信力建：权力机关的改革应成为中国政治体制改革的突破口

　　最近看到一则报道说，韩国要求对美军购与日本同等地位，而美国政府表示为难。原因是，美国政府受到国会制定的《对外支援法》和《武器出口控制法》的制约。依照这些法律的规定，韩国只要购买5000万美元规模以上的武器，就必须经过美国国会审议，审议时间平均需要三十天左右，而日本、新西兰和澳大利亚以及北约成员国则只有在购买1亿美元规模以上的武器时，才必须经过美国国会审议，这种审议时间不超过15天。当然这仅是一个不值得我们多大重视的小事例，引起我联想的是法治国家议会的功能，立法、决定、监督、任免四项权能在实际操作中确实比较到位，形成了立法、司法、行政相互制衡又协调运作的宪政体制。这种协调也经过了几百年的磨合和不断的改进，总体上看有一个特点，从过去的“大议会、小政府”到后来的行政权逐步有所扩展，以适应社会管理和效率的需要，但议会仍然在社会政治生活中具有重要的支配性地位，并形成对行政权的有力制约。而我国的情况与此完全不同，近一百年来行政权始终处于强势地位，议会的权力和地位则不可与行政权同日而语。时至今日，我国的权力机关建设仍然很难适应宪法的要求，在国家权力的架构之中，行政权独大，立法权享有名义上的尊崇地位而难操实权，司法权难以维持自身的独立性更处于边缘位置。所以在建设社会主义民主和法治的进程中，当我们专注于行政机关管理体制改革的时候，应当有总揽全局的眼光，致力于建立和完善国家宪政体制，把权力机关的自身改革摆上议事日程。

　　这一改革的目标应当是极其明确的，就是为了更好地履行宪法规定的权力机关职能，行使好立法权、决定权、监督权、任免权，这其实既是中国特色的“一院制”和人民当家作主的现实要求，也是党中央多次提出和强调的“加强人民代表大会制度建设”的任务，需要解决的问题集中到一点就是付诸于行动。“一打纲领比不上一步行动”，如何把一任务落实为具体举措，不求一步到位，以稳健踏实的改革举措逐步推进，使人大及其常委会在国家政治生活中真正发挥最高权力机关的作用，从而使“橡皮图章”一说永远成为历史，以求得中国民主与法治建设实实在在的重大跨越。

　　根据中国各级人大机关的工作情况，目前改革可供选择的突破点较多，例如：

　　在人大决定权方面，着手财政预决算审查制度具体程序的改革，将现行的一揽子审查改为分部门和分项目的审查，从而将财政预决算大权真正操之于权力机关，将过去的形式审查改变为真正的实质审查，实现财政税收和行政收费公开性透明度原则，确保其取之于民用之于民，并可以从源头上遏制机关腐败现象的漫延。

　　在人大任免权方面，应着重于罢免权的行使。可以设计一套罢免权运作的程序，罢免议题的提出除党委组织部门以外，还应当有由人大代表、或人大常委会委员联名提出议案等方式，或者对于重大罢免议案成立专门的特别问题调查委员会，形成报告及相关材料，最后提交人大常委会讨论通过。如此，人大及其常委会将罢免的主动权掌握在自己手中，既是“人民当家作主”行使权力的需要，也才能更好地实现对政府及相关行政官员的有效监督。

　　在人大监督权方面，应当重视法律规定的人大质询制度的正常运行，建立和完善相关的程序，使人民大众、人大代表和常委会委员的意见建议和要求能够及时地在权力机关会议上得到反映，由政府或相关行政部门作出解答。对不能令人满意的答复，人大要明确表明态度，给予批评，限期改进，直至动用罢免权。

　　上述三个方面的改革或者说是工作上的改进，都在目前我国法律所规定的人大职权范围之内，仅需要在相关机构设置和工作程序上作出调整即可试行，因而应当较少难度。之所以这种应当较为成熟的改革举措至今难以动作的原因主要有两点：

　　第一、缺乏地方党委的重视和支持。基本的现状是，各级地方党委的工作重点主要倾注于政府行政行为方面，党委的领导权在很大程度上与行政权重叠，致使人大作为国家权力机关的实际地位下降。近来不少地方党委将政府副职兼任常委的做法虽然有利于克服职权交叉提高效率，但同时也使党的领导权在实践中更多地变成一种几近于纯粹的行政权。

　　第二、人大及其常委会自身工作的独立性和主动性不够。如前所说，人大的立法权、决定权、监督权和任免权均由法律明文规定，而较大的市级以上人大又有自行制定地方性法规的权力，可以在国家法律缺乏明确规定或规定粗疏的情况下，根据宪法和法律原则制定自己的相关规范，应当说，从宪法和法律授权来看，这些人大及其常委会的工作有很大的自主性和活动空间，但实际情况却不然。原因当然首先与当地党委的态度有关，党政合一的权力和地位令人大无所措手足，但人大自身缺乏民主与法治理念和依法改革精神无疑是一个关键因素。

　　我认为，中国当今的政治体制改革，核心问题不在行政管理体制，而在于党的执政方式的转变、权力机关地位的加强和司法的独立，离开这三者的改革，行政管理体制的改革就没有正确的方向和法治的保障。各级党委应当将自已的工作重心更多地转移到宪法规定的权力机关去，大力推进和支持权力机关旨在强化立法权、决定权、任免权和监督权的自身改革，强化权力机关的地位和作用，将党的意志通过权力机关的运作成为国家意志。人大机关更应当对自身的改革具有强烈的紧迫感和使命感，致力于建设代表人民意志行使权力的有权威的国家和地方最高权力机关，中国式的民主和法治的希望也许就在这里。

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