李方平,胡星斗：关于北京新市民居住制度改革的公民建议书

　　北京市人民政府、北京市人大常委会：

　　早在2006年10月10日，市府相关负责人即表示正在调研是否取消暂住证，而由居住证取而代之的相关事宜。这是关系到北京６００万新市民的命运何去何从的重大公共议题，我们作为北京市民一员也非常关注，但鉴于市府有关的调研、改革方案尚未公之于众，我们谨以公民建议的方式表达我们对居住制度改革的观点和诉求。

　　自从我国确立市场经济以来，人力资源的流动日益频繁。但原有社会体制解构后却迟迟没有替代性的机制予以跟进，新市民一直被视为“暂住人口”，所居住城市还克隆出一套新的以有无当地户籍为划线并分而治之的居住管理体制。

　　如果北京现行居住制度维持不变，新市民承受的差别待遇将继续存在并进一步代际继承。与此同时，北京新市民的定居趋势与被排斥感同时与日俱增，以同城待遇为指向的居住制度改革显得更加的迫切和必然。诚然，新市民作为北京市民的一员，同等履行市民义务，北京的公共政策当然不能忽视或漠视他们期待得到社会认同、彼此尊重、平等相待的热切渴望。

　　可是现实生活中，由于政策滞后和制度缺失，新市民要实现同城待遇是那样的可欲不可求。居住制度改革就是要用制度公平来拉近、弥合，最终消除新市民的差别待遇。千头万绪的新市民居住制度已经积弊多年，越是延后，改革的难度也越大，尤其需要市府有前瞻的眼光、务实的作为，尽快完成制度设计，并按步骤推动落实。为了市府更好的决策并推动人大常委会立法、修法，我们特提以下公民建议供参考。

　　一、 现行北京新市民居住制度存在的问题

　　现行北京新市民居住制度包括户口登记制度、户口迁移制度和暂住证制度等内容。户口登记的基本原则是新生儿户口登记随父母户口。户口迁入北京具有严格的限制，除升学、工作调动等理由以外，依据现有行政策法规只有四类情形新市民可以迁入户口而完全享受市民待遇：第一是在北京连续3年每年纳税达到80万元，或者近3年纳税总额达到300万元的私营企业主；
第二类是国际、国内文化艺术名人、名家和民族传统艺术专家、体育明星；
第三类是国内大型企业（集团）、各类金融机构在京注册的总部的董事长、常务副董事长、总经理、常务副总经理、总会计师、总工程师、总经济师；
在京注册的地区总部、结算中心和营销中心的总经理、常务副总经理、总会计师、总工程师、总经济师；
第四类是在国外取得学士及以上学位或获得国外毕业研究生学历的留学人员。客观而言，如此严格的限制条件，导致符合迁入条件的北京新市民寥寥可数。由此可见，绝大多数的北京新市民无论你在北京工作、生活多久，永远只能“暂住”北京，且须办理暂住登记。

　　现行北京新市民居住制度的主要弊端可以分为户籍制度本身的弊端以及附加在户籍制度上的其他歧视性制度。户籍制度原本只是人口信息的登记管理制度，实际操作中的户籍制度本身的弊端主要体现为户籍迁移条件的过份苛刻，导致北京新市民普遍的人户分离，在计划生育管理、申领身份证、护照，办理结婚登记等方面增加了他们很多额外负担。尤为严重的是其他附加制度使得北京户籍市民和北京新市民之间在政治权利、经济社会文化权利等各个方面造成长期难以抚平的差别待遇。

　　北京这类差别待遇主要体现在《北京市外地来京人员户籍管理规定》等地方法规规章中，具体表现在以下几个方面：

　　1、政治权利问题

　　1）基层人大代表选举

　　2005年5月20日修正的《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》第二十七条规定：“户口在外省市现居住在本市的人员，一般应当在户口所在地参加选举；
不能回户口所在地参加选举的，由本人提供户口所在地出具的选民资格证明，也可以在现居住地进行登记”。

　　“一般应当在户口所在地参加选举”，且北京新市民参加选举必须先回户口所在地取得选民资格证明，暂且不说证明怎么开法、能不能开到，仅来回时间、精力、旅费就使绝大多数新市民打消参选念头。北京新市民被迫放弃选举权和被选举权，无形中也丧失了对北京公共事务的话语权。

　　2）社区居委会选举

　　2000年4月26日，北京市人民政府发布《北京市居民委员会选举办法 》。该法第十二条规定：“ 户口所在地与居住地不一致且在居住地居住1年以上的，也可以在居住地的居民选举委员会进行选民登记”。2005年12月北京市民政局发布《关于居民委员会换届选举工作的意见》，该《意见》第二（二）2条却规定：“不具有本市城镇户口但在本市居住一年以上的人员是否参加居民委员会选举和参加选举的比例及方式，由居民选举委员会提出意见，经居讨论通过，在社区显著位置张榜公布”。

　　新市民参加居民委员会选举的法律规定和实施意见缺乏可操作性，从北京市的实践操作看，新市民的选民资格一般很难认定，被选举权更是无法保障。

　　2、经济和社会权利问题

　　1）住房权

　　“两限房”

　　2007年初，《北京市中低价位、中小套型普通商品房销售管理办法》开始草拟。据有关媒体报道，销售对象将是具有北京市户口的中低收入家庭。

　　2007年4月，北京市集中开发中低价位、中小套型普通商品房（通称“两限房”）以调控不断快速攀升的房价。其实“两限房”就是商品房，长期在北京居住、生活的新市民却被排初在外。

　　廉租房和经济适用房

　　2007年9月25日，北京市政府发布《北京市城市廉租住房管理办法》。该法第八条规定：“申请租房补贴或实物配租应当以家庭为单位，并符合以下条件：
(一)申请人必须具有本市城镇户籍，在本市生活”。同日，《北京市经济适用住房管理办法（试行）》也发布实施。该法第五条规定：“申请购买经济适用住房的家庭应符合以下条件：（一）申请人须取得本市城镇户籍时间满3年”。

　　北京市政府关于廉租房、经济适用房的两个管理办法都明确表述，“根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）精神，结合本市实际，制定本办法”。国务院的《若干意见》的第（二）部分重申，总体要求是“以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善”。

　　很显然，部分北京新市民也应该包括在“农民工等其他城市住房困难群体”，可是北京市的廉租房、经济适用房管理办法却对此只字不提。

　　2）平等受教育权

　　2002年3月28日，北京市教委发布《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》第一条规定：“ 流动儿童少年中凡在户籍所在地有监护条件的，应当回户籍所在地接受义务教育；
户籍所在地没有监护条件，且其父母在北京居住半年以上并已取得暂住证的，可以申请在本市中小学借读,接受义务教育”。第六、七条还规定：流动儿童少年符合在本市借读条件的，由其父母提出申请，经主管部门核准同意后，为其开具“在京借读批准书”，再到暂住地附近学校联系借读,经学校同意后即可入学。流动儿童少年在本市公办中小学借读，学校可按照有关规定向其收取借读费和相应的杂费。

　　2005年9月2日，北京市政府批准发布施行的《北京市中、小学学生学籍管理办法》第十四条规定：“ 申请在本市借读的外地学生，应持学生常住户口所在地街道办事处或乡、镇人民政府出具的在当地就读有困难的证明和本市暂住证，向暂住地区管片学校申请，经学校同意后，填写借读登记表，并按市教育局规定的标准缴纳借读管理费”。

　　借读生不列入学校正式学生，借读期限一般为一学期至一学年，特殊情况经学校同意可以延长。

　　子女教育始终是新市民在京生活最为头疼的问题。2002年《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》实施后，新市民子女在北京接受义务教育开始有了法律上的初步保障。但是入学手续繁琐、就近上学困难、额外缴费问题（借读费或强制赞助费）还是没有根本上的改变。新市民子女往往只能就读师资、教学设施比较薄弱的近郊学校或打工子弟学校。由于借读生不被视为学校正式学生，很多学校对新市民子女实施有形无形的区别对待。

　　目前，北京新市民子女在义务阶段以外的学前、高中、中职教育、高等教育的法律规范几近一片空白。新市民子女到公立学前教育机构都普遍需要交纳高额赞助费。新市民子女普遍无法在北京接受的高中教育，一般只能回户口所在地完成学业。

　　由于中职教育和高等教育实施严格的户籍登记地的报考原则，北京新市民子女即便在北京出生、长大也无法以北京生源身份接受中职教育和高等教育。

　　3）平等就业权

　　上世纪90年代中期以前，北京市对新市民实施严格的务工许可制度。《行政许可法》出台后，一些与之相抵触的限制性法规，逐渐不予实施或被废止，但某些行业仍然存在的制度性的歧视。

　　1998年1月1日，《北京市出租汽车管理条例》开始实施。该法第九条规定：“出租汽车驾驶员应当具备下列条件：（一）有本市常住户口；
”。

　　1998年8月1日，《北京市小公共汽车管理条例》开始施行。该法第十条规定：“小公共汽车驾驶员、乘务员应当具备下列条件：（一）有本市常住户口；
”。

　　除以上制度性排斥外，北京市各级政府部门、事业单位公开招录公务员、事业单位工作人员时，都直接或间接要求具有北京市常住户口。（参见北京市人事局网站：中共北京市委组织部、北京市人事局2007年面向社会人员招考公务员公告的第5项规定要求“具有北京市常住户口”）这与《国家公务员录用暂行规定》、《事业单位公开招聘人员暂行规定》要求贯彻公平、平等、竞争、择优的原则从具有中华人民共和国国籍的公民中录用或招聘存在冲突。由于制度性和技术性操作的原因，北京新市民无法在出租等特定行业以及国家机关、事业单位就业。

　　4）社会保障权

　　最低生活保障

　　2000年６月27日，北京市颁布<实施《城市居民最低生活保障条例》办法>。该《办法》第四条规定：“持有本市非农业户口的城市居民，共同生活的家庭成员月人均收入低于本市当年城市居民最低生活保障标准的，可以申请享受本市最低生活保障待遇”。

　　1999年国务院当时颁行《城市居民最低生活保障条例》时，立法起因主要是考虑城市居民下岗、失业后衣食无着影响社会稳定。同样，长期在北京居住的新市民已经成为居住地的一分子。对新市民而言，下定决心离开久居的北京返回早已陌生的户口所在地，肯定是非常的艰难抉择。新市民家庭可能会因为种种无法克服的原因，阶段性的无法维持最低生活保障，当本人及家庭不能或无意返回户口所在地时，应该根据他们长期居住的现实进行最低生活保障。

　　新市民（农村户籍）社保覆盖窄

　　2004年9月1日，北京市劳动和社会保障局发布的《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》、《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》正式实施。

　　来自农村，特别是在建筑领域工作的北京新市民，虽然对他们来说，定居北京是那样的可望不可求。北京市政府如果能够积极推动他们社会保障的全面覆盖，在工伤、基本医疗的基础上加快养老、医保、失业等社会保险的延伸，那么一些年青的技术工人也可以转变为定居北京的产业工人。

　　生育保险

　　2005年1月5日，北京市人民政府发布的《北京市企业职工生育保险规定》第二条规定：本规定适用于本市行政区域内的城镇各类企业和与之形成劳动关系的具有本市常住户口的职工。（生育保险包括（一）生育津贴；
（二）生育医疗费用；
（三）计划生育手术医疗费用）

　　学生儿童大病医疗保险

　　2007年6月7日，北京市人民政府发布《关于建立北京市城镇无医疗保障老年人和学生儿童大病医疗保险制度的实施意见》。该《实施意见》二条 (二)款规定：凡具有本市非农业户籍，且在本市行政区域内的各类学校就读的在册学生，以及其他年龄在16周岁以下非在校少年儿童)，应当参加学生儿童大病医疗保险。

　　该《实施意见》忽视了几十万北京新市民子女的客观存在。这些孩子有的在北京出生、有的在北京长大，只是因为父母没有北京市非农业户籍，他们只能长期在北京“借读”，而且不能享受学生儿童大病医疗保险。

　　失业保险

　　1999年9月14日，北京市人民政府发布《北京市失业保险规定》。该法第十条规定：失业保险基金用于下列开支：

　　(一)失业保险金；

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　　(二)领取失业保险金期间的医疗补助金；

　　(三)领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；

　　(四)职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴等国家规定的支出项目；

　　第十七条规定：失业人员领取失业保险金的期限，根据失业人员失业前累计缴费时间确定：

　　(五)累计缴费时间5年以上的，按每满一年增发一个月失业保险金的办法计算，确定增发的月数。领取失业保险金的期限最长不得超过24个月。

　　第二十二条规定：用人单位招用的农民合同制工人，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据用人单位为其连续缴费的时间，对其支付一次性生活补助，每满1年发给1个月生活补助，最长不得超过12个月。

　　在实际操作中，北京市劳动与社会保障局把新市民区分为两类，一类称之为“外省市城镇职工”，另一类称之为“农民合同制工人”。“外省市城镇职工” 失业的，失业保险金一次性发给本人，不再享受其他失业保险待遇，如：医疗补助金；
失业期间死亡的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；
职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴等国家规定的支出项目。“农民合同制工人”失业时，支付一次性生活补助，最长不得超过12个月的生活补助，依据 2007年失业保险金发放的标准，“农民合同制工人”每月一次性生活补助费为258元，远低于城镇职工每月422元失业保险金的最低档发放标准。（京劳社就发【2007】106号关于调整失业保险金发放标准的通知）

　　北京市有关失业保险的规定和操作，将北京新市民按城乡划线区别对待，强制性要求北京新市民一次性领取失业保险金或生活补助，同时剥夺他们享受其它失业待遇违背了公平原则。

　　二、北京新市民居住制度改革思路

　　第一步，把户籍制度中人口流动信息登记职能和附加在户籍制度上的教育、经济福利等权利分开，确立户籍自愿流动登记制度。

　　北京市居住制度改革可以借鉴美国社会安全号码制度，建立一种利益诱导型而非治安防控型的社会管理体制。新市民的居住登记应该与其今后享受公立教育、公共卫生保健、社会保障和公共福利等社会公共品供给有机结合起来。户籍制度改革可以统一启用一人一号、长期有效并可实现电脑联网的“北京新市民居住及社会保障卡”，申领范围为在北京居住超过半年以上并满16周岁的北京新市民。居住及社会保障卡可以动态地记载持卡人申报的身份信息、居住现状、联络方式、婚姻状态、教育履历、家庭构成的基本信息，以及银行、税务、公安联网的信用、纳税、违法违章记录，以上信息只是作为相应的职能或银行机构对口查询的公民隐私信息，北京市政府应该同时立法保护此类隐私信息在非法定条件下不被泄漏。

　　通过这些动态信息，可以记录新市民及其未成年子女在北京的居住时间和状况。在微观的制度设计中，可以根据新市民及其未成年子女在北京的居住时间的长短，分阶段地接轨享受同城待遇。

　　第二步，根据现实情况逐步确立新市民福利享有制度。

　　根据2007年10月北京社科院披露的抽样调查报告显示：目前九成以上的流动人口在京居留半年以上，五成在北京居住5年以上，平均来京时间接近6年，举家迁移的比例超过四成。北京市计生系统发布的数据也显示：北京新生儿六成是流动人口所生。

　　对普通新市民而言，定居倾向的强烈程度一般取决于在北京的居住时间。随着在北京学习、生活、工作时间的增长，新市民对北京的城市归属感也相应的增强。当然，归属感还仅仅只是新市民社会文化心理层面的接受和认同。更为重要的是，在北京居住的时间越长，新市民的人际网络越广，择业机会越多，社会竞争力越强，抗风险能力越大，生活稳定性越高，家庭团聚愿望越强，离京代价越大，定居倾向越强，随着时间的推移，绝大部分新市民自觉不自觉的成为定居人口。如何因应新市民由于长期居住必然衍生的社会、经济、政治权利的日益迫切的诉求，我们建议在微观制度设计上把新市民按居住期限划分为三个阶段赋予不同的北京市民权利。

　　（一） 六个月以上至三年为短期居住：

　　1）平等受义务教育权：新市民居住6个月以上，子女享有平等接受义务教育的权利。北京市教育部门应该设立专门的学区管理机构，协调就近入学并监督杜绝涉及新市民子女的借读、赞助费用，同时修改相关地方教育法规、规范性文件，修正“借读”概念，从形式、实质上保证新市民子女平等接受义务教育。

　　2）社区居委会的选举权：新市民在同一社区居住一年以上，可以在居住地的居民选举委员会进行选民登记并参选担任居委会成员。北京市民政局发布的《关于居民委员会换届选举工作的意见》关于授权居民会议讨论决定应予取消。

　　3）基层人大选举权：新市民居住一年以上，可以在居住地进行选民登记。《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》第二十七条规定原则上回户口所在地参加选举，该条款是非常不合宜的，应该修正为“新市民居住一年以上，在声明放弃回户口所在地参加选举时，有权在居住地进行选民登记。”

　　4）平等就业权：北京市应该尽快修改《北京市出租汽车管理条例》、《北京市小公共汽车管理条例》，删除禁止新市民担任出租汽车司机、小公共汽车司机的歧视性规定，给予新市民平等就业权。

　　5、扩大新市民（农村户籍）社保覆盖面：目前，北京市的社会保障制度还是实行严格的城乡隔离政策。许多来自农村，特别是建筑工人，多数只上工伤保险，应该尽快立法扩大这部分人群的养老、医保、失业等社会保障。

　　6、失业保险实现同城待遇：北京市劳动与社会保障局在操作上把新市民区分“外省市城镇职工”或“农民合同制工人”，从而实施与北京户籍职工完全不同的失业保险待遇。北京市政府应该推动立法改变这种区别处理的不公正方式，保障新市民享受同样的失业保险待遇。

　　（二）三年以上为长期居住：

　　在北京居住三年以上的新市民，工作生活已经日趋稳定，他们中的许多人开始结婚生子、购房置业，对居住地的社会管理也更加热心。

　　1）生育保险：《北京市企业职工生育保险规定》将生育保险局限于“具有本市常住户口的职工”，同为劳动者的女性新市民却排除在外。北京市政府应该修改此《规定》，将在北京长期居住的女性新市民涵盖进来。

　　2）学生儿童大病医疗保险：北京市政府发布的《关于建立北京市城镇无医疗保障老年人和学生儿童大病医疗保险制度的实施意见》没有将新市民子女的大病医疗纳入其中，而是将其交与新市民家庭。我们建议：可以区分两种情况解决儿童大病医疗保险。其一、居住三年以上的新市民在北京出生并居住的子女可以无条件参加该保险；
其二、新市民不在北京出生的子女但在北京居住时，除先天性疾病外可以无条件参加该保险。

　　3）“两限房”：如果“两限房”政策继续执行，立法时应该向居住三年以上的新市民开放。

　　4）基层人大代表被选举权：新市民连续居住三年后，可以当选基层人大代表。

　　5）申领身份证、护照、港澳通行证（含签注）、办理婚姻登记。

　　6）公开考录公务员、事业单位工作人员。

　　７）新市民子女接受高中教育。

　　（三）十年以上视为永久居住可以同享所有市民待遇。

　　新市民的居住时间达到十年后，应该可以享受北京市民的所有的政治权利和经济社会文化权利，包括但不限于购买经济适用房，最低生活保障，享受廉租房权利，子女接受高等教育等权利等。

　　以上建议请酌情采纳为盼！

　　李方平（北京市瑞风律师事务所律师）

　　胡星斗（北京理工大学教授）

　　２００８年８月２８日

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