李凡：用建立政府和公众对话体制的方式推动中国民主发展——纪念温岭民主恳谈十周年

　　当前中国的基层政治出现了很大的问题，主要表现在大的群体性事件不断出现，农村的基层政府和农民之间的矛盾以及不信任感在扩大，很多迹象表明中国基层政府和公众之间的矛盾所导致的公众对基层政府的不信任已经在扩大，并严重地影响了总体上的公众对政府的信任度。这些会使得中国公众和政府之间的矛盾加大。因此从总体来看，中国社会的矛盾有可能已经从社会之间的不同群体、阶层之间的矛盾在向国家与社会之间的矛盾转换，并有可能继续扩大。因此在国家与社会之间矛盾和冲突逐步加大的时候，建立一个全国性的国家与社会之间的对话体制是非常必要的。从民主发展的历程来看，这种对话制度应该是一个简单的民主制度，但是作用却是非常大的，它可以化解许多的矛盾，减少冲突，建立政府和公众之间的信任关系。但是从中国的整体情况来看，这样简单的制度要想建立起来也会是非常难的。实际上，温岭所建立的民主恳谈制度就是这样的政府与公众、国家与社会之间的对话体制。因此温岭的建立政府和公众之间的对话体制经验对中国民主的发展，对缓解社会和国家之间的矛盾是有很大的参考意义的。

　　一、温岭民主恳谈的十年实践

　　浙江温岭的民主恳谈已经进行了十年，这是一个不简单的记录。因为从中国最近一段时间地方政府改革创新的情况来看，能够维持十年以上的地方案例屈指可数，大部分的地方政府的民主创新改革，由于各种各样的原因都或者已经夭折，或者无声无息，只有温岭的民主恳谈在继续发展并持续得到国内外的关注。对温岭的这个经验加以研究对于中国民主发展的未来进程有很大的意义。

　　从温岭的民主恳谈的发展过程来看，可以分为两个阶段。

　　第一阶段从1999开始，用了五年的时间，建立了一个政府和老百姓之间的对话体制。这个对话体制是由政府提出一些大家关心的问题，邀请老百姓来就这些问题进行对话，并且将对话的内容作为政府决策的参考意见。这样的一个对话机制一般在农村进行，所谈题目非常广泛。从实践来看，这种政府和公众之间的对话体制基本上是一个在当前政治体制之外所建立的对话系统，创造了一个新的政府和公众之间的沟通形式，也逐渐演变成了一个当地的制度。这个对话系统对于及时有效地了解公众的意见，并且让公众表达自己的意见和要求是有用的，对于政府的决策也有很大的帮助。这样的一种民主恳谈的对话方式是中国基层民主的发展中的一个制度创新，对中国民主的发展有所推动。

　　温岭民主恳谈第二阶段的实践，从2004年开始到现在，也是五年的时间。在这一阶段的实践中，温岭将民主对话体制从体制外转向体制内，在政府体制内部形成了公众和政府的对话机制，对话以政府预算为主要内容，对话的过程也围绕着政府的预算过程进行。这个围绕预算而进行的对话的载体主要是人大，包括乡镇人大和市（县）人大，也包括了社会广泛的介入。从第二阶段的实践来看，这个对话体制的内容更加深入也更加广泛，围绕预算过程所涉及到的问题不仅仅是老百姓所关注的日常的乡村建设问题和民生问题，也包括更为广泛的政府开销、官员的行为、政府以及人大的法治建设、人大代表的能力问题等等。从内容上比第一阶段已经有了非常大的提高，从一般性的农村问题已经发展到更为广泛的经济、社会和政治问题。由于第二阶段民主恳谈的对话方式是通过以人大为中心的立法机关来完成的，因此对话的结论对于建立公共政策的制度、对于预算的制订和执行以及政府的行为有了更为刚性的约束力。而且在建立这个对话体制的发展过程中，对各种更为扩大的公众参与方式都进行了不同程度的探讨，从而使得对话的方式更加活跃。由于温岭第二阶段的民主恳谈是在政府体制内所建立的对话体系，因此使得温岭的民主恳谈更为有效，对于民意的表达、法治的建设、政府的行为和政府的公共政策等都有了一个更好的表现平台，也成为了十年来温岭民主恳谈和其他地方的创新改革相比能够继续深入、持续发展的重要原因。

　　从温岭民主恳谈的十年经验来看，从第一阶段体制外对话体系的建立，到第二阶段体制内对话体系的建立，是民主恳谈不断深入和持续发展的结果。这样的一个发展过程，将一个比较弱小的对话体系逐步发展为一个比较刚性的体制内的对话系统，十年实践的发展表明，民主恳谈可以作为中国基层民主发展的一个重要内容，继续加以改进并发展。温岭的经验对于全国基层民主的发展来讲，不完全是一个地方的试验，只具备地方的意义，而且具有总体性的意义，对中国的民主发展来讲是有全局意义的。

　　二、政府和公众的对话体制是中国民主发展的实践产物

　　从温岭民主恳谈的实际经历来看，它的产生和发展既有地方的特殊原因，这是市场经济下小政府大社会的产物，也是温岭地区广大基层干部具有开拓、改革、创新和感为天下先的精神的产物。从中国民主发展的实践来看，温岭民主恳谈的出现也是中国民主发展的结果，体现了中国形式的民主特色。

　　1.适合中国的国情。在中国农村的广大地区，经济发展水平不是很高，群众的素质也不是很高，长期以来又缺少文化和教育的资源，也没有民主发展的意识，因此要在中国建立一个民主发展的对话体制、建立一个和中国国情相适应的制度安排并不是一件容易的事情。从全国许多地方的经验来看，有一些地方试图在做这类的工作，但绝大部分都没有成功，也就证明真正推动中国民主的发展不是一件简单的事情，既需要有地方官员推动民主发展的勇气、决心和智慧，也需要有广大公众的参与，同时也需要在制度的建设上找到一个适合中国国情的方法。因此，在中国基层推动民主的发展，需要适合中国的情况，找到一种简单、方便、有效、成本低，既包括经济成本要低，也包括制度成本低的方法推动基层民主的发展。而温岭的民主恳谈就是适合中国国情的，它体现了简单、方便、有效和低成本的做法。无论是第一阶段的民主恳谈，还是第二阶段政府体制内的民主恳谈都体现了这个精神和原则。一个简单方便的对话机制可以解决许多的问题，而一个复杂的制度过程可能会使本来简单的问题复杂化。例如在中国基层民主发展的过程中，现在许多的农村地区为了推动基层民主的发展，建立了各种各样类似于理事会、监事会、财经委员会等机构。表面上看，似乎机构健全，但是在一个小小的村庄里这些制度的叠床架屋，将一个简单的农村最基层的治理结构搞得过于复杂、制度成本过高，实际无法运作，也无法长期存在下去；
也有一些地方试图建立一些推动民主发展的方法，通常的做法是在现有的制度外建立另外一个制度，而这个制度从法律上讲并不存在，是地方创新的产物，但是这种创新的东西很容易随着领导人的更迭而被取消，所以相对的来讲，这种新制度所维持的成本会比较高，而且难以持续。而温岭的方法就是先建立进行简单有效的对话机制、然后在已经有了对话的基础上尽量地利用现有的体制内的制度化资源，特别是法律规定的宪政机构来进行改革。例如，从温岭的经验来看，推行预算改革的方法不是要去创造一个新的制度，而是通过激活现行的地方人大制度的方式，这就是一种简单、方便、有效而且制度成本比较低的改革方式，这是适合中国国情的。

　　2.适合中国文化特色。在中国的传统文化中，政府和老百姓处于一种对立的两极，老百姓不信任政府，政府也不信任老百姓。依照传统文化的解释，从官员来看，老百姓或者是顺民，或者就是刁民和反民，顺民就要听话，刁民和反民就要镇压，只允许政府施恩于民，却不允许民有权；
从老百姓的角度来看，官员们或者是贪官，或者是清官，是清官就给你建生祠送万民伞，是贪官就造你的反。因此在中国传统文化之下，没有现代政治的内容，官民两方面不可能坐下来商议问题表达意见，更不可能进行妥协磋商。因此现代的议会制度、政党制度、法律制度等等都不可能从中国文化中产生。在中国民主发展的过程中，从各地的经验案例来看，建立这样的对话机制是非常困难的。但是现代政治的一个中心内容就是老百姓应该有自己的意见表达的渠道，或者直接表达自己的意见，或者通过自己的代表表达自己的意见、制订公共政策。而政府也应该还权于民，成为真正老百姓的公仆，而不是骑在人民头上的官僚，政府是为公众服务的，而不是公众是为政府服务的。这些观念都不是中国的传统文化中所具有的观念。因此在这样的一种传统文化的特色影响之下，用什么样的方式能够建立现代民主制度，是一个需要认真探讨的问题。从温岭的实践来看，比较好的方式就是先从建立一个简单的政府和公众之间的对话体系做起，政府官员和老百姓如果能够平等地坐下来就某些问题交换意见，老百姓愿意并且能讲敢讲，而官员们愿意听，并把老百姓多数形成的意见变成自己的决策，再进一步就是将这种意见的表达和表达方式用法律和制度的形式固定下来，这就是中国民主发展中出现的制度雏形。这是符合中国的文化传统的。温岭的实践表明的也就是这样的一个发展过程。从温岭的实践过程来看，这样的发展路径就是要用一种法治化、制度化的直接表达方式和代议方式建立的政治制度来加以体现，温岭走的是激活人大代表制度，完善人大代表制度，加上提供公共参与的渠道的方式加以解决的。从中国文化特色的角度来考虑，建立一种政府和公众之间的对话机制是改变传统文化中官员和老百姓对立的一种简单而且有效的方法，通过对话的方式双方可以互相了解对方之考虑，并在充分了解双方意见的基础之上，让多数老百姓的意见变成政府决策。这种方法可以从基层做起然后逐渐扩大，并在做的过程中逐步地完善、激活现在的人大代表体制，发挥基层人大的作用。

　　3.对现有的政治体制进行改革。对于现有的政治体制，如何进行改革是当前中国民主化，也是中国政治体制改革的一个重要任务。从温岭改革的实践来看，从基层老百姓与基层政府相交往的接口来进行改革是一个比较好的办法。所谓的接口就是在中国的基层乡镇和县，政府和公众是直接接触的。由于政府和公众在基层可以进行直接接触，老百姓可以比较容易地向政府表示自己的意见，而基层政府也可以用和直接接触公众这一比较方便的特点在政府政策中表达公众的意见。由于有这样的机会，基层政府如果愿意听取公众的意见，就比较容易开展有关的改革活动。因此，在政府和公众交接的地方所进行的改革，就会比较符合实际的需要。从温岭的例子来看，在民主恳谈的过程中，政府从公众充分表达自己的意见和人大代表要充分了解情况、表达意见和行使权力的地方所进行的改革，以及所进行的制度改革和法律修改等，例如议案的修正权、人大辩论、投票权等来看，就有可能更好地形成公共利益和公共政策。因此在老百姓的意愿和基层政府相交接的接口如果能够进行民主恳谈式的对话，就有可能产生一个符合地方需要的公共利益和公共政策。从这种公共政策的产生过程入手，充分地让基层群众和基层政府都表达双方的意愿，然后经过反复地讨论、对话，以至妥协、让步，在制度的运作中形成公共政策，这样不仅可以使得公共政策本身适合社会的需要，而且也可以在这种对话的过程中推动现有政治体制的改革。经过十年的改革，温岭的地方人大的体制目前已经变成了中国国内基层人大中最活跃、最有生命力的基层人大，而温岭的政府也变成了中国最愿意接受人大监督的政府。通过预算改革所形成的政治体制改革的环境，对于改善温岭的生活环境、经济发展以及社会发展是非常有益的。

　　三、如何在中国建立民主对话体制

　　1.建立体制外的对话机制。从当前中国的基层政治来看，建立一个民主对话的体制对于改善中国目前的政治环境，推动基层的民主、推动政治体制改革是非常必要的。从温岭的经验来看，建立一个民主对话机制可以分为两步走。第一步可以先从体制外的对话机制入手，例如可以建立各种类型的政府和公众的对话方式，叫恳谈会、对话会、交流会、表达会等等都可以，其办法是让群众充分地就自己关心的问题表达意见，而在群众意见充分表达之前，政府不要急于做决策，这是最为简单的方式。稍微进一步的是应该允许公众建立各种不同的社会组织，例如在全国各地有些地方出现的工会、出租车司机联合会，还有其他的NGO组织，例如关注环境问题的、关注弱势群体的、扶贫的等等都可以，通过这一类公众的社会组织方式可以集中同类公众的意见，利于表达公众的想法。同样，政府也可以通过和他们的接触，比较清楚地了解社会公众在想什么、在做什么，他们的要求和政府之间的要求有什么样的差距，一个比较适合于公众和政府的公共政策是什么，免得在许多地方出现社会群体性事件。许多社会群体性事件发生的原因就在于社会和政府之间没有对话体制，这就使得政府第一不知道老百姓在想什么，第二不知道该通过什么方式和老百姓进行对话，第三不知道该和谁进行对话。这样往往等到事件的发生给当地造成巨大的财产甚至于是人员的伤亡之后才进行处理。因此，一种经常性的、制度性的体制外的对话机制应该提前建立起来。

　　2.将对话机制从体制外发展到体制内。从温岭的实践来看，建立体制内的政府和公众的对话系统是非常必要的，而且是扩大基层民主发展决定性的一步。所谓体制内的对话系统就是要将现行的政治体制特别是人大体制变活，使之能够成为社会与政府进行对话的场所，并通过相关的法律规定和宪政原则让人大具有真正法定所赋予的权力，这样能够更为有效地进行政府和老百姓之间的对话，并且提高公众制度化参与的程度，这在中国民主的发展过程中是至为关键的一步。从温岭的经验来看，应该考虑当民主对话体制能从体制外建立之后，应迅速地和体制内的政治制度相结合，以保证对话体制具备持续发展的可能性。目前从法律的规定讲，我们的人大已经具有相当大的宪法所赋予的权力，能够行使对政府的制约、监督，因此将政府和老百姓的对话机制建立在人大基础之上，通过具体的某一项公共政策例如预算的产生、执行、监督的过程以及其他相类似的公共政策的制订过程来转变成政府和社会的对话，将会有效地推动中国政治体制的改革和民主的发展，扩大公众参与政治的空间。建立这样体制内的政府和公众的对话机制能够更为有效地提高对话的效率，提高对话的合法性和制度化的程度。这些对于中国基层民主的发展来说是至关重要的。这种体制内的对话机制的建立可以从温岭的经验来加以考虑，先在基层政府，也就是县和乡镇进行这样的制度建设，然后再逐步扩大。

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