张峰：论协商民主与改善党的领导的统一性

　　【摘要】人民政协是中国政治制度的重要政治形式和组织形式。人民政协不仅有利于坚持党的领导地位，而且因其以协商民主为主要形式、发挥政协委员中的共产党员的表率作用、切实加强自身建设，而十分有利于改善党的领导。

　　【关键词】人民政协 党的领导 协商民主

　　60年前，各民主党派和无党派民主人士积极响应中国共产党的号召，召开了中国人民政治协商会议，完成了建立中华人民共和国的任务，由此标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成。中国共产党是这一政治制度的领导核心，人民政协是这一政治制度的重要政治形式和组织形式。在新的历史条件下，加强人民政协工作，对于加强和改善党的领导具有十分重要的意义。

　　人民政协是在中国共产党的领导下建立起来的，无论在制度层面、组织架构还是履行职能上都体现了中国共产党的领导，成为坚持党的领导的重要阵地。加强党的领导和改善党的领导是相辅相成的。只有加强党的领导，才能改善党的领导;只有改善党的领导，才能实现党的领导。人民政协不仅有利于坚持党的领导地位，而且因其以协商民主为主要形式、发挥政协委员中的共产党员的表率作用、切实加强自身建设，而十分有利于改善党的领导。

　　人民政协寓党的领导于实行协商民主中

　　中共中央《关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这两种民主形式可以简称为选举民主和协商民主。人民政治协商会议虽然也进行选举民主，但主要是承担协商民主的功能。正是在这个意义上，可以把人民政协作为协商民主的主要载体。因此，《关于加强人民政协工作的意见》提出“坚持和完善人民政协这种民主形式”。

　　选举民主是最根本的民主形式，但不是社会主义民主的唯一形式。特别是目前实行全国性的直接选举的条件尚不具备，从县乡两级人民代表的间接选举过渡到更高层次更大范围的直接选举仍需一个相当长的历史过程，协商民主就不得不成为我国民主政治建设的重点。协商民主可以弥补选举民主或代议民主之不足。选举民主，是一个二者择一的过程，要么赞成、要么反对，要么通过、要么否决，容不得中性的结果。而协商民主，广泛听取各方面意见，博采众长、广纳贤言，呈现你中有我、我中有你的局面，促成的决策能够达到多赢的效果。协商民主，是人民参政议政的过程，论域广泛，不限于立法的主题，虽属各家之言，但对于决策仍不失重要的参考价值。因此，江泽民同志强调：“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”① 协商民主正是由于这一优势，成为当今世界政治学界研究的热点。

　　我国的协商民主由来已久，完全是适应我国社会主义民主政治的需要自然形成的，根本不是刻意模仿别国政治模式的结果。早在抗日战争时期，毛泽东同志就反复强调，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”②“共产党人必须和其他党派及无党派人士多商量，多座谈，多开会，务使打通隔阂，去掉误会，改正相互关系上的不良现象，以便协同进行政府工作与各项社会事业。”③因此说中国共产党很早就提倡协商民主。改革开放之后，邓小平同志也强调：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”④

　　从实施党的领导角度看，协商民主是改善党的领导的最佳形式。一方面，通过民主协商，充分吸取党外人士的意见，广纳群言、广求善策，以便促进党和国家各项重大决策的科学化、民主化。另一方面，通过民主协商，把党的正确主张化为参加人民政协的各政党、各团体、各界别的共识，把坚持和贯彻党的路线方针政策变成他们的自身行动，从而团结和带领他们共同致力于有中国特色社会主义现代化建设事业。只有通过协商，才能形成共识，党的路线方针政策才能得到很好地贯彻执行。按西方协商民主理论的奠基人哈贝马斯的经典定义，协商民主必须贯彻三个重要原则即真实性、正确性和真诚性;交往行为的参与者必须是平等的，并要排除公共权力与暴力的干预;协商民主的全过程，必须发挥法律的特殊作用。我国人民政协的协商民主不仅是合格的，而且是卓越的。参加协商的各行为主体，包括各政党，从全中国人民的根本利益和中华民族的整体利益出发，抱有实现中华民族伟大复兴的真诚愿望，能够充分表达自己真实的意见和主张。参加协商的各行为主体，在法律地位上是平等的，各民主党派不是在野党，更不是反对党，而是参政党，能够畅所欲言，共商国是。参加协商的各行为主体，包括中国共产党，都以宪法为根本活动准则，自觉在宪法和法律范围内活动，不得有超越宪法和法律的特权，带头维护宪法和法律的权威。这样的协商民主，不是削弱党的领导，而是进一步改善了党的领导。在人民政协工作中，党要善于利用协商民主这一形式，扩大协商范围，丰富协商内容，充实协商形式，改善协商效果。比如，重大人事安排的协商，即“协商候选名单”，毛泽东同志曾将其确定为政协任务之一，其实施产生了很好的效果;周恩来同志认为“今后仍要继续这样做”。⑤近来，一些地方重大人事安排广泛听取政协各界人士的意见，也积累了一些新的经验。重大人事安排纳入人民政协的民主协商范围，是改进和健全党管干部、党管人才原则的有利形式。

　　人民政协寓党的领导于发挥共产党员表率作用中

　　在人民政协中，中国共产党对民主党派和其他非中共代表人士的领导是政治领导。政治领导的内容，主要是政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。只要中共提出的政治原则、政治方向和重大方针政策得到贯彻落实，就是在人民政协中全面实现了中国共产党的政治领导。因此，在人民政协，发挥作为政协委员的共产党员的模范表率作用，对于改善党的领导极为重要。毛泽东同志曾指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”⑥邓小平同志也曾指出：“一切政府中的共产党员，特别是负责干部，必须成为工作中的模范，这是保证党的领导的重要条件之一。”⑦“只要党员正确地执行政策，就体现了党的领导。”⑧这个道理，不仅适用于统一战线内部中共党员与非中共人士的关系，而且适用于人民政协的工作。

　　中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出：“要依靠中国共产党正确的路线方针政策和思想政治工作、共产党员的先锋模范作用，团结民主党派为实现全面建设小康社会的宏伟目标而共同奋斗;要坚持团结—批评—团结的公式，在重大是非、重大原则问题上，做好政治引导工作，坚持正确的政治方向。”中共中央《关于加强人民政协工作的意见》进一步指出：“发挥政协组织中共产党员的先锋模范作用。政协委员中的共产党员和政协机关中的共产党员，要增强政治责任感，努力提高自身修养和能力，积极贯彻党的方针政策，带头遵守政协章程，继承和发扬党的统一战线和人民政协的优良传统，广交、深交党外朋友，努力成为合作共事的模范、发扬民主的模范、廉洁奉公的模范。”这对政协组织中的共产党员是很高的要求。

　　具体来说，一是要有使命感。担任政协委员的共产党员实际上是党在人民政协中的代表，肩负着宣传贯彻党的方针政策的任务，要学深吃透党的最新精神，自觉地与党中央在政治上保持高度一致，对不同的思想倾向要进行积极的政治引导。二是要有责任感。作为共产党员的政协委员是一种很高的政治荣誉，也意味着崇高的政治责任，要认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能，积极开展调查研究，精心设计并提出提案或其他形式的意见建议，以高质量的建言献策成果彰显出共产党员的表率作用。三是要有亲切感。作为政协委员，不论过去现在职位高低，都是政协中的普通一员，要以平等的态度对待非中共的政协委员，认真听取他们的意见和建议，真心实意地广交深交党外朋友，以亲和力协助党做好协调关系、化解矛盾、理顺情绪、争取人心、凝聚力量的工作。目前，人民政协在发挥政协委员中的共产党员表率作用方面还有些不足，主要表现是：在建言献策的数量和质量方面，党外政协委员的优势比较明显，而中共政协委员有所欠缺。要从实施和改善党的领导的高度认真研究解决这一问题，从根本上克服“参政议政只是党外政协委员的职责”的狭隘观念，采取切实措施增强中共政协委员履行职能的意识和能力，在合作共事中切实体现党的领导。

　　人民政协寓党的领导于加强自身建设中

　　改善党的领导，最根本的是加强党的自身建设。在第20次全国统战工作会议上胡锦涛同志指出：“如果我们党自身建设没搞好，党内存在的消极现象和突出问题长期得不到解决，领导水平和执政能力不高，不能保持先进性，要有效实行对我国多党合作的领导是不可想象的。”⑨党的自身建设的好坏，关系到党的形象，党的吸引力、凝聚力和号召力。因此，为了使党的领导作用充分发挥出来，重点是切实加强党的自身建设。人民政协中的党的建设是党的自身建设的一个重要组成部分，并且对于参加政协的各民主党派的参政党自身建设具有直接的示范意义，应当切实贯彻执行党的十七大的要求，率先垂范。目前腐败现象还没有从根本上得到遏制，人民政协中一些担任政协委员甚至政协重要领导职务的领导干部也牵涉进某些大案要案之中，给人民政协的声誉造成严重的不良影响，值得高度重视。为此，要扭转把政协当作二线岗位的观念，严格政协委员遴选标准，严格把好入口关，防止“带病”进政协的现象发生。要克服把政协看作“清水衙门”、与腐败现象无关的观念，对政协中的共产党员深入开展党风党纪教育，形成拒腐防变教育长效机制。要从根本上纠正把政协当作“闲差”的观念，形成规范的“不作为”的政协委员退出机制，强化政协委员的责任心和作为意识，维护人民政协的声誉和威望。

　　加强党的自身建设，改善党的领导，就要不断完善党的领导方式和执政方式。具体来说，就是必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。在完善党的领导方式和执政方式方面，人民政协具有重要的促进和配合作用。科学执政，就是要结合中国实际不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业。人民政协素有智力库、人才库之称，汇集了各个领域的专家学者，政协委员是我国社会各界的精英人士和杰出代表。他们围绕政治、经济、文化和社会生活中的重要问题及人民群众普遍关心的问题，选择一些具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，提出有见解、有分量的意见和建议，能够为党和政府决策提供依据和参考，使党的执政方式更加科学。

　　民主执政，就是要坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主，以发展党内民主带动人民民主，壮大最广泛的爱国统一战线。人民政协是我国社会主义民主政治的重要形式，人才集聚，联系广泛，具有广泛的代表性和包容性，实行以协商讨论和批评建议为主要形式的民主监督，具有自己独特的优势和作用。坚持并不断完善这种民主形式，是发展社会主义民主政治的必然要求和重要内容。党的十七大报告提出：“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”在党内民主和人民民主之间还有一个中间环节，就是党际民主。因此，党的十七大把政党关系的和谐列为五大关系和谐之首，并且认为“对于增进团结、凝聚力量具有不可替代的作用”。中国共产党之所以对民主党派始终贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，实质是发展党际民主。党际民主之所以重要，在于它既是中共党内民主的延伸，又对人民民主有示范性作用。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，是开展和发展党际民主的平台。人民政协中的党际民主，就是要尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利，使人民政协中的各民主党派真正履行民主监督的职能。这对于我国社会主义民主政治建设，使党的执政方式更加民主，具有十分重要的意义。因此，要着眼于建立健全党和国家决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，由此来认识人民政协民主监督的定位，发挥人民政协在社会主义监督体系中的重要作用。

　　依法执政，就是要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。人民政协实行民主监督的主要内容之一是：国家宪法、法律和法规的实施。参加人民政协的中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。长期以来，人民政协按照这一要求认真履行职能，积极开展工作，在我国的社会主义法制化建设中起了积极的作用。在新历史条件下，人民政协要进一步促进党的依法执政，应当有新的作为。要按照党的十七大明确提出的“坚持科学立法、民主立法”的精神和“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”的要求，认真研究党提出的重大立法建议，在人民政协进行民主协商，广泛听取各界政协委员的意见。政协不立法，但要议法。这对我国社会主义民主法制建设是只有好处而无坏处的。我国宪法已经规定了人民政协的历史作用和重要地位，要以此为依据在推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化的基础上，实现人民政协工作的法治化，为保证党的依法执政，发挥更大更好的促进作用。

　　(作者为中央社会主义学院党组成员、副院长、教授)

　　　　注释

　　　　①《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，北京：人民出版社，2002年，第347页。

　　　　②《毛泽东选集》(第3卷)，北京：人民出版社，1991年，第767页。

　　　　③毛泽东：“一九四五年的任务”，1944年12月15日在陕甘宁边区参议会上的演说，《解放日报》，1944年12月16日。

　　　　④《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第187页。

　　　　⑤全国政协秘书处编印：《中国人民政治协商会议资料选集》第3册，1962年。

　　　　⑥《毛泽东选集》(第2卷)，北京：人民出版社，1991年，第742页。

　　　　⑦⑧《邓小平文选》(第1卷)，北京：人民出版社，1994年，第19、153页。

　　　　⑨《十六大以来重要文献选编》(下册)，北京：中央文献出版社，2008年，第551页。

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