史啸虎：统筹城乡改革的关键所在

　　近来，统筹这个词开始流行起来，似乎什么事情不统筹一下就办不成似的。比如，最近国家就批准了重庆和成都作为所谓统筹城乡改革试验区了。那么什么叫统筹呢？查一下词典，所谓统筹就是统一筹划的简称，英文叫作“plan in whole”，也叫全面安排。据此，统筹城乡改革也可以说是统一筹划城乡改革，或叫做城乡一体化改革。

　　统筹城乡的改革可不是小事情，因为我们以前的改革大多是些单项的、互相之间关系不大的改革。比如，要么是农村改革，要么是城市改革。农村改革要么是包产到户，要么是撤乡并镇，要么是税费改革，还有什么乡镇企业私有化、供销社股份化、粮食顺价销售官办化以及龙头企业圈地化等等数不清的单项改革。城市改革则要么是国退民进、国企下岗，要么是土地流转、拆迁公投，还有什么医教文卫市场化，政府职能服务化和公共产品社会化，以及是具体到某一个行当内的某一项制度的改革，如工资、用工、人事制度啦等等单项改革。这些单项改革领域各异，名称多样，五花八门，但互相之间却盘根错节，互有牵连，搞不好就是牵一发而动全局。我们搞这些名目繁多的单项改革就像一个人用10根手指去按下浮在水上的20个葫芦瓢似的，不顾此失彼和乱七八糟，那才叫怪了哩！尽管如此，我们以前也似乎从来没有想到过要提出什么统筹或一体化改革的设想。但这次提出了，并且一提就是统筹城乡改革。

　　统筹城乡的改革可不是容易的事情，因为我们只要了解一下重庆市公布的改革方案就可得知其难度之大了。比如，重庆市拟从七个方面进行统筹，一是统筹城乡劳动就业，大力推动农村富余劳动力转移。二是统筹进城务工经商农民向城镇居民转化，大力加强农民工就业安居扶持工作。三是统筹城乡基本公共服务，逐步提高农民社会保障水平。四是统筹国民收入分配，大力加强对“三农”发展的支持。五是统筹城乡发展规划，大力推进生产力合理布局和区域协调发展。六是统筹新农村建设，大力促进现代农业发展和农村基础设施改善。最后还要统筹城镇体系建设，大力打造城镇群。为此，重庆市还将在全市范围内有计划、分步骤、有重点地推进户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度、行政体制等改革。

　　表面上看，这次改革是在企图解决建国以来割裂弥深的城乡二元结构问题，其实问题并非如此简单。因为无论如何统筹，最后还是要解决一个问题，那就是我国目前普遍存在的、也是建设和谐社会最大的拦路虎之一——城乡差距和贫富悬殊问题。有些帐我们只要稍微算一下就知道这个问题有多么严重了。

　　就拿重庆市举例来说吧。

　　重庆2006年财政收入为529亿元。虽然比以前好多了，但肯定还是处于比较艰难的吃饭财政阶段。因为与这500亿财政收入相配套的是重庆有3144万人口，其中农村人口为1949万人，占总人口的62%。相比之下，同为直辖市的上海2006年财政收入为1827亿元人民币，而上海市的人口却只有1600多万，且农村人口只占1.4%，几乎可以忽略不计。

　　另外，2006年重庆市市民人均收入达到1.2万元，但农村居民人均纯收入仅2874元。前者是后者的4倍多。与之相对照的上海和深圳常住人口的这个数字分别是1.7万元和2.2万元，几乎没有或根本没有城乡居民的区别。而且，由于重庆大城市、大农村的特殊市情，重庆市还兼有农村扶贫与城市反贫的双重任务。比如，重庆市2005年末农村有贫困人口和处于贫困边缘人口约200万，城镇居民最低生活保障人数则有75.7万人，但到2006年10月，全市城镇居民最低生活保障人数却增加到79.79万人。这种情况必将严重地制约重庆市的发展。如果按照上海2006年300元低保标准计算，重庆市的农村人口如果全部转为城镇户口的话，其收入将全部位于这个低保标准以下，也就是说，如果现在就改变户籍，那么所有新增的农转非人口将全部成为新的吃低保的城市贫民！

　　由此可见，解决城乡二元结构并非像我们所说的用推进户籍制度、社会保障制度、公共财政制度以及其它什么管理制度的改革就可以解决的事情，它需要我们用一整套经济和社会指标来加以体现的。

　　比如，我们不按上海和深圳标准，只按照重庆城市居民标准，如果使重庆市的农村人口人均收入水平达到本市居民2006年的水平，即按每人年收入增加9000元，达到1.2万元计，那近2000万的农村人口就需要增加收入1800亿元人民币。按照人均收入占人均GDP的比例40%的一般标准计，重庆至少需要增加4500亿元人民币的GDP（国内生产总值）才有可能达到上述标准。而现在整个重庆市去年GDP才3486亿元。

　　为此，如果13年后重庆3600万人（按人口自然增长率控制在4‰以内估算）人均收入按照现在的市民标准而不是城乡居民平均标准翻一番，达到人均2.5万元人民币计，重庆市的居民总收入就要在2020年达到9000亿元人民币，而人均GDP则要达到6.25万元人民币。这就是说，重庆市需要在13年的时间内将其GDP从3,486亿增加到2.25万亿元，整整增加6.5倍才行！

　　所以，如果按照正常情况，重庆市的GDP13年后（到2020年）即使翻上两番，那也不过是一种极低水平的城乡统筹改革。届时无论你的城市化率有多高，无论你有多少农民或新市民被纳入了所谓社会保障和低保覆盖范围，只要城乡居民，尤其是城市居民的生活水平与现在相比还提高不了多少的话，我们能说这个所谓统筹城乡的综合改革是成功的吗？不，显然不能。因为这种低水平的统筹改革结果绝对不会是我们想要的，也不会是社会主义的，因为社会主义是不能穷过渡的呀。

　　但是我们从重庆市十一五规划得知，该市GDP计划年均增长10%，于2010年达到4900亿元左右，人均GDP约为1.53万元人民币(2100美元)以上；
而到2020年，该市经济总量计划在2005年的基础上接近翻两番，GDP达到1.1万亿元左右，人均GDP达到3.22万元人民币（如按照1美圆比7元人民币计，则为4600美圆）以上。按照这个规划的标准，重庆市GDP总额、人均GDP和人均收入等指标13年后也只是本文上述估算值的一半不到，而城乡居民在13年后的人均收入也才有大约1.22万元人民币，与现在的城市居民收入差不多。这就是说，13年后重庆市民的收入与现在的相比只增加了大约200元钱。可见在这个规划不变的情况下，该市统筹城乡的改革的确只能维持在一个较低的水平上。

　　我们再算细一点。比如，如果2020年重庆市通过统筹城乡的改革，其城市化率从现在的38%发展达到67%，重庆市届时将分别有2400万城市人口和1200万农村人口。按照该市发展规划2020年GDP达到1.1万亿元人民币，人均收入约为1.2万元人民币（11000亿元乘以40%再除以3600万人口），城乡人均收入差从目前的4：1缩小为2：1，那么，该市城镇居民届时人均收入约为1.45万元，也仅比目前的1.2万元多上2500元钱，而农村居民也只有区区7000元多一点而已。

　　成都市的情况可能与重庆市有所不同，可能乡村部分的负担较轻些，但在城乡经济和社会发展基本条件的差距上估计是没有什么大的出入的。因此，如果届时这两个城市真的是这种低水平的经济发展，你说，它们这些年的统筹城乡的综合改革不就等于是白搞了吗？那时，人们不骂街或者不上街就很不错了，还会说我们现在开始的统筹城乡改革是成功的，或者，还会说我们的统筹城乡改革已经达到了建成小康的和谐社会的目标了吗？显然不会的。

　　因此，重庆和成都这两个城市要想取得所谓统筹城乡综合改革试验的真正成功，就必须重新修改它们的已经实施了一年多的所谓十一五经济和社会规划，并制订出一个能够充分体现其统筹城乡改革成果的崭新的辖区居民收入倍增计划来。这个居民收入倍增计划可以是5年倍增计划，也可以是10年或13年的（多少）倍增计划，但它们与这两个城市现有的以GDP为核心的经济发展规划是有根本区别的，因为这种计划必须将重庆市的发展重心放到大幅度提高居民的实际收入并让居民得到经济和社会发展的具体的实惠上而不是放到那些空泛的GDP之类的经济数字上。应该说，这才是我们推行统筹城乡改革的根本目的。

　　但是制订和推行居民收入倍增计划并非仅仅是一个纯粹的经济问题，而是一个涉及所在地区经济、社会、政治和文化等所有方面的综合性的体制改革问题。这就是说，即使我们修改了原有的发展规划并拟订了一个非常振奋人心的居民收入倍增计划，但如果我们在许多带有根本性的制度和体制问题上仍然期望维持现状或仅进行一些浅层次的制度改革，不愿意进行彻底而有效的包括政治体制改革在内的综合体制方面的改革的话，那这个所谓倍增计划也不过是一句空话而已。为什么要这么说呢？那是因为颁行辖区居民收入倍增计划的落脚点是必须切实保障和维护辖区内最广大民众而非包括官僚集团、权贵资本以及官商利益共同体在内的任何既得利益集团的利益。所以，这其实是一场确定合法权益归属的革命。

　　由此可见，我认为重庆和成都两个城市的所谓城乡统筹改革能否成功的关键就在这里，即在一个相对确定的时间内（2020年前），这两个城市能否通过所谓统筹城乡的改革达到如下的经济、社会和政治文化的发展目标：

　　1，在改革现有的户籍制度、社会保障制度和公共财政制度的基础上，让其辖区内的居民，无论城乡，都能够自由迁徙、老有所养、幼有所教、疾有所护，充分享受到真正体现了社会主义公平正义并结合了城乡各自特点的义务教育、医疗卫生、社会保障等社会福利以及一个高效清廉的服务型政府向他们提供的有利于他们大幅度提高生活和工作水平的其它类型的公共产品和公共服务；

　　2，在改革金融制度（不仅仅是农村金融制度）、土地制度（不仅仅是土地管理和使用制度）以及税收调节制度的基础上，通过采取一系列组合式的互相配套的促进增收的特别政策和措施（比如，获批设立区域综合开发银行面向国内外实行大型项目银团融资；
由试验区政府担保发行中长期政府债券；
放开民间资本和外国资本在试验区内设立专门面向各种科技开发项目、第三产业项目、劳动密集型项目、中小企业项目、农村开发项目和微小就业项目的金融信贷银行和金融信贷合作社；
鼓励和支持农民组建各种类型的社区型合作社；
在国家暂未改革农地所有权下，准许农民买卖和交易其拥有的土地使用权，即承包经营权（不仅仅是参股入社），实现农地使用权交易市场化，可以鼓励并帮助农民迁居城市，遏制政府征地冲动并促进耕地有序集中，以及制定和采取激励促进政策与措施以鼓励和便利辖区居民自我创业，等等），不仅要让原城市居民的人均收入按倍增计划增长，而且要让那些在城市化过程中逐步转为城市居民的上千万原农村人口和仍然生活在乡村的1千多万人口的人均收入按倍增计划增长并基本达到或接近于达到原城市居民计划达到的人均收入水平，使城乡差距缩小到八十年代中期的水平；

　　3，在改革现行政府体制（不仅仅是行政体制）的基础上，实行法治化政府和基层政府选举制度，做到以法约政（即由地方人大制定区域性政府法规，让区域内各级政府在法律的范围内运作和活动），将政府所习惯的管理与控制职能尽快转变到监管与服务上去；
大幅度削减直至在2-3年内完全取消各类名目繁多、征收额越来越大，也是违背我国宪法宗旨的行政事业性收费，减轻区域内企业和居民的创业负担；
整顿和廓清吏治，打击和严惩腐败；
破除区域内行政和行业垄断；
推行区域内司法独立和工会独立，为区内各种成分的经济的大发展营造一个良好而宽松的、以诚信为本的市场经济所需的法治化发展空间和投资环境。

　　4，在政治体制改革的基础上，根据中华人民共和国宪法的原则拟订和颁行各种具体的法规和政策，切实保障和维护辖区内居民的宪法赋予他们的各项经济、文化和社会权利，让他们无论城乡，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都能够充分享有言论、出版、集会、结社、游行、示威、迁徙、宗教信仰以及选举与被选举的自由等民主和政治权利，享有人身自由、人格尊严和住宅不受侵犯以及公民的通信自由和通信秘密受法律的保护的人身权利以及享有劳动就业和法定休息等的劳工权利，并在此基础上在区域内普遍实行居民自治，鼓励在自治范围内组建、发展和引入社会上各种行业性和专业性民间组织（NGO），包括各种非营利组织、支援服务组织、志愿者组织、慈善组织、私人组织和其它从事公益事业的组织等，(点击此处阅读下一页)

　　特别是各种社区型城乡合作经济组织，如住房合作社、消费合作社、信贷合作社、教育合作社、医疗卫生合作社以及养老合作社等，让区域内的广大居民，无论城乡，都能在一个越来越开放和充分的民主与法治的环境中愉快地生活并建设自己的美好家园。

　　当然，上述改革发展目标的实现必须获得中央层面各类国家机构的各种实质性的支持方有可能。比如，中央政府应该改变目前确定的统筹城乡改革不给钱、只给政策的做法，履行自己的转移支付职责和义务，在国家财政预算内设立必要数额的专项支持资金（各不少于数百亿元/年），以帮助这两个城市实现上述综合改革和发展的目标。这笔钱可以由中央专控，不交由地方支配，但必须专门用于这两个试验城市区域内国家规划的重点投资项目。

　　另外，全国人大可以拟订和颁行专门针对这两个城市统筹城乡改革试验区条例，以为它们将要推行的那些创造性的、但必然是充满政治和法律风险的改革试验扫清所有法律上的障碍；
或者，中共中央也可以授权这两个城市党委根据科学发展观临机决断所可能遇到的政治体制改革的诸多难题，即授予他们以必要的政治改革试错权。现在，我们仅靠国家发改委这么一个国务院的职能部门的一纸文件就要在这两个超大型城市进行一场涉及数千万人的根本性政治、经济和社会权益的这么深广的重大改革，可以说，这种做法是不合适的，也必将使这两个城市的所谓统筹城乡的改革在今后遇到巨大的难以为继的困难。但这是另一个话题了。囿于篇幅限制，本文不再讨论。

　　由此可见，重庆和成都这两个城市所推行的所谓统筹城乡综合改革其实应该是一场包括政治、经济和社会体制改革在内的全方位的改革。因为，我国现有的城乡差别和贫富悬殊问题，早已不是一个单纯的城乡二元结构性的经济和社会问题，而是一个与我国目前已经非常严重的官场贪腐、社会正义缺乏以及民主与法治不足等重大问题始终互为因果、共生共荣的政治问题了。这可以从下列的一些国际公认的指数分析上一窥端倪：

　　比如，我国城乡差距指数从1978年的2.57曾降为1985年的1.82，但随着我国经济改革的不断深入以及政治和社会体制改革的长期滞后，城乡居民的收入差距又逐渐拉大，至2004年已扩大到3.21。（由于农民基本上不享受社会保障等社会福利，实际上城乡差距远大于这一数据。据国家统计局城乡住户调查，从1978年至今，城乡平均贫富差距扩大了4.7倍，即由1978年的2.7倍扩大到2004年的7.4倍。）我国的反映贫富差距的基尼系数自2000年以来开始越过0.4的的国际警戒线，并连续几年直线上升，有专家估计，2006年达到了0.53。

　　与此同时，我国的腐败指数从改革开放以来也是逐步上升的，并于本世纪初达到了其最高点。在透明国际的腐败感觉指数(CPI)中（0-10，越高越清廉，越低越腐败），中国得分从上世纪80年代末的5.13、4.73直降到1995年的2.16、1996年的2.43，并分别处于样本国家中的倒数第二位和倒数第五位，说明中国清廉状况在上世纪九十年代后迅速恶化。1997年后，中国得分大致稳定在3左右，在各国中处于中等偏下的位置（2005年为3.2）。这与我国政治体制改革的进展程度的曲线也是呈正相关关系的。

　　那么人们会问，腐败对中国经济发展的危害性有多大呢？我们抛开腐败对国民心理因素和信心指数的巨大破坏不谈，仅谈一下腐败造成的直接经济损失。据美国研究机构“卡内基国际和平基金”的一项研究结果，在过去的十多年里，仅仅因为官场贪腐对中国GDP造成的损失就至少高达15%。[《权力的市场禁忌游戏》赵晓 《IT经理世界》2004年第5期] 这就是说，这些年来我国经济发展至少有六分之一被腐败所抵消和侵吞掉了。

　　这还仅仅是说腐败指数所体现出来的危害。如果再计算中国的腐败黑数（指确已发生但未被发现和查处的腐败数量占已查处腐败数量的百分比，有人计算竟然可能高达99.46%! [《我

　　国的腐败黑数究竟有多大？》周绍金 《中国选举与治理》2007年6月24日期] ），所得出来的这个结果真是令人难以置信的啊！

　　至于我国的民主与法治程度，尽管国际上也有所谓民主指数之类的衡量指标，但因比较敏感这里就不再引用了，所以下面我们只了解一下所谓法治指数的情况。

　　世界银行每年发布的《国别财富报告》(“Where is the Wealth of Nations”)中就有法治指数这个概念，而且认为法治的重要性对于一个国家或地区经济的发展最为突出。世界银行为此特别设计出一套法治指数，用以评断一国人民守法意识的意愿及该国法律制度的信任程度。法治指数最高为100，数字越大，代表法治程度越高。世界银行的研究结果表明，法治程度可决定一个国家57%的无形资本价值，司法制度越是有效，产权保护越是明确，政府运作越是顺畅，这个国家的整体财富价值也就越高。这份研究报告中表示，“法治指数每提高一个数字，低收入国家人均财富总值就可以增加100多美元，中等收入国家人均财富总值可提高逾400美元，高收入国家人均财富更可提升近3000美元”。经济合作与发展组织成员国平均指数为90，瑞士则高达99（台湾《商业周刊》2006年1月9日《教育、法治富国强民（4）：无形资产越多，国家越高庶》，转引自《参考消息》2006年2月3日期）。

　　但是我国目前的法治指数究竟是多少呢？众所周知，对于转型剧烈的中国经济来说，推行法治无疑是促进中国经济、社会和政治健康持久发展的最重要的也是成本最低的一种保障措施。我国这些年尽管也拟订和颁行了不少法律法规，但由于现有民主集中制的政体一直强调人治，政府体制的落后，又缺乏一个独立的司法体制加以制约，再加上已颁行的法律囿于过多考虑所谓中国特色，多存在互相矛盾与抵牾之处，致使我国有法不依，有法难依、执法不严的现象愈益严重，因此，我国的法治指数始终不高，甚至越来越低，也就是一个很自然的事情了。在世界银行编制的各国法治指数排名中，中国的得分一直偏低，而且越来越低，从1998年的52.4分已经降到了2004年的40.6分。[《当前企业家“寻租”现象之分析》，吴敬琏，中国经济信息网2006年9月26日期]

　　我国的这个可怜的法治指数得分竟然比一般发展中国家还要低不少。在这样的法治严重欠缺的大的政治生态环境下，中国的各种经济成分的公司企业和个体经营户，特别是民营企业，甚至还包括相当一部分的外资、港资、台资甚至国有企业，它们都不能也无法依靠正当的途径和市场经济的法律原则来保护自己的权益。为此，这些经济组织中的一些人被迫或有意识地采取不正当的甚至是违法的贿赂手段与相关政府官员相勾结，以便获取权力的保护并维持自己在一个不正常的市场和投资环境中的竞争优势。比如，最近媒体大量报道的房价暴涨的房地产“楼盘开发成本只占房价20%，房地产开发商能够拿到其中40%的利润，余下超过40%的利润全部被相关职能部门‘层层消化’掉了”的说法就是一个最好的明证。

　　重庆和成都两市的上述问题还没有具体的指数分析数据，但它们不是世外桃源，而是内陆中国典型的具有代表性的城市，因此，也是或多或少存在上述问题，并因此而严重地迟滞和阻碍了地方经济和居民收入的快速增长。我们不进行所谓城乡统筹改革则罢，如要进行，那就不能回避上述的那些在我国普遍存在的、已经严重到令人难以置信程度的政治、经济和社会问题，而且不仅不能回避，重庆和成都的领导和居民们还要勇敢地去直面和解决这些问题。很难想象在不解决好这些指数所反映的政治和社会问题的情况下这两个城市的统筹城乡改革能取得成功。为此，我觉得，重庆和成都两市均必须按照胡总书记的“四个坚定不移”的精神，坚决而大胆地推出各种针对性的政治、经济和社会改革措施，以争取在一个尽可能短的时期内在上述问题上破局，将反映这些问题的上述各种指数该降的，就大幅度地降下来，该升的，则大幅度地将其升上去。惟有如此，才是真正的马克思主义科学发展观的态度。

　　重庆市和成都市在我国率先拉开了统筹城乡综合配套改革的帷幕，等待这两个城市领导和居民们的可能是比当年的深圳经济特区的改革、前年的浦东新区综合改革以及去年的天津滨海新区开发开放改革还要复杂和严重得多的改革形势。如果说这些地方的所谓改革还是更多地偏重于经济体制方面或者局限于一个城市的局部地区的改革试验的话，那么重庆和成都这次所要进行的统筹城乡改革将必然要触及一系列最艰难也是最敏感的社会与政治体制改革的重大问题。所以可以说，这次改革不仅是对这两个城市的严峻挑战，而且更是对我们执政党中央的一个严峻挑战，因为这是检验我党是否真心推进已经滞后太多太久了的政治体制改革的一个试金石。

　　现在举国都在关注这次统筹城乡的改革。人们也在思索，即将召开的中共十七大将会为这次的统筹城乡的改革指引一个什么样的改革方向呢？我希望那将是一个正确的方向。

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