周其仁：农地制度改革需“上下互动”

　　　　农民土地权益和推进工业化、城市化是一个矛盾。如何在保障农民土地权益和实现土地最佳收益之间找到平衡，中国决策者面临着两难选择，也决定着中国土地制度改革的方向。

　　　　10月24日，在首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛上，经济学家、北京大学中国经济研究中心教授周其仁指出，“上下互动”才是土地制度改革的方向，应通过各地自发的试验，形成地方的政策和法规，并逐步上升为中央政策，最后形成全国性的法规。

　　　　征地属“计划体制遗产”

　　　　周其仁在题为《改革土地制度，促进城乡协调》发言中指出，中央允许地方创新和尝试，并在总结得失的基础上制定全国性政策法规，这是改革开放30年的基本经验，也是推进中国土地制度改革的根本出路。

　　　　周其仁认为，从历史看，中国农村土地，无论在土地改革时期、人民公社时期、还是承包到户时期，都属于农民集体所有，这是基本事实。与此同时，在当前土地制度下，要实现农地的最高收益，很可能损害农民作为产权主体的权益。

　　　　周其仁认为，面对这种矛盾，政府可有两种解决思路：一是改革现有土地制度，让农民从农地的非农利用上获得收益；
二是维持现有体制，强化行政管制，以行政权力保护耕地和农民利益。但后者从实践上和理论上都不及前者。

　　　　中国土地分为两部分，一是农业用地，二是建设用地。在农业用地上，尤其是耕地方面，中国自1978年实行了家庭承包制度，分田到户，农业用地的效率大大提高，农民可以多劳多得。按照中共十七届三中全会的政策，农民的承包权还要长期稳定并“长久不变”。

　　　　在建设用地上，来源主要有两类：一类是农地可转为宅基地、村庄公共建设和公益事业用地、乡镇企业用地等。第二类是城市化和工业化的扩张，把农用地变为非农用地。前者，目前主要依照计划经济体制，无偿取得和使用；
后者，则必须征用为国有。

　　　　在周其仁看来，原属农民集体所有的土地转为非农建设用地，是目前土地矛盾的焦点，也是制约土地制度改革的难点。问题出在现有《土地管理法》规定，所有的城市建设用地都要征为国有。而征地补偿的标准是土地的农业产值的若干倍。

　　　　“在现有法律框架下，征地制度不是基于自愿，不是基于资源的作价，也不是自由的让渡，而是来自国家权力的强制，由国家决定征多少，在哪里征，补偿多少，怎么补，这是计划经济体制的遗产。”周其仁指出。

　　　　“农地入市”利于耕地保护

　　　　周其仁认为，这种现状必须改变。此次十七届三中全会文件提出，在城镇规划区范围外，非公益性建设项目可不征地，允许农民参与开发经营。这是征地制度改革的突破，有利于农民集体土地进入建设用地市场，可减少征地矛盾和土地冲突。

　　　　但是，现有法律对农民集体所有的宅基地、乡镇企业用地等，依然不允许抵押和买卖，据周其仁了解，全国农村建设用地约为2.5亿亩，与城市建设用地规模差不多。但与城市不同，农村集体建设用地不能交易，这不利于土地资源的有效使用。

　　　　周其仁认为，按道理，城市化的进程应该是集约利用土地的过程。但近年来，城市化比例逐年增加，农村建设用地不仅没有减少，反而一直在增加。出现这种问题，与现有的土地产权安排直接相关。

　　　　据周其仁分析，由于农村宅基地是福利分配，不可交易，这就导致大量农村建设用地资源闲置，不能实现应有价值。同时，由于城市可通过征地实现扩张，城市政府征地越多，高价出让后政府收益就越高，这导致城市政府也不能集约利用土地，盲目扩张。

　　　　在如此土地产权制度下，农民进城挣钱后就回到农村，申请宅基地盖新房。而城市政府则积极利用垄断征地权尽可能多征用农民的土地。由于这些用地需求大多盯着相对平整的耕地，两头夹击，中国的耕地保护就成为大问题。

　　　　“上到国务院总理，下到每次开会，都强调要保护耕地。但如果不能从土地制度上根本改变，如此高强度的保护，是可持续的吗？如果把整个政府机器崩得太紧，执行政策的成本难道不会太高吗？”周其仁反问。

　　　　在周其仁看来，中国有国家主导工业化的传统，加上政府在资源配置中拥有过大的权力，容易造成两大问题：不是土地资源不能充分利用，就是土地冲突和矛盾扩大。两者的结果一样，就是使得经济增长和社会发展难以持续。

　　　　由此，周其仁认为，与其靠强化行政管制保护耕地，不如改革现有征地制度，让农民以土地参与工业化和城市化，削弱地方政府滥占耕地的冲动；
同时，应允许现有的存量集体建设用地，通过抵押、出让、转让等方式进入建设用地市场，满足紧张的用地需求，替代对耕地的占用。

　　　　“上下互动”推进改革

　　　　周其仁认为，近年来，虽然有法律和制度障碍，但各地在农村集体建设用地进入市场上，多有成功的尝试。决策者应该尊重地方的试验和创新，在确保农民土地权益的前提下，首先允许地方的创新，总结地方试验的得失，并适时制订全国性的政策，最后要形成全国性的法律法规。

　　　　据周其仁调查，在江苏昆山市，昆山开发区周边的农民，以农村建设用地招标，由农民联合投资，建设标准厂房，出租给开发区的厂商。更早则有广东南海模式，就是农民拿建设用地入股或出租标准厂房，或盖打工楼，租给其他打工农民居住，大大增加了农民的收入。

　　　　近年来，浙江、四川、天津、北京郊区等地，都有不同的盘活农村集体建设用地的尝试，虽然做法不同，但共同的特点是把原本不能交易的集体土地变成实实在在的财产，或是可自由买卖的城市房产，或是用于经营的商铺等。

　　　　周其仁认为，目前对上述试验能否保障农民的权益，各方面还有不同的认识。但是，“中国土地制度的改革，不能完全靠住在北京的人关起门来研究，我不相信中国有这样的神人。中国的改革要走实践之路，要在实践、政策、法律之间，真正实现上下互动。”

　　　　在周其仁看来，土地制度的改革需要大量信息，不能靠主观臆断。“当前除了执行十七届三中全会的新政策，还要高度重视像重庆、成都、天津等改革试验区的功能，要在政治比较强、执政能力比较强、政治执行力比较强的区域进行一些实验。”

　　　　周其仁分析指出，这些实验分两个层面，一是从思想的层面，中央要鼓励，再难的事情，中国有这么多人，总有人想到解决难题的办法；
二是从政策的层面，试试看有可能成功，有可能失败，也有可能是中间存在问题，再去完善政策即可。

　　　　“如果能做到这一点，就可在农民集体拥有土地和实现土地的最高利用价值之间找到一条协调的路线，逐渐把地方的尝试变成地方的政策法规，然后再上升为中央的政策法规，从而在这个高难度的问题上找到出路。”周其仁如此期望。

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