有我你活不下去，你就给我排污权，没有我，你把我赶走了，你就是美丽的天空下一片贫困，有什么意义呢？但是有我了你肯定会有污染。所以不要以为忍受污染的能力一定要引进干净的，引进干净的是高成本，对生活一点也没有好处，没有发展，所以实际上是民法意义上对于环境资源的使用问题。所以我们说民间习惯或者民法意义上的一个界定是资源的较量。

　　另外一个从政策角度来讲，实际上外部效应理论或者共法理论，一个最大核心的特点就是要把决策权最好集中到一个人身上，由一个人来说话，有外部成本。但是这个理论实际上，外部效益理论有外部成本、收益，如果跟社会成本连在一起就集权了，但是跟个人收益和个人成本联系在一起就可以是分权的，所谓的市场失灵，可能是个人的失灵，而不是一定要把决策权注重到决策核心上去。公法和私法，我们越来越公法化，好象是有效了，但是大多数情况下决策是失效，我们五级政府，七级政府，集中到最高级决定的话就很难，所以我一直反对搞一个环境保护部出来，结果除了他想去当总理以外还有什么追求？没有什么追求了，本来级别低一点，还搞搞什么环境保护，所以追求的是更高的决策权，而不是去追求更好的决策效率。复杂的长期有效的往往是一种分散的决策，而不是统一规定谁抽一支烟每个人交五毛钱，这肯定不是最有效的方法，肯定是无效的方法。所以我们说从决策意义上来讲，决策权的配置应该是成本收益和决策权是对称的，谁付费谁负责，社受益负责，谁受害谁负责，你受了害没有去主张自己的权利，那是自己的责任不是别人的责任，别人说你吸二手烟怎么不阻止他？云南人为什么要抽烟，说我们云南是以烟草业为主，如果提高不吸烟我们云南就完蛋了，云南人自己也抽烟，抽烟才能使当地经济发展，包括环境污染也是一样，有些地方是愿意选择更好的环境，但是连发展权都没有了，那是有问题的。所以我们说让成本收益和决策权对称是有效解决环境问题的一个体制变革效益，或者国家，或者环境NGO应该去当助手，而不是要去主导，也不是要去多管闲事。搞不好就变成环境的野兽或者暴徒了。

　　当然最后一点，涉及到刚才的问题，外部效应理论和决策权理论，包括法律理论，实际上都是有关人的理论，出发点就是这是人的行为，这是我的物品，我们通过人的行为和努力可以改变，可以选择和控制，但是实际上有一点，我们的能力到底有多少？我们是不是可以清醒地认识到对我们是有好处的还是有坏处的，不可能说我来思考对你有好处改变坏处，实际是一个能力，很分散的，另外属于全球气候的事情已经超出了人为可以控制的东西，科学家90%认为的也未必是政府的，所谓的科学是什么？科学就是很多不确定的东西科学家说出来了，经过研究让它稍稍可以确定的东西。你要让科学家签字，科学家从来不会为你承担责任的，科学家建议你多吃蔬菜你就猛吃蔬菜，科学家说我没让你吃那么多，最后吃蔬菜吃住毛病。科学家说明天会阴有小雨，最后没有阴有小雨，他说我算错了，并不是说科学家因此完蛋了。科学家是学术自由，学术自由他才有真正的权利。尤其是对全球气候这种东西，非人为可以控制的，实际上是一个敬畏而不是控制，是适应而不是去控制的一个问题。从这个意义上来讲，我们如果通过人为的努力，尤其是通过损害自己的那种方法的努力，我们更重要的去做一些可以做的事情，通过市场来提高管理资源的使用效率，而不是说去通过行政配置的方法重新回到过去，或者说对于自然好像以为我们只有一个地球，那么小，好像就在我们手里可以玩，实际上地球要玩现在还不知道呢，尤其是碳，70年代科学家说地球会变冷，现在好像就会变暖，极端天气导致的结果，所有地方都在发生极端天气，过去发生极端天气一死一千万人，现在一死，发达国家搞个地震死十个人。像7.9级的地震，最后死了7万人，再加上失踪的8万多，所以现在不让我们比较，但是如果比较下去就知道，发展是非常重要的，没有发展的话，在极端天气面前死亡的人数只会多不会少，包括病也是一样，想通过气候控制来减少得病生病的人数这是有困难的。

　　我基本的想法就是说，我们现有的环境保护有一些基本的理论，包括外部效应理论，公益物品理论，法律理论，集中决策理论，人为理论，实际上有它的理论基础，但是这些理论基础并不必然得出集中的决策和集中的政府行为，高强度的环保NGO组织的行为，好像能够解决环境问题，谢谢大家。

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