王铁群：联省自治运动——中国联邦主义的实践

　　1920～1925年的联省自治运动常被误为军阀割据的借口。实际上，正如刘军宁先生所讲中国在20世纪丧失的最大机遇之一，就是与联邦主义失之交臂；
而中国在20世纪的诸多不幸则与该运动的失败密不可分。对联省自治运动的回顾，或许对中国把握未来联邦主义的机会有所助益。

　　一、联邦制的特点

　　长期以来，地广民众的大国如何实现民主问题折磨着许多智慧的头脑，似乎民主只配小国享有，较大的国家则只能由君主专制。如何使大国成为稳固而持久的民主国家呢？18世纪中期，现代共和主义的奠基人之一孟德斯鸠回答了这个问题。他指出：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；
如果大的话，则亡于内部的邪恶……这种弊害出自事物的本性，不是任何法制的形式能够医治的。要是人类没有创造出一种政制，既具有共和政体的内在优点，又具有君主政体的外在力量的话，则很可能，人类早已被迫永远生活在单人统治的政体之下了。我说的这种政制，就是联邦共和国。”

　　从第一个现代联邦制国家美国诞生至今，200多年来联邦主义在世界五大洲都已开花结果。在世界169个独立国家（截止2002年）中联邦制国家有20多个，虽然数目不算多，但面积在200万平方公里以上的国家中绝大多数是联邦国家（王天成：四论共和国：关于联邦制的思考（一）），它们占了世界约1/2的土地面积。在各洲面积较大的国家中，除了中国以外，俄罗斯、加拿大、美国、印度、巴西、澳大利亚、苏丹无不实行联邦制。这样多的大国选择了联邦制，其奥秘何在？

　　联邦制是若干单位组成的多中心、非集权的统一国家。联邦制国家的主要特点是：

　　1、联邦是全国公民永久性的共同体，各构成单位（州、省、邦）是国家主权的组成部分。联邦与各构成单位不是核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。

　　2、联邦设有统一的宪法以及国家最高立法机关和最高行政机关，行使国家主权；
各构成单位在国家中具有很大的独立性，设有自己的立法和行政机关，有自己的宪法、法律，其议会议员、政府首长，均由当地人选举产生。

　　3、联邦和各构成单位的权限划分由联邦宪法规定。两者在不同范围内各自按法律规定的方式分别行使统治权。联邦主要负责国防、外交和维护本国公民的基本权力；
各构成单位则管理所辖范围的一般性事项，如治安﹑财政、税收、文化、教育﹑工业发展﹑商业活动等。当联邦与各构成单位发生权力冲突时，以联邦宪法为准，由联邦最高法院或宪法法院裁决。

　　联邦制最重要的价值有2点：

　　1、联邦制度是自由的有效保障。联邦主义的根本价值是为了保护个人的自由，其核心问题是如何构建保障个人自由的政治秩序，保证社会大众不被国家或政府专横地统治。联邦主义的宗旨是通过分权制衡约束和限制政府的权力，进而为自由提供保障。联邦制把权力合理分布于中央和地方政府，使社会形成多个政治中心，从而消除了绝对的权力并降低了权力滥用的可能性。

　　2、联邦制是一种有巨大包容性的政治体制。联邦制分权、自治、多中心的制度安排，为不同民族、宗教、文化、社会利益群体，提供了表达政治愿望的充分渠道。它不仅可将分散的政治中心结合成统一的国家，还可以在统一国家中实现不同民族、语言、宗教、文化、习俗的民众和平共处。

　　法国19世纪政治家和思想家托克维尔，对美国联邦制所产生的政治效果称赞不已。他说联邦“既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”。他认为美国人自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权制度。美国当代著名政治学家爱拉扎尔这样评价联邦制：“人类，因而也是理论家对于政治的关注，聚焦在3个普遍性问题上：追求政治正义以获得政治秩序；
探明政治权力及其运用的真实经验；
利用能够将这两个问题统一起来而造就良好政治生活的文明社会与文明社群，来创造一种适宜的公民环境……而说明和包纳了上述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之一，就是联邦主义。”

　　二、联省自治运动概况

　　“联省自治”，是西方“联邦自治”的中国化。

　　中国联省自治运动源于清末“预备立宪”。清廷的宪政编查馆曾呈奏折，强调中国地大民众，宜分省而治，且各省自治与国家统一并行不悖：“立宪政体之要义，在予人民以与闻政事之权，而使为行政官吏之监察……中国地大民众，分省而治……谘议局为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足裒集一省之舆论，上仍无妨国家统一之大权。”（《清史稿·志88·选举8》）

　　有人统计，清朝末年，民间地方自治会遍布全国，达5000余之数。

　　清王朝被推翻，中华民国新建，作为民主重要内容的各省自治活动生机勃发，终于在1920～1925年间形成“联省自治”运动。

　　“联省自治”运动是在政府推动下开展起来的。

　　1920年11月17日北京政府宣布筹备地方自治。1921年4月15日,下令施行《地方行政会议组织规则》。5月4日,正式召开地方行政会议，经月余商讨，议决县自治施行细则、县议会议员选举规则、省参事会条例、市自治制、乡自治制5案。6月18日北京政府颁布《县自治施行细则》、《县议会议员选举规则》等。以后又规定了一系列地方自治的条文如《省参事会条例》、《市自治实施细则》等。

　　在政府推动下，1920年冬起有10多个省酝酿自治，全国性的自治组织也相继建立，如北京的“各省区自治联合会”；
“自治运动同志会”。天津的“自治运动联合办事处”等。

　　1921和1922年，是联省自治运动的全盛时代，不但全国舆论一致，而且许多省自定宪法并依省宪组织省政府，在行动上切实开展起自治运动。

　　湖南制宪运动是联省自治运动的起点。1920年7月谭延闿以湘军总司令名义通电宣布湖南自治。赵恒惕接任湘军总司令后，11月正式宣告湖南自治。12月25日他发表通电称;“苟省悉自治,则地方有各自发展之能,苟省相联结,则举国有提挈并进之道。为今之计,欲顺世界之新潮,解积年之纠纷,舍此几无他途可由。”（长沙《大公报》1920年12月25日）

　　1921年4月湖南省自治宪法草案完稿, 9月获审查完毕，共13章141条。主要内容：

　　湖南为中华民国之自治省，省自治权属于省民全体；
全省30岁以上公民，皆得被选为省议员，省议员任期3年，设议长1人，副议长2人；
省长由省议会选出4人交全省公民总投票决选，以得票最多数者当选；
凡35以上并在湖南居住5年以上公民得被选为省长，现职军人被选为省长时须解除本职方得就任，省长任期4年，期满改选，可连选连任一次；
省长之职权包括：公布法律及发布执行法律之命令，统率全省军队管理全省军政，任免全省文武官吏；
省长有重大犯罪行为，议员可提出弹劾。

　　12月全省公民对省宪投票表决，赞成票1800万张，反对票57万张。1922年元旦湖南公布实施省宪法。这是全国第一部也是惟一一部付诸实行的省宪法。

　　其他各省如浙江、广东、四川、云南、湖北、广西、贵州，山西，陕西，江苏，江西，福建等省，在1921与1922年间，或由当局宣布制宪自治，或筹备起草省宪。

　　各省宪的共同特征，是在强调保护公民基本权利的同时，尤其尊重国家统一与领土完整，没有一个省要求脱离民国而独立。这说明各省制宪自治，并不是要把中华民国分裂为若干独立国家，制定省宪的省仍是中华民国的组成部分，与其他各省组成为中华民国联邦国家。

　　要实现联省自治，须在各省自治的基础上，召开联省会议, 制定联省宪法,组织联省政府,选举联省总统, 使全中国成为统一的联邦制国家。

　　1921年8月，赵恒惕通电各省,建议在汉口召开国民大会,讨论“联省自治”,组织全国统一的“联省自治”政府。不久因吴佩孚大军压境,赵恒惕军事失利,“联省自治”政府之议一度落空。

　　一些社会团体也纷纷草拟联省宪法。1922年上半年，上海商会等八团体在沪会议。他们以“中华民国八个团体国是会议国宪草拟委员会”的名义，草拟了两个宪法草案，即“中华民国宪法草案甲种”与“中华民国宪法草案乙种”（两宪法草案全文，参见《浙江公立法政专门学校季刊》，1923年），这两种草案都体现了联邦制的精神，两者的第1条均规定：“中华民国为联省共和国”，第2章均为“联省及各省权限之划分”，列举了由联省机关立法或执行的事项包括外交、度量衡等共27项，由各省、地方机关立法或执行的事项包括省之官制官规等15项。虽然宪法草案并没有为旧国会所接受，但其中的甲种草案成了起草“曹锟宪法”的蓝本。

　　1922年第一次直奉战争后,黎元洪复任大总统。他支持地方自治，指出：“地方自治,原为立宪国家根本要图……将来制定宪法,所有中央与各省权限,必定审中外之情形,救偏畸之弊害。一俟宪典告成，政府定能遵守，切实施行，俾得至中至当之归，允符相维相系之义，国家统一前途，实嘉赖之。”(李剑农:《最近三十年中国政治史》,上海太平洋书店,1930年版,第498)

　　黎元洪复职和旧国会恢复制宪，使联省自治的呼声再度高涨，联省自治运动再掀高潮。

　　1922年6月唐继尧在云南发表对时局的通电,指出:“此时仍惟有实行联省自治为救国不二法门。果能由自治而联合各省,即由联省而组织政府,使地方政治有自由发展之机。再统一国家,亦得免分崩之患。”(李剑农:《最近三十年中国政治史》,上海太平洋书店,1930年版,第495—496页。)

　　赵恒惕也重申其联省自治的决心。7月1日,他致电曹锟称:“观察现时之潮流,与人心之趋向,非实行联省自治主义不足以解纠纷而维国是。并宜本此主义以制国宪。至于湘省,无论环境如何变化,誓必抱此宗旨,积极厉行,决不为外界人所摇动。”(《顺天时报》1921年7月3日。) 1922年9月湖南进行了省长选举，省议会提出7名候选人，由全省2700余县议员决选（未直选）。赵恒惕以1581票当选为中国第一个“民选省长”。

　　陈炯明1922年在致曹、吴的电报中说:“此后国家之安宁,中国领土广大,民俗各异,仍应仿照美国,建立联省制度。”

　　张作霖在第一次直奉战争失败后退回关外,他联合东北将领也宣布东三省自治。

　　1922年7月，年青的中国共产党在“二大”决议案中明确宣布，中国共产党的奋斗目标之一是“联合蒙古，西藏，回疆，建立中华联邦共和国”。

　　一些外国学者对中国联省自治运动给予充分注意。罗素认为:“我想中国政治的改革如其要变成可能,那非采用联邦制不可,非让每省都有大部分的自治权不可。把这块大地方分成各省的事情,由来已久,所以省区的感情是非常强盛的。”“像我所晓得的大部分的进步的中国人,除了军备、外交及关税委托中央政府之外,现在都赞成联邦制的宪法。”(罗素:《中国之国际的地位》,《东方杂志》第19卷6号。)

　　“联省自治”的目的在于建立联邦制共和国。有学者指出，如果从体制上把各省建成自治共和体，把属于地方的治权交还地方，同时把党与国、党与军分家，然后逐步举办选举，培养“人民”对民主和自由的信念，彻底保障新闻自由、基本人权，那么在此基础之上完全可以组成由自治省构成的永久性联邦制国家。

　　三、联省自治的败因

　　1923年6月直系迫黎元洪退位，10月5日曹锟当上贿选总统，10月10日颁布《中华民国宪法》。该宪法实质是联邦性质宪法。但因曹锟贿选，这一宪法遭到反对。

　　1924年1月国民党“一大”，选择了苏俄一党专制模式。在大会宣言中明确指出联省自治“不过分裂中国，使小军阀各占一省，自谋利益，以与挟持中央政府之大军阀相安无事而已，何自治之足云！”

　　1926年国共联手北伐，席卷中南部各省，各省宪法和省议会随之扫荡殆尽。

　　抗日战争胜利后，国共两党领袖进行和平谈判。政治学者周鲸文在香港倡议建立联邦制作为国共谈判的基本原则。他说“大国如美国，小国如瑞士，均用联邦制而有优良的成绩……小国虽不必采用联邦制亦能有良好政绩，但大国则非采用联邦制不能收长治久安之功……”

　　中国共产党曾在“二大”提出“建立中华联邦共和国”。1931年中华苏维埃共和国宪法大纲中也坚持联邦制。1945年毛泽东在七大《论联合政府》的报告中仍然说：“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”七大通过的党章当然也是提的联邦。甚至1947年10月的《中国人民解放军宣言》，(点击此处阅读下一页)

　　也是提中国境内各少数民族“平等自治及自由加入中华联邦”。我们现在读到的《论联合政府》、《中国人民解放军宣言》的通行版本里，这些提法没有了，是后来才删去的（龚育之谈新中国不实行联邦制决策内幕）。1949年政协在制定《共同纲领》时，做出不实行联邦制而实行统一国家中的民族区域自治的决策。1949年后，国家权力的集中达到了中国历史上从未有过的高峰。

　　总结联省自治运动可以看出，自治运动是被大一统的专制主义打败的。

　　“大一统”观念是中国传统的政治理想与治世标准，中国的政治传统中基本没有自治、分治与共治的概念，所信奉的是中央政权的一元化领导，领袖人物的乾纲独断。在大一统的中国，要求分治被视为分裂，要求自治被视为谋反。“联省自治”常被指斥为军阀割据，拥兵自保，破坏国家统一。联邦主义运动以“联省自治”的名称出现，就反映了被指控为“分裂”的恐惧心理，因为在中国传统政治术语中“邦”与国同义，联邦主义者不得不避讳“联邦”一词。

　　事实上，在建国方式上联省自治与中央集权大一统是针锋相对的：

　　大一统派认为，要实现中国的统一离不开武力。他们认为，各省名为自治，实为割据；
“自治”即是分裂，要结束分裂只能使用武力。

　　联省自治派认为，中国的统一只能以和平方式实现，即联合自治各省共同组成联邦共和国；
他们认为，“自治”并不是分裂，统一并不是集权，地方自治只会巩固而不会破坏国家统一。如果诉诸武统，以中央集权大一统来代替联省自治，结果还是二千年来的秦政依然不变。

　　联省自治运动最有力的反对者是那些在未取得政权之前支持或同情联省自治的人，其中最具代表性的是孙文、陈独秀、毛泽东等。

　　孙文本来也是主张中国实行联邦制，赞成联省自治的。辛亥革命爆发后不久，他在巴黎发表谈话：“中国于地理上分为22行省，加以3大属地即蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省气候不同，故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度，最为相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其统御整理之责；
但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣。”〔陈定炎：《陈炯明研究．研究资料》〕但后来认为联省自治妨碍了他领导的武力统一计划。到晚年，孙中山对联省自治乃至联邦主义更是敌视，在其《三民主义》中痛批联省自治。

　　陈独秀本人曾参与过陈炯明的广东省自治政府，主管过教育，但后来主张组织一个强大的政党，以武力来统一中国，成为联省自治的反对者。

　　毛泽东当年积极主张联省自治，他说：“我主张中国原有22行省3特区两蕃地合共27个地方，由人民建立27个国。” 他认为实现联省自治尚无条件，最好的办法是“索性分裂去谋各省的分建设”，他甚至设计了“湖南共和国”的方案。

　　上述联省自治的反对者们有一个共同的特征，即越接近权力、手中的权力越多时，他们就变得对地方自治、联省自治与联邦主义越反感。这从反面证明，联省自治与中央集权相悖。

　　陈炯明一针见血地指出，“武力统一派”背后是权力动机：“盲论之士，往往以主张‘分治’，即为破坏‘统一’，曾不知‘分治’与‘集权’，本为对称之名词，于‘统一’何与？北美合众国成例俱在，岂容指鹿为马！民国以来，正坐盲论者误解‘集权’为‘统一’，于是野心者遂假‘统一’以夺权。”〔参见：袁伟时，“政治策略与民初宪政的历史经验”，“孙文在辛亥革命后第一个十年的迷误”〕

　　总之，联邦主义最终没有战胜专制主义。有学者认为，中国的悲剧不仅在于联省自治的失败，更在于选择了大一统，重建了披着“现代化”外衣的“秦制”，此言不虚。

　　四、联省自治的意义

　　联省自治虽然失败了，但其价值不可估量。

　　1、联省自治运动，是中国在20世纪最有价值的政治尝试。它揭示了中国社会举步维坚的总根源：大一统的中央集权专制主义；
也提供了医治这一顽疾的良药：即联邦共和制，只有以此才能中断千年不变“秦制”。

　　2、古今中外，几乎所有主政者均设法扩大自己的权力。联省自治的实践者，在没有外部压力与内部竞争的情形下，自觉通过制宪来约束限制自己的权力，这是难能可贵的。联邦主义和宪政民主在中国未来的实现，很大程度取决于制宪者和主政者是否愿意让渡和限制自己的权力。在这方面，联省自治的实践者堪称楷模。

　　3、联省自治运动虽然未能把中国带进联邦主义社会，但为中国开启了联邦主义曙光之窗，并把继续探求联邦主义路径的艰巨任务留给了后人。

　　2003年11月，温家宝在访问美国前接受《华盛顿邮报》专访。在回答提问时他两次引用林肯总统的话，这两句话中都有“联邦”这个词。一句是“林肯说，记忆的神秘琴弦，从每一个战场到每一个爱国者的坟墓，延伸到这些广阔国土上的每一颗跳动着的心和每一个家庭，它一定会被触动，它一旦被我们天性中善良的性灵所触动，必将奏出联邦的大合唱。”另一句是：林肯总统“在演讲中曾经说过，一个‘自相分裂的家庭是站立不住的’。他还说过，美国由各州组成的‘联邦乃是永久性的’。” 在短短的谈话中两次提到“联邦”，这给人一种印象：我们有可能仿照美国的“联邦制度”解决台湾问题，联邦制很可能是解决台湾问题的最终出路。

　　当然，选择联邦制会否导致国家分裂？中国推行联邦制需要什么条件？应如何对待事实上存在的尖锐的民族矛盾、一些边疆地区人士的分离主义要求？有人漠视国家统一的重要性，甚至扬言“独立一块活一块”，我们对此应持什么态度？“喜欢自主与自由的人喜欢联邦主义；
要夺权的、要独裁的人不喜欢联邦主义。对大一统的选择是领导人对其个人私利的选择；
对联邦主义的选择则是出自对国家命运和人民幸福的关注。”这些话有否道理？

　　思考这些问题，不仅是我们的自由，也是我们义不容辞的责任。

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