陈红太：从党政关系历史变迁看中国政治体制变革阶段特征

　　党政关系问题曾是20世纪80年代中国政治体制改革的核心问题，也是今日研究中国政治改革与发展不可回避的问题之一。中国的党政关系问题，不单纯是一个共产党的领导方式和执政方式问题，还体现和反映中国的人民民主制度实现的程度和实际运作的性质与治国形态。从1949年中华人民共和国建立到如今的中国政治体制变革与发展的实践表明，中国的党政关系在中国政治发展进程中表现出来的不同的阶段特征，标志着中国政治体制变革与发展演进的不同历史阶段。

　　本文把中国50多年党政关系的历史变迁概括为四个不同类型时期：一是“寓党于政”时期，这一时期大致从1949年共和国建立到1957年反右斗争；
二是“以党代政”时期，这一时期大致从1957年反右斗争一直延续到1978年底中共十一届三中全会；
三是“党政分开”时期，这一时期大致从1978年底至1989年6月中共十三届四中全会；
四是“以党统政”时期，这一时期大致从1989年6月至今。与这四个党政关系不同时期相对应的有三种治国形态：“依政治国”、“依党治国”、“依法治国”。

　　一、“寓党于政”与“依政治国”

　　1949年中华人民共和国建立，当时的国家性质与政府形态是新民主主义的国家政权与人民民主的联合政府，“即几个民主阶级联盟的新民主主义的国家形态和政权形态”。(注：《毛泽东选集》第三卷，1966年，第1011页。)当时成立的中央人民政府，从构成上体现了这种民主联合政府的性质。在中央人民政府委员会以及下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署中，民主党派人士以及无党派民主人士(注：周恩来认为，无党派民主人士，他们在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性。参见《周恩来统一战线文选》，1984年，第125页。1949年全国政协一届全体会议，无党派民主人士是作为一个党派代表单位参加的。以后历届政协全国委员会延承。)所占的比例是很高的。在中央人民政府委员会中，6位副主席中有2位是民主党派人士，1位是无党派民主人士；
在中央人民政府委员会56名委员中，有民主党派、无党派民主人士28人，占委员总数的50%。(注：中共中央统战部研究室编《新中国统一战线五十年大事年表》，华文出版社，2000年，附录三，第351～352页。又见刘延东主编《当代中国的民主党派》，1999年，第55页。)在由28人组成的人民革命军事委员会中，有民主党派人士5人，无党派民主人士2人，占总数的25%。政务院4名副总理，有民主党派、无党派民主人士各1人，占50%；
在15名政务委员中，有民主党派、无党派民主人士9人，占60%；
政务院部委正职领导34人中，有民主党派、无党派民主人士14人，其中郭沫若还兼任两个正职，担任副职的42人。(注：参见刘延东主编《当代中国的民主党派》，第54～58页；
《新中国统一战线五十年大事年表》，第352～354页。)另外，最高人民法院院长由民盟沈钧儒担任，还有两名无党派民主人士分别担任最高人民法院副院长和最高人民检察署副检察长。(注：《新中国统一战线五十年大事年表》，第355页。)

　　在这样的一种联合政府体制下面，当时的党政关系是按照抗日战争时期党政关系的模式来处理的。其基本精神是，党对国家政权的领导主要是通过国家政权机关的党员负责人和在国家政权机关建立党的组织来实现的。

　　在建国初，党的高级负责人大都在政府中担任领导职务。党的中央委员会主席毛泽东，同时担任中央人民政府主席；
中央书记处(当时相当于中央政治局常委会)的5位书记中，有4位担任中央人民政府委员会主席、副主席及政务院总理；
党的13位中央政治局委员，12位在中央人民政府委员会任职。在大行政区一级，党的各中央局第一书记，也同时担任军政委员会或人民政府委员会主席。(注：只有中共中央西南局，第一书记是邓小平，第二书记刘伯承，而西南军政委员会主席是刘伯承，邓小平是副主席之一。以上事实及详细情况参见《中国共产党组织史资料汇编》，红旗出版社，1983年，第601～623页。)

　　1949年11月，中共中央为了实现和加强对中央人民政府的领导，在政务院系统和最高人民法院与最高人民检察署中，由担任负责工作的党员组成党组。政务院党组与最高人民法院、最高人民检察署联合党组分别直属于中央政治局领导。凡党中央有关政府工作的决定，党组必须保证执行，不得违反。(注：参见郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社，1998年，第110页。)而在中央人民政府委员会、人民革命军事委员会及中国人民政治协商会议全国委员会担任负责工作的党员中间不设党组，由中央政治局直接领导。

　　时任政务院副总理，政治法律委员会主任的董必武对当时党对国家政权机关的正确关系总结三条：“一、对政权机关工作的性质和方向给予确定的指示；
二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；
三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党)到政权机关中去工作。”(注：《董必武选集》，1985年，第309页。)应该说，董老对党与国家政权机关关系的概括是能较准确地反映当时在中央一级党与国家政权机关关系的状况的。

　　党不直接指挥国家政权机关的工作，党对国家政权的领导是通过政权机关中的党员负责同志和党的组织来实现，这是建国初期党实现对国家政权机关领导的基本方式。这种方式可以概括为“寓党于政”的方式。与这种党政关系相适应，建国初年的治国主体主要依靠的是中央与地方各级政府，治国形态明显体现为“依政治国”的特征，即党不直接管理国家事务，国家与社会事务的管理是在党的方针政策指导下，在国家政权机关党组与党员负责同志的努力工作下，通过政府的施政行为来实现。

　　1954年宪法颁布，我国的国家机构虽发生了重大调整，但党与国家政权机关的关系并未发生本质的变化。但有两点变化还应指出来：一是1954年宪法颁布前，实际上由中央人民政府行使全国人民代表大会的权力，而当时的中央人民政府领导人员大都是中共中央领导人，因而，在党行使领导权和中央人民政府行使国家最高权力方面不存在冲突，地方上也是如此。党的领导权与国家权力事实上是统一的。人民代表大会的召开和全国人大常委会开始履行宪法赋予的职权，这就使中华人民共和国主席、国务院以及最高人民法院和最高人民检察院与中国共产党中央领导机关发生了新的政治关系，地方也是如此。国家行政机关和审判机关、检察机关，一方面要对人民代表大会负责并报告工作，同时还要接受共产党领导机关的领导。人民代表大会的政治地位和共产党领导机关的政治地位如何界定或正确划分，实质在1954年宪法颁布后，已成为新中国政治生活应立即解决的重大政治问题。有的学者认为1954年宪法在确立国家政治体制方面存在着一个重大缺陷，即国家权力机构的设置，并没有与执政党这个国家权力主体的执政行为相协调，从而使国家体制失去了规范国家权力主体者的作用，党的领导便逐步脱离于国家体制之外。(注：王振耀：《党政关系研究论纲》，载《党政分开理论探讨》，春秋出版社，1988年，第122页。相关讨论又见林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000年，第191页。)宪法对国家体制的规范是否应结合执政党的领导行为，这涉及宪法原则问题，这里已超出了我们的论题，但有一点是可以肯定的，即中国共产党的领导地位与人民代表大会的权力地位应作为设计当代中国政治体制的重中之重，应该是不成问题的。1954年宪法对国家体制的设置，对处于领导地位的执政党的处理，仍沿用建国前和建国初的思路，即“寓党于政”的思路，这在1956年通过的中国共产党的八大章程对党的领导的规范可以得到佐证。(注：邓小平在中共八大修改党的章程的报告中，对党同国家机关工作的关系作了三点概括。基本精神是党与国家机关的工作性质不同，党不能直接指挥国家机关的工作，党的决策的实现是通过国家机关中的党组和党员的工作来完成的。中共八大章程对此也作了相应的规定。参见《邓小平文选》第一卷，1994年，第236～237页，和中共八大章程总纲部分。)二是国家军委被取消，中共中央重新设置中央军委以统率军队。1949年中央人民政府组织法规定的国家机构，包括人民革命军事委员会，而1954年宪法取消了有关国家军委的规定，仅在中华人民共和国主席的条款中，规定“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。”(注：1954年宪法，第42条。)而事实上，国防委员会仅是一个咨议机构。1954年9月中共中央政治局决定重新成立中共中央军事委员会，同过去一样，在中央政治局和书记处之下，担负整个军事工作的领导。(注：参见邹锡明编《中共中央机构沿革实录》，中国档案出版社，1998年，第85页。)这样，国家军事领导机构事实上从国家体制中脱离出来，归属于党的组织系统。

　　二、“以党代政”与“依党治国”

　　中国党政关系的实质性变化发生在1957年。1957年7月中共中央在青岛召开省市委书记会议，毛泽东写了一篇题为《一九五七年夏季的形势》的文章在会上印发。毛泽东在文章中指出：“在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省市委、自治区党委和省、市、自治区人民委员会，不得违反。”(注：《毛泽东选集》第五卷，1977年，第459页。)1957年11月，最高人民法院、司法部党组向中共中央的报告中，在谈到今后的工作时，第一条就提出要坚决执行主席的上述指示，各级人民法院必须绝对置于党委的领导之下，不仅在方针政策上，而且全部审判活动，都必须坚决服从党委的领导和监督，人民法院党组必须经常主动地向党委请示、报告工作。从此，中共中央与最高人民法院、地方各级党委与地方各级人民法院，确立了直接的领导与被领导的关系。(注：参见郑谦等：《当代中国政治体制发展概要》，中共党史资料出版社，1988年，第89页。)

　　1958年6月10日，中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等五个小组，直接领导国家五个大口的工作。在决定成立这五个小组的通知中，毛泽东写下了这样一段关于职权划分的文字：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。”“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”(注：《建国以来毛泽东文稿》第七册，1992年，第268～269页。)这个通知表明，从党的政策规范上，中央政府部门是党中央大政方针的执行机构，中共中央政治局和书记处与中央人民政府的关系是决策与执行的关系，或者说是直接的领导与被领导的关系。这种党的政策规范实际上是违宪的。1954年宪法规定国务院即中央人民政府应对全国人大及其常委会负责并报告工作，而“6月10日通知”规范的政治关系则要求国家行政机关直接对党中央政治局和书记处负责。中央党政关系的这种变化，也直接影响到地方。地方各级党与政府的关系在“6月10日通知”下达以前已形成实际上的直接领导与被领导的关系，这时也正式用党的政策规范承认和肯定下来。

　　从1958年以来，在国家实际政治生活中，以党代政现象是普遍的。许多由宪法明文规定应提交人民代表大会讨论决定的国家事务，都由执政党直接决策并组织实施。如：1958年全国开展的“大跃进”和人民公社化运动，涉及到调整国民经济计划和财政预算、改变宪法中规定的农村基层政权体制等重大决策，都未提请全国人大讨论决定，而由中共中央直接决策并组织实施。(注：参见郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社，1998年，第94页。)在国家日常经济管理活动中，通常也是由国家行政职能部门向中共中央做报告，由中共中央批准执行，(注：相关事例可参见《中华人民共和国国民经济和社会发展计划大事辑要》(1949-1985)，红旗出版社，1987年相关年份；
《中华人民共和国经济管理大事记》，中国经济出版社，1986年相关年份。)完全贯彻中共中央1958年“6月10日通知”的决定：“大政方针在政治局，具体部署在书记处”，“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分”。

　　“以党代政”关系模式在60年代初中共中央曾作了一些调整，原党委内与政府部门对口设置的工业、财贸、农村等工作部门实际上被取消了。(注：参见郑谦等：《当代中国政治体制发展概要》，(点击此处阅读下一页)

　　中共党史资料出版社，1988年，第121～122页。)但这些调整只是相应地减少了党委工作部门对政府对口部门的直接干预，党委直接领导政府的关系并没有发生改变。1961年1月，中共八届九中全会批准中央政治局关于成立华北、东北、华东、中南、西南、西北六个中央局的决议。并指出，各中央局的基本任务是建立本地区比较完整的经济体系，并且对本地区的政治、经济、文化、军事、党组织等各项工作，进行全面领导和安排。(注：参见邹锡明编《中共中央机构沿革实录》，中国档案出版社，1998年，第97页。)同月，中共中央在《关于调整管理体制的若干暂行规定》中也明确指出：经济管理的大权应该集中到中央、中央局和省(市、自治区)委三级。最近两三年，应该更多的集中到中央和中央局。地区计划应当在中央的统一领导下，以大区为单位，由中央局进行统一安排。(注：《中华人民共和国经济管理大事记》，中国经济出版社，1986年，第154页。)1962年1月，毛泽东在“7000人大会”上的讲话中也指出：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”(注：《毛泽东文集》第八卷，1999年，第305页。)事实上，这种“以党代政”或“党政合一”的党政关系模式在毛泽东时代后期，即从1957年一直到他老人家逝世，或者再长一点到1980年一直没有得到根本的改变。

　　与“以党代政”党政关系模式相应的治国形态就是“依党治国”，党组织等同国家机构，直接行使国家权力。“以党代政”的实质，按现代政治学理论是政党组织国家化，党组织实际扮演了国家机构或政府的角色，行使了直接管理国家事务与社会事务的政府的职能。但是，按马克思主义的国家理论，国家与公共事务的管理并不是单独由国家机构或政府来完成的。人民民主专政或无产阶级专政的国家，其国家事务或社会事务的管理是由一个有机的政治组织体系来完成的。这个政治组织体系的领导核心是共产党组织，还包括其他政党组织、政府组织、人民团体等社会国家各种政治组织。这个体系列宁称之为“无产阶级专政体系”，我国的一些学者或称之为“政治统治体系”或“政府体系”。(注：参见陈红太的《当代政府体系》，华文出版社，2001年，“引论”第二节。)在这种政治组织体系下面，执政党的政治角色和职能与现代西方的执政党的政治角色和职能是完全不同的。共产党的政治宗旨不是以选举或执政或推行短期政策为目的，取得政权仅仅是其政治目的的第一步。共产党始终以实现人民的根本利益为自己的行动宗旨。共产党将利用国家政权机器，先建成一个生产力高度发展、人民共同富裕的社会主义社会，在这个基础上，再进一步建成一个物质产品极大丰富、国家暴力消亡、无阶级、无压迫、无剥削、公平自由自治的共产主义社会。因此，共产党对于国家政权的态度不是把他看作正义的化身或社会公益的代表，把自己置身其中，而是把他看作是党和人民实现政治目的的工具，是党领导人民实现政治经济解放、社会自由的社会上层建筑。共产党把自己定位在国家和社会的领导者，而不仅仅是行政权的执掌者。执政仅仅是共产党的政治责任的一部分。领导一国内各政党、各阶级、各阶层以及各种政治组织与政府组织为实现共产主义而始终不渝的奋斗是共产党为自己设定的政治责任。因此，共产党和国家政权的关系与西方执政党和国家政权的关系的性质是完全不同的，不能用西方执政党与国家政权的关系模式来评价共产党与国家政权之间的关系结构。因此评价1957年到1978年底这一时期的党政关系，应该站在马克思主义的党与国家关系的立场，从历史过程的角度作出经验的判断。邓小平在评价这一时期党政关系的状况时指出：“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，”“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。我们要坚持党的领导，不能放弃这一条，但是党要善于领导。”(注：《邓小平文选》第三卷，1993年，第177、179页。)在邓小平看来，这一时期党政关系存在的根本问题是“党政不分，以党代政”。党作了许多本应由政府来做的事，而党自身该做的事情并没有作好。党没有集中精力做好自己的本职工作，党的本职工作就是抓大事，抓自身建设，而不是抓具体的小事。党的领导的实现主要应该靠思想政治工作，靠党掌握真理的力量，而不是靠国家的强制力。正因为党抓了本应由政府该管的事，政府没有发挥应有的作用，没有建立自上而下的强有力的工作系统。党本应领导政府治理国家，变成了党代替或混同政府治理国家，不知不觉地走上了国民党时期以党治国的老路。因此在邓小平看来，这一时期党没有解决好“善于领导”的问题。始于1978年底的党政关系转型就是从改变党政不分、以党代政开始的。

　　三、“党政分开”与“依党治国”的转型

　　在邓小平主导下的中国党政关系改革，始于70年代末到80年代末结束。核心是解决“党政不分，以党代政”，探索党如何善于领导的问题。目的是使党从直接管理国家事务中脱离出来，还“政”于国家政权机关，实现党的领导职能与国家政权机关权力职能分开，使国家政权机关的工作更有效率。因此，党政分开一方面要建立强有力的国家政权系统，一方面要调整党的领导职能。这两方面的工作从党的十一届三中全会以后就开始了。

　　1979年2月，五届人大常委会六次会议决定，设立全国人大常委会法制委员会，以加强全国人大的立法工作。1979年6月至7月，五届人大二次会议开始恢复审议国民经济计划和国家预算，并通过了一系列法律对国家组织进行规范。在对1978年宪法所作的修正案中，规定县以上地方各级人大设立常务委员会，将地方各级“革命委员会”改为地方各级人民政府，作为地方各级人民代表大会的执行机关和地方各级国家行政机关，对本级人大负责并报告工作。(注：1979年宪法修正案，第34条第1款，35条第4款；
7条第1款、第4款。)结束了“文化大革命”中党政军合一的“革命委员会”体制。(注：首批地方人大常委会在1979年下半年建立，1980年省级人大委员会全部建立，市级(包括设区的市、自治州)的人大常委会基本上也都建立起来，到1981年底全国2756个县级单位都建立了人大常委会。参见迟福林、田夫主编《中华人民共和国政治体制史》，中共中央党校出版社，1998年，第394页注①)在新通过的第二部人民法院组织法第4条中规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”1979年9月9日，中共中央就保证刑法和刑事诉讼法的贯彻执行发了专门指示。指出：“党对司法工作的领导，主要是方针政策的领导。”“取消各级党委审批案件的制度”。党保证人民检察院依法独立行使检察权、人民法院独立行使审判权。(注：全国人大常委会办公厅研究室编《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》(1949-1990)，第384页。)这一规定，取消了自建国初年在司法实践中就一直执行的党内审批制度，把司法组织事实上重新置于国家政权体系。在党的方面，1980年2月，党的组织和领导制度开始调整。中共十一届五中全会决定恢复党的八大规定的领导制度，设立中央书记处作为中央政治局和它的常务委员会领导下的经常工作机构，改变权力过分集中的状况。这样就建立了中央书记处、中央政治局和中央政治局常委三个层次的集体领导制度。

　　邓小平《党和国家领导制度的改革》由中央政治局通过后，1980年8月至9月，五届人大三次会议贯彻邓小平同志提出的“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策”；
“建立各级政府自上而下的强有力工作系统”(注：《邓小平文选》第二卷，1994年，第321页。)的指示，根据中共中央的建议，决定华国锋不再兼任总理，由赵紫阳接替；
邓小平、李先念、陈云、徐向前、王震、王任重不再兼任副总理。这样就结束了过去长时期党政军的最高职务于一身的状况，党政兼职多、副职多的状况在中央有所改善。五届人大三次会议同时接受中共中央建议，决定对宪法作比较系统的修改，成立了由叶剑英任主任委员的宪法修改委员会。这就改变了1978年修改宪法时由中共中央政治局组成宪法修改委员会直接向全国人大提出宪法草案的做法。从1980年以后，一些省、市、自治区减少了党政交叉兼职，省委第一书记或正职书记一般不再兼任政府职务，初步改变了书记、常委都兼政府职务的状况。部分精简了党委工作部门，初步改变了党委工作部门直接对应领导政府工作部门和书记分兵把口的领导方式。各省委书记从一般10人左右减少到5人左右；
各省委工作部门也从一般十几个减少到五六个，并初步划分了党政各自的职权范围。1982年12月，五届人大五次会议通过的新宪法，在国家机构中，恢复中央军事委员会的组织设置，使军队领导机关重新置于国家机构组织体系。关于政府领导，新宪法规定在中央以及各级国家行政机关，实行行政首长负责制；
国务院实行总理负责制，(注：关于总理负责制的具体表现，可参见蒋碧昆主编的《宪法学》，中国政法大学出版社，1997年，第320页。)地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。关于人民法院和人民检察院，新宪法规定：人民法院和人民检察院依法独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。(注：有的学者认为，我国人民法院和人民检察院行使职权的独立性，只是“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，其中并未明示不受政党特别是执政党、地方党委的干涉，同时如何划清人大对它的监督，同人大的不当干涉(如直接参与审查案件，纠正判决等)如何划清界限，也未明确。这种条文上的含糊，其利弊得失有待评估。参见郭道晖：《实行司法独立与遏制司法腐败》，载《中国政治体制改革问题报告》，中国电影出版社，1999年，第227页。)新宪法还规定农村人民公社实行政社分开，建立乡政府，以加强农村基层政权。新宪法还规定城市和农村按居民居住地分别设立居民委员会和村民委员会，作为基层群众的自治组织，由群众自己管理本地区的公共事务和公益事业。初步改变了过去党政不分，党委包揽一切的状况。在这一时期，党政分开的另一个阶段性成果是调整企事业内部的党政关系。1984年5月，六届人大二次会议的政府工作报告，正式宣布国营企业将逐步实行厂长负责制。(注：在1956年，党的八大确定在企事业实行党委领导下的行政领导人负责制。从此直到1980年邓小平提出要改变党委领导下的厂长(经理)、校长、院长、所长负责制，这一领导制度才开始松动。1982年，在企业的全面整顿中，北京等6个城市的近3000个企业开始进行厂长负责制的试点。)1984年10月，中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》，明确提出企业实行厂长(经理)负责制。1985年5月，中共中央《关于教育体制改革的决定》，决定在学校逐步实行校长负责制。1986年9月，中共中央、国务院颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，进一步明确了要实行厂长负责制。企业党组织对企业实行思想政治领导，即主要起保证、监督作用。与此同时，在事业单位，开始试行校长、所长负责制。(注：参见郑谦等：《当代中国政治体制改革发展概要》，中共党史资料出版社，1988年，第230～231页。关于“企业领导体制和厂长负责制的变迁”可参见王贵秀等：《政治体制改革和民主法制建设》，经济科学出版社1998年，第107～111页。)

　　以上所述党和国家政权关系的种种变化表明，从1978年底开始，自1957年底开始形成的党政不分、以党代政的党政关系模式开始向党政分开的新模式转型，我国的党政关系开始进入一个新的历史阶段。1986年6月28日，邓小平在中共中央政治局常委会上的讲话中明确提出：“党管政府怎么管法，也需要总结经验。党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。”(注：《邓小平文选》第三卷，1993年，第163～164页。)有的学者指出，这是邓小平首次使用“党政分开”这一概念。(注：迟福林、田夫主编《中华人民共和国政治体制史》，中共中央党校出版社，1998年，第470页。)这表明，经过80年代以来的实践经验，邓小平已把党政关系的未来选择模式概括为“党政分开”。

　　1987年10月，(点击此处阅读下一页)

　　中共十三大报告对“党政分开”做了专题阐发。规定：党对国家事务实行政治领导；
企业党组织的作用是保证监督；
各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委；
党委撤消与政府机构重叠对口的部门；
撤消政府各部门的党组；
企事业党组织逐步改为属地化管理；
等等。中共十三大以后，党中央政治局、政治局常委会、中央书记处都制定了“工作规划”，国务院制定了“工作规则”。这些规划和规则明确了党中央机构和国务院各自的职能、工作范围和工作方式，为党中央和国家最高行政机关的关系按照党政职能分开的要求提供了初步规范。党中央直属机构还按照党政分开、加强和改善党的领导原则进行了改革。各省、自治区、直辖市的党政领导机构，也按照党政职能分开的要求相继制定了各自的工作规划和规则。同时，在具体的组织形式及工作方式上进行了一系列的改革。

　　由邓小平倡导并力主推行的以“党政分开”为目标的党政关系改革，在中国政治体制改革与发展史上具有重大的理论意义与实践意义。“党政分开”是对1957年以来“党政不分”政治实践的根本否定，是党反思自身执政失误和总结党的领导经验得出的基本结论。同时也是党在探索如何实现“善于领导”的初步成果。党政分开的基本精神是党要集中精力作好自己的领导工作，国家机关要依法行使职权、发挥自己应有的法定的职能。按邓小平的理解，党应该抓大事，而不要抓小事；
党应该主要做人的工作，做思想政治工作，而不是主要作一些具体的事务性工作，具体事务性工作应该由法定的国家机构或政府部门去做。具体说来党的领导主要做三件事：一是党应该负责路线方针政策的制定，保证大政方针的正确；
二是党应该负责主要干部的选拔、考核、任免、轮换与培训等，使优秀的人才能够脱颖而出，作到人尽其才；
三是党通过思想政治工作保证党的领导的权威性与有效性，党通过自己的正确、真理和榜样的力量使人民群众同党同心同德。(注：相关讨论见《邓小平文选》第二卷，1994年，第365页；
《邓小平文选》第三卷，1993年，第177页。)概括的说就是，决策、用人、思想政治工作三件事。邓小平关于党的领导的这些思想，是他对党几十年执政经验的高度概括与理论总结，是党宝贵的政治传统与政治文明成果。应该引起我们的高度重视。

　　这里还应该对党的十三大报告中关于党政关系的论述做一个基本的总结。党的十三大报告中关于党政分开的论述，其基本精神与邓小平关于党的领导思想基本是一致的，但有出入。十三大报告把党的领导概括为：“政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”这段关于党的领导的经典式的表述，有值得肯定的方面，但也有重大失误。其中重要一点是放弃党的思想政治工作传统。而思想政治工作恰恰是实现党的领导的主要方式。党的领导不是行使权力，对党外不具有法定的强制力，这与政府工作不同。党的领导的本质是通过自己的路线方针政策的正确、通过党的组织与党员的思想政治工作、通过党员的以身作则、模范的行动，使被领导者心悦诚服地服从党的意志，按党的指示去做。所以党的十三大报告对于党的领导的概括与总结不完全。十三大关于党政关系的规定，其主要意义在于在党的正式文件中明确提出实行党政分开，并对党如何实现领导作了一些具体的规定，这标志着党的领导制度与领导方式将发生根本的转变。作为一种制度安排，十三大报告中关于党政分开的规定还仅仅是一个行动预案，有的内容还没有写进党的章程。(注：十三报告虽然把党的领导规定为“政治领导”，但十三大通过的党的章程修正案，对十二大章程中党的领导的规定并未作出修改。党的领导在十三大章程中仍规定为“政治、思想和组织的领导”。详细规定，请参见十三大通过的章程，第33条、第46条修正案。)另一方面，1987年，当代中国的改革才进行了不到十年，政治体制改革才仅仅是一个开始，党和国家机关的关系将随着改革的推进和实践的经验，在新的历史条件下，作出新的概括和总结。

　　四、“以党统政”与“依法治国”

　　经过1989年的政治风波，新的一届党的领导集体深刻反思中国的政治体制改革的理论与实践。1989年8月，在中共全国组织部长会议上，江泽民对党政分开在基层实践中的一些问题作出了评估。江泽民指出：“党的领导作用只提政治领导不够，还应该有思想和组织领导”。“党不管思想，管什么？党不管干部，管什么？党的战斗力，党的力量，表现在哪里？我看首先表现在近三百万个基层党组织的战斗堡垒作用。”(注：详细论述见《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》，1998年，第523-524页。)在1989年12月中共中央宣传部、政策研究室、组织部、党校举办的党建理论研讨班上，江泽民又重申了党对国家政权的领导不仅仅是政治领导。同时强调了党对国家政权的统一领导和党管干部原则。(注：具体论述见《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》，1998年，第546-548、555-557页。)1990年3月，江泽民在参加全国人大、政协两会的党员负责同志会议上又具体地谈到了党对国家政权机关的领导、党政关系和善于发挥人大作用的问题。(注：具体论述见《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》，1998年，第546-548、555-557页。)

　　江泽民在理解党政关系方面与党的十三大报告有明显的区别：一是认为党章规定的党的领导的三方面含义或内容是缺一不可的。思想领导是前提和基础，组织领导是保证。不能只提政治领导，党管干部、管意识形态的原则要坚持。二是强调党对政权机关的领导是统一领导，并且政权机关必须接受党的领导，任何削弱、淡化党的领导的想法和做法，都是错误的。党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。凡属方针、政策的重大问题，都要经过党委讨论，然后分头执行。党政关系的前提是党对国家政权实行统一领导，在统一领导下国家政权各施其职。其中在保证党的领导下要充分重视发挥人大的作用。三是党对基层工作的领导是加强的问题而不是削弱，党对基层工作的领导只起保证监督作用还不够，党要把基层组织建成政治领导核心。以上三点构成了以江泽民为代表的新的一代领导集体对党政关系模式的理解和构想。

　　正是在上述的理解与构想指导下，1989年6月党的十三届四中全会后，新的一届党中央果断停止推行十三大确定的政治体制改革方案，如强调党对政府不仅实行政治领导还要实行组织领导和思想领导，具体体现就是重新恢复设立政府内的党组，并且在十四大党章修正案中，第一次规定，党组“讨论和决定本部门的重大问题”，(注：参见中共十四大、十五大章程，第46条。)赋予国家政权机关党组决定本部门重大问题的权力；
重新恢复党在政府机关派驻纪检组；
还重建了一些同时隶属党中央和国务院的党政合一的工作机构。在党的基层组织的职权或作用方面，强调党的领导核心地位。在全民所有制企业及实行行政领导人负责制的事业单位，党组织是政治领导核心，党组织不仅仅起保证监督作用，还要参与本单位重大问题的决策；
而在高校以及实行党领导下的行政领导人负责制的事业单位、农村乡镇村、城市的街道及党的基层组织，则是这些基层单位或地区的领导核心，统一领导这些单位或地区的各项工作，对重大问题进行讨论并作出决定，同时保证其他组织充分行使职权。

　　新一届党的领导集体对政治体制改革的主攻方向也作了重大调整，停止实行“党政分开”，而把政治体制改革的主要任务调整到“建设有中国特色的社会主义民主政治”上来，具体说来就是在“保持和发挥社会主义制度的特点和优势”方面做文章。中国的人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度是中国人民在中国共产党领导下创立的先进的政治制度。建国以来的政治实践证明，由于多年来国家政权建设以阶级斗争为理念，所以人民代表大会制度与共产党领导的多党合作与政治协商制度并没有在政治实践中得到贯彻和落实，宪法所规定的人民代表大会制度与共产党领导的多党合作与政治协商制度并没有得到实际的运做。这应该说是中国政治实践最大的失误。为什么会发生“以党代政、党政不分”以及“家长制”等党垄断权力、高度集权的情况，从制度层面上就是没有真正落实体现人民民主国体性质的人民代表大会制度与共产党领导的多党合作与政治协商制度，没有把社会主义制度的特点和优势发挥出来。可以想象，如果人大制度得到真正的落实，政府向人大负责、向人大报告工作、接受人大监督，国家机关都按法定的职责履行自己的权力，人大制度所规定的权力关系真正地运做起来，那么人民代表大会还会像过去那样形同虚设，被人们称作“橡皮图章”吗？政府还会只对同级党委负责不对人大负责吗？不会的！正是宪法所规定的政治权力关系没有得到真正的落实，人大的职能没有得到真正的发挥，党委的领导替代人大行使权力机关的职权，党委做了许多由宪法规定本应由人大做的事，而政府只对党委负责不对人大负责，所以才发生了“以党代政、党政不分”、党垄断权力、高度集权的情况。因此，从中国政治经验出发，中国宪政体制所规定的人民代表大会制度与共产党领导的多党合作与政治协商制度对于中国民主政治实践来说具有巨大的发展和作为空间。从法定的政治关系层面来说，党同人大的关系要比党同政府的关系重要得多。按人大制度的法定规范，政府是从人大产生并向人大负责、向人大报告工作、接受人大监督的国家行政机构，人大与政府的关系是权力机关与执行机关的关系。所以党同人民的关系从组织层面上，应该体现在党的领导机关与人民代表大会权力机关的关系上，党同人大的关系是中国最根本的政治关系。党同政府的关系是较人大关系次一级的关系。中国的党政关系问题首要的是应该处理好党同人大的关系。党同人大的关系摆正了，党同政府的关系也就自然易于处理了。

　　正确的处理党政关系，实质是解决党如何正确执政的问题。执政党执掌政府行政权，这是现代西方国家执政党与国家政权机关基本的政治关系。所谓“执政”就是掌握政府的行政权。但这种政治逻辑不符合中国的政治实际。在马克思主义政治学的语境中，国体的概念并不包括国家的政权机构。国家的主体是阶级、阶层与他们的政治代表、即各种政党与各种社会政治组织的联合体。为了实现这个联合体对于国家的主宰，于是组建各种国家政权机关，通过这些国家机关，这个联合体行使当家作主人的权力，行使管理国家事务、社会事务和各种经济文化事业的权力。因此共产党的执政，并不仅仅是与政府的行政权发生关系，而更重要的是与人民发生关系，与人民这个统一战线或政治联合体中的各阶级各政党发生关系。从政治组织层面上，是与政协中的各政党、各人民团体以及各界代表或组织发生关系；
在国家组织层面上，是与政权中的权力机关-人民代表大会发生关系。这几层的政治关系要比与政府或司法机关的关系近得多。从宪政体制的法定关系来说，人大、政府、司法机关三者之间的权力关系有明确的法制规范，“一府两院”由人大产生、受人大监督，对人大负责并报告工作。他们之间的权力关系由人民代表大会制度来规范。而党同人民的关系，党同其他政党、人民团体以及各界代表或组织的关系由各政党的章程和共产党领导的多党合作与政治协商制度来规范。因此中国共产党的执政有其独特的政治关系结构。按江泽民的理解：“共产党的执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”(注：中共十五大报告，六、政治体制改革和民主法制建设。)“共产党执政的实质是人民当家作主。”(注：江泽民：《关于讲政治》，人民出版社，1996年，第8页。)党同人民的关系是属于国体层面的政治关系，党代表人民的根本利益，人民接受共产党的领导是在国体层面最基本的政治关系。党领导人民、支持人民掌握管理国家的权力，也就是人民当家作主，这是国体与政体之间最基本的政治关系。而人民代表大会与“一府两院”的关系则是政体层面最基本的政治关系。可见在马克思主义的政治学语境中，在当代中国共产党和政府的用语中，共产党的执政决不是现代西方执政党的“执政”，而是领导和支持人民掌握管理国家权力的意思，是组织和支持人民当家作主的意思。不能把共产党的执政仅仅理解为执掌国家的行政权，把党的执政仅仅限于党同政府的关系问题。(点击此处阅读下一页)

　　按照上面理解的党的执政与党政关系，党同政府的关系在中国的政治关系中就显得不那么具有更根本的意义了。而党同人民的关系，党同人民行使权力的机关-人民代表大会的关系就更具根本的意义了。正确处理党同人民的关系，把党的领导置于人民之中，服务于人民的根本利益，组织和支持人民当家作主，这就是党执政的根本目的之所在。因此，在中国，“进一步完善人民代表大会制度，加强人民代表大会及其常委会的立法和监督等职能，更好地发挥人民代表的作用。完善共产党领导的多党合作与政治协商制度，巩固和发展新时期的爱国统一战线，充分发挥人民政协在政治协商和民主监督中的作用。”(注：见中共十四大报告，第二部分，第六，积极推进政治体制改革，使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展。)可能较之党政分开更具有长远和从根本上解决中国政治发展问题的意义。

　　落实人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度，这不仅符合人民民主的宪政体制，有宪法依据，而且落实这两项基本政治制度，也是建设有中国特色社会主义民主政治、健全社会主义法制的迫切要求。正是从这种政治思考出发，中共十五大报告，在“政治体制改革和民主法制建设”中，江泽民明确提出：“发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”在中国政治发展史上具有划时代的意义。中国历来是重视政治主体建设轻权力制度建设或法治建设的国家，中国历朝历代的统治者无不把执政集团的自身建设以及相应的人才的选任放在一切政治工作的首位，共产党也同样把党的自身建设以及培养人的问题看作决定政治成败的关键。(注：在邓小平文选中，邓小平最关注的问题之一就是人才的发现、培养与使用问题。他在1992年“南巡讲话”中同样用了大段的篇幅讲了人才问题，接班人的问题。邓小平把人的问题提到这样的高度：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上，关键在人。”《邓小平文选》第三卷，第380页。)轻制度建设重主体的修养是中国政治文明的传统。把社会主义民主政治建设与依法治国，建设法治国家结合起来，这是中国政治文明传统的根本转型。把党政关系放在人民民主的制度化、法制化的大框架来讨论，这虽然在1982年宪法中就奠定了这一基础，(注：1982年宪法第五条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体，各企事业组织都必须遵守宪法与法律。一切违反宪法与法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”)但作为治国方略在执政党的党章与国家宪法中明确作出规定那还是在1997年中共十五大通过的党章修正案和1999年九届人大二次会议通过的宪法修正案。

　　在人民民主的制度化、法制化的大框架下面，江泽民在党的十六大报告中，对党的领导方式与执政方式以及党政关系作了如下新概括：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织与党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；
支持政府履行法定职能，依法行政；
支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依法按照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”江泽民对党的领导方式与执政方式的新概括，基本反映了目前党政关系的实际。这种党政关系的新格局、新规划，我们可以把它概括为“以党统政”。而与之相应的治国方略是“依法治国”。

　　从党政关系的实际运做来考察，现实的党同人大的关系、党同政府的关系已经形成了一种相对规范的运作框架：一是党通过全国人大和它的常委会，把党的意志或政策构想变成国家法律或政策。如关于宪法的修改、制定国民经济和社会发展规划、关于重大体制或机构改革方案等等，通常都是由中共中央政治局会议和中央全会讨论通过，然后由中共中央向全国人大常委会或国务院提出建议案，由全国人大常委会或国务院提请全国人大审议通过，二是党提出人大某一时期工作的具体方针，人大及其常委会根据党提出的工作方针积极开展工作。如党的十一届三中全会提出：“把立法工作提到全国人民代表大会及其常委会的重要议事日程”，从此，全国人大及其常委会一直把加强立法工作作为全国人大工作的首要议题，在历次的全国人大常委会的工作报告中，立法工作都放在首位加以总结。三是在人大的一些重要具体工作中体现党的领导。如立法工作，从中共十一届三中全会以来，党中央两次就加强党对立法工作的领导发布中共中央文件。根据中共中央文件规定，凡属政治方面的立法，在制定前，全国人大常委会党组应将立法的指导思想和原则呈报中共中央审批。政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在法律草案基本成熟后，提交全国人大或常委会审议前，也应报送中央审批。其他方面的法律草案是否需报中央审批，由全国人大常委会党组决定。(注：参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社，1998年，第34～35页。相关的详细讨论可参见郭道晖主编《当代中国立法》(下)，中国民主法制出版社，1998年，第1088～1090页。)又如选举工作，各级人民代表大会换届选举时，其选举的指导机构或组织机构，一般都由同级党委批准组建，其成员由党委任命，或者由党委审批、人大常委会任命。有的地方还建立专门由党委直接领导的选举工作、协调或领导小组，(注：史卫民、雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社，1999年，第70页。相关讨论可参见《中国的选举制度与操作程序》，中国民主法制出版社，1997年，第50～51页。)领导整个选举工作。

　　在以上主导的党与人大关系的构架下面，党与政府的关系是属于第二层次的关系。党与政府的关系按宪政体制，中间还放着一个人大机构。人大与政府的关系在宪法中是明文规定着的，是产生与负责，监督与报告的关系。按宪政体制，政府是人大的执行机构，其主要职能是管理国家的行政事务，在市场经济条件下和以经济建设为中心的国家事务中或者主要是经济事务。(注：王敬松在《中华人民共和国政府与政治》中就指出：“国务院的主要职责是具体负责经济工作。”见该书第75页。)周恩来在50、60年代就说过，政府工作的重点，就是组织领导经济建设。(注：王敬松在《中华人民共和国政府与政治》中就指出：“国务院的主要职责是具体负责经济工作。”见该书第75页，引自程华：《周恩来和他的秘书们》，中国广播电视出版社，1992年，第6页。)1992年国务院机构改革报告也说：“国务院第一位的任务是领导经济建设”。(注：乌杰主编《中国政府与机构改革》，国家行政学院出版社，1998年，第139页。)党与政府从宪政体制上是领导与被领导的关系而不是决定与执行的关系。在宪法的框架内，党组织与国家行政机构不存在职能分不分开的问题，而是如何领导与如何接受领导的问题。从目前实际运做中的党与政府的关系来看，党对政府工作的领导主要通过党设在政府机构中的党组来实现的。党组是政府工作实际的最高决策机构。党组“讨论和决定本单位的重大问题；
做好干部管理工作”。党组的成员和负责人同时也是政府机构的领导人员和主要负责人。党通过政府部门的党组和党员负责人，贯彻党的路线、方针、政策，落实党管干部原则，实现党和政府工作的一致性。

　　在江泽民主持党的工作期间，中国的党政关系已经发生或正在发生前所未有的变化。这个变化的总趋势是加强了党在同级各种组织中的领导核心作用，在发挥与完善人大作用和改善政府工作的同时，加强了党对国家政权的统一领导和对用人权、重大问题的决策权的掌握。在高校等实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位、农村乡镇村、城市的街道等基层单位，党的基层组织是最高的领导者、决策者，“领导本地区的工作”或“对重大问题进行讨论和作出决定”。党对国家政权机关和区域性基层组织和事业单位决策权与用人权的控制，表明以江泽民为核心的党的第三代领导集体，在政治实践中已经对党的领导在新时期的内涵作出了经验性的诠释。党的领导总的来说就是“按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。党的政治领导就是”集中精力领导经济建设，组织、协调各方面的力量，同心协力，围绕经济建设开展工作。“”实行民主的科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策“。党的组织领导就是”党管政权“、”党管干部“、”党管人才“，按照新时期干部的标准，做好重要干部的选任工作。党的思想领导就是用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、”三个代表“重要思想指导我们的各项工作，贯彻党的思想路线，保证意识形态的正确导向。江泽民在新的历史条件下所理解和诠释的党的领导，是从政治稳定以及中国政治发展的全局与潜在的政体资源出发，强化了党对国家权力以及社会基层权力的控制，强调党委是同级各种组织的领导核心。党的领导不能限于政治领导，没有组织领导和思想领导，政治领导就是空的。所以江泽民所强调的党的领导，即承继了邓小平所说的抓大事、依法执政，同时强调党应该统揽全局、协调各方，对国家机关、区域性社会基层组织与事业单位实行权力领导，同时支持国家组织、人民团体和社会基层自治组织依法履行各自的职能。这种”以党统政“既不同于”以党代政“又不同于”党政分开“，是在目前宪政体制下对党政实际关系作出的新概括，也是建设”法治国家“的新的国体与政体关系的制度安排。

　　五、本文结论

　　从以上对党政关系不用历史时期发展变化的阶段以及特征的讨论可以得出如下结论：(1)中国党政关系在不同历史时期的变化，实质体现的是中国共产党的领导方式与执政方式的变化。而中国共产党的领导方式与执政方式，从根本上决定中国的人民民主制度和人民代表大会制度的实际落实与实际运做的性质。也就是说，中国共产党在不同历史时期选择与实行的领导方式与执政方式，这在现代西方国家仅仅关乎执政党与政府行政权关系的党政关系问题，在中国则是具有关乎中国政治发展全局、决定中国政治关系性质与状况的重大问题。(2)党的领导方式与执政方式的变化，也决定着党在不同历史时期治国方略的变化。中国共产党在不同历史时期选择与实行什么性质的领导方式与执政方式，相应的也就必然体现出党领导人民选择什么方式利用政府治理国家。党的领导方式和执政方式与党领导人民实行什么性质的治国方略或治国形态之间有某种必然的联系。而这种党的领导方式与执政方式的阶段性不同，以及党政关系体现的不同性质的阶段，在一定程度上鲜明地划分了中国政治体制发展的不同历史阶段。(3)中国的党政关系从”寓党于政“到”以党代政“再到”党政分开“直到”以党统政“，相对应的实际实行了三种治国方略，体现了三种治国形态：“依政治国”、“依党治国”和“依法治国”；
不过目前的“依法治国”尚处于从“依党治国”向“依法治国”过渡阶段。真正的“依法治国”以及新时期党的领导方式与执政方式以及相应的党政关系的新模式都处于探索之中。(4)中国党政关系的历史变革与发展以及理论的概括明显地带有经验性质的特征。党政关系的形成与变革，主要是受制于党对于前一历史时期政治经验的总结和党对于当时的政治形势与任务需要的判断。作为一般政治价值的民主目标从来就不是中国共产党领导方式与执政方式选择与变革的主要动因。中国的政治发展是在经济发展、社会发展以及融入世界发展潮流的进程中，按着客观需要选择党的领导方式与执政方式，确定党政关系的发展模式。(5)中国党政关系的不同历史阶段及其特征表明，中国共产党的最高决策层的核心人物对于中国政治形势的判断与政治发展的选择，从一定程度上决定了中国共产党领导方式与执政方式的性质与特征，也决定了中国党政关系的性质与状况。中国政治体制的变革与发展带有鲜明的中国最高领导人的个性特征。(6)从中国党政关系的历史变革阶段及其体现的治国形态的变化表明，从邓小平领导改革开放以来，中国的政治形态正发生具有历史意义的转型。尤其是党对于法制与宪政体制的尊重，对于社会发展趋势与民意的顺从，使中国的政治体制在适应日益变革的国家与社会面前，在吸纳由于社会经济形态转型、社会结构转型带来的政府职能转变、社会整合问题、制度合法性危机以及社会参与危机等问题面前，党领导政府表现出来的另世界刮目相看的应对能力、更新能力与组织动员能力，表明目前中国共产党的领导方式与执政方式，目前的党政关系，是基本适应中国经济政治社会发展的实际需要的。中国的政治体制是在经济体制改革与社会转型的实际进程中不断地进行改革、不断地得到发展，那种认为中国政治体制停滞不前的评价是不符合中国政治发展实际情况的。(7)中国共产党在解决自身的领导方式与执政方式以及党政关系合理结构方面虽然取得了上述实践性的成果，但人们对中国政治发展的忧虑大都集中在党对于干部任命权与重大事务决策权的垄断，党实际面临着权力监督不力从而带来的权力腐败和用人、决策能否保证正确的双重考验这些重大的实际问题。这些问题如果处理不好，党的领导的先进性和执政的合法性就会遭到质疑，并且直接影响现行的党的领导方式与执政方式的合理性，也关系到“以党统政”与“依法治国”政治秩序与治国方略的实际绩效与历史命运。所以在充分肯定中国政治体制改革与发展的历史性成就的同时，要站在历史选择与发展进程的高度，敏锐地洞悉中国政治体制变革面临的重大实践课题，在选择与推进中国政治体制改革与发展的历史作为面前，正确地把握中国政治体制变革与发展的方向与原则，在创建高度物质文明的同时，不失时机地实施政治体制改革的新举措，努力创建有中国特色的、可以超越或与现代西方政治文明并驾齐驱的社会主义政治文明。

　　来源：浙江学刊

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