刘海波：从利益结构的角度看中国地方政府

　　利益结构是社会系统和政治系统的深层结构，它构成社会和政治运行的内在动力。一个社会的利益结构若发生重大的变化，社会系统和政治系统便会受到极大的冲击而引起震荡。[1]分析一个社会不同层面的利益结构，有助于解释不同利益主体的行为，解释和预测各种社会现象。形成利益结构的一个最重要因素是制度结构，[2]通过分析利益结构，就能把制度结构同制度下的社会后果联系起来，从而为制度的改进提供切入点：改变利益主体面临的不合理的利益结构。

　　中央与地方的关系是中国政治结构的一个重要的方面。改革开放以后，中央与地方关系的格局发生了巨大的变化，地方政府的利益结构也发生了巨大的非人们原来所能想象的变化。这种变化，一方面是中国经济快速增长的重要原因，另一方面，也造成了各种严重的问题。当今中国一些最突出的社会问题实际上都与中央与地方权力格局与利益结构的状况有密切的关系。为了建设和谐社会、解决严重的社会问题，在涉及中央和地方关系的制度层面进行改革，改变不合理的特别是地方政府面临的利益结构，已经到了非常紧迫的地步。本文从财政体制、经济管理体制、干部管理体制等的变化入手，简要描述和分析了我国中央与地方关系的特点和地方政府的利益结构，并指出了其中存在一些严重的弊端。

　　一、中央与地方关系的变化

　　1980年以后，我国在立法、干部管理、财政、经济管理等领域进行了广泛的分权改革，使地方政府获得了广泛的自主权。在上述改革中，尤其以财政体制的变化最为重要，深刻影响了中央与地方关系和地方政府的利益结构。

　　立法体制的变化。1982年《宪法》以及根据该宪法修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》，改革了中央一级立法体制，基本上形成了中央与地方“全国人大——国务院——省级人大和政府——省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市人大和政府”的四级立法体制，扩大了地方的立法权。

　　干部管理体制的变化。1984年中共中央组织部印发《关于修订中共中央干部管理的干部职务名称表的通知》，规定由过去的下管两级变为下管一级，中央只管理中央国家机关和地方省一级的领导干部。这样就扩大了地方的干部管理权限。

　　经济和行政管理体制的变化。从80年代开始，中央政府便采取措施将许多权力下放给地方政府，包括外贸经营权、对各种资源的支配权、对建设与经营方面的一系列审批权、对划归地方政府的大型国有企业的管理权、税收方面的优惠权等。地方政府的权限在改革开放中大大扩大了。

　　中央与地方关系最深刻的变化发生在财政体制方面。

　　建国后，我国财政体制效仿苏联模式，实行了高度集中的管理体制。在过份集中的财政体制下，追求自身利益的地方政府往往显得缺乏积极性。毛泽东试图超越苏联模式的共产主义，相比于斯大林式的中央集权，在其1956年"论十大关系"的讲话中提出了行政分权的思想。1958年的“大跃进” 开始下放财权、计划管理权和企业管理权。1966年3月毛泽东在杭州提出“虚君共和” 的口号，认为中央政府只应是个象征性的“虚君”，经济实权仍应分散到各地区去。他批评中央部门收权收得过了头，指示凡是收回了的权力都要还给地方。“连人带马全出去” 。[3]在文化大革命之后的70年代初，中央再一次发起了分权运动，下放企业管理权和财政收支权。大跃进和文革期间，以及文革以后，一个有效的中央计划体制在中国不复存在。关于转型经济的世界银行发展报告（1996年）指出，中国整个经济与苏联相比，有少得多的中央计划和管理；
地方政府有更大的权力，并发展起相当大的管理能力，这一切为更加分权化的经济做了准备。所以，歪打正着的是，作为一个整体，中国改革似乎比俄罗斯顺利得多。

　　改革开放后“放权让利” 的财政体制改革是在保护地方既得利益的前提下,中央与地方讨价还价、相互协商的结果。为克服"统收统支"的弊端，1980年起中央分头与各地方签订财政承包合同，实行"分灶吃饭"。1980年以后实行的“分灶吃饭”，实际上是中央被迫向地方妥协的结果。因为在当时，国营企业是主要纳税人，而大量的国营企业归属地方政府管理，地方政府对所辖企业实际上拥有某种产权。这种产权使地方政府与所辖企业的利益息息相关。因此，不论是增加收入还是缩减支出，中央都必须与地方协商。[4]

　　在1994年以前，中国的财政体制经历了1980、1985、1988年三次重大的结构调整。调整的基本目标是相同的，即调动地方政府的积极性，使之加强财力动员的能力，同时维护并加强中央的财政能力。值得注意的是：收入分成是财政改革的核心。分成办法和留成比例等收入分成的基本参数就需通过协商来解决。每省单独就这些参数与中央政府进行讨价还价，一对一谈判，以确立与中央的特定财税关系。[5]

　　1994年我国财政体制实行了具有重大意义的分税制改革，这是市场经济国家处理中央与地方财政关系时较为普遍的制度安排。1994年开始实行的分税制进一步确立了利益分立的财政格局：地方政府正式拥有14种地方税收的支配权；
地方政府庞大的预算外资金由其自己支配，而毋需与中央财政分成；
按照1994年的《预算法》，地方财政预算却正式脱离了中央政府的控制，地方财政的预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准；
省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定。

　　这一系列改革在增加中央财政收入、调动地方积极性的同时，进一步壮大了地方的经济实力。地方政府经济和财政权力的增加，自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。[6]放权改革的结果，首先是促进了经济的快速发展，同时地方利益迅速扩展，地方政府从单纯的中央政府代理人，转化为相对独立的利益主体，特别是，在中央与地方之间形成了初步的谈判关系。地方利益主体的雏形已备，中央频繁调动各省市负责人，却不能避免新官到任后被地方利益俘虏。

　　二、中央与地方关系体制上的特点

　　一方面，我国的分权改革特别是财政体制的改革已经基本形成财政联邦主义的局面，地方政府和地方官员成了独立的利益主体。另一方面，我国实行的依然是典型的行政中央集权制。

　　我国对地方上的主政官员实行的是层层任命体制，上级以政绩考核为依据决定官员的升迁，地方人民除了舆论武器，很难对地方官员有效制约。任命体制造成“铁打的百姓流水的官”，地方主政官员实际上是地方的过客。

　　我国中央政府缺少自己的执行机构，地方政府是中央政府的行政执行下级。我国中央行政机构国务院自1998年机构改革以后，共设置29个部、委、行、署，一个办公厅，15个直属机构和6个办事机构。国务院的部、委、行、署是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的机关。这些部门的职责主要是政策的制定以及宏观规划与指导，几乎都没涉及到政策的执行，如专业经济管理部门的职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；
引导本行业产品结构调整，维护行业平等竞争秩序。另外，国务院直属机构，国务院办事机构，国家部委管理的国家局以及国务院议事协调机构都是分管某项业务，为领导工作服务或者起协调作用的，都没有在全国设立其直属的执行机构，因此从我国中央行政机构的设置来看是没有专门的执行机构存在的。实际上，我国的中央政府主要起一个政策的宏观调控和指导以及总的最高的监督职能，中央的政策是通过中央---省---市---县---乡镇这种金字塔式的层级逐级向下执行的。这样一来，中国的中央和地方政府，在机构和职能设置上一一对应，各级政府相互缠绕在一起，一个县也代表了政权所有的权威。地方政府违法的时候，不正当地侵犯居民利益的时候，它也能假借中央政府的权威行事。

　　我国的司法权几乎彻底地方化，我国司法区域与行政区域完全重合，每一级法院都是同级政府的一个组成部分，中央在地方没有独立的司法分支。我国的二审终审制使对普通公民关系重大的案件封闭于一个地级市的法院。

　　我国的地方政府官员，用一个形象的比喻来说，是 “暂时的诸侯”，有诸侯的权力和利益，位置却是流动的。

　　中国地方政府有了独立的利益，与此同时也形成了各种地方利益集团。但是我国地方政府制度结构一些特点却造成了这样一种利益结构：地方政府和利益集团的利益却不总是甚至经常与地方人民的利益不一致，也与全国范围的公共利益经常不一致。

　　三、地方政府利益结构的后果

　　上述制度结构和利益结构，造成我国地方政府逐利行为的短期化、掠夺化，侵害地方人民利益时候很难出现有效的救济措施。自古以来，我国的基层政府，对普通人民都有令人恐惧的加害能力，古代有“灭门的知县”的著名格言；
今天，大量的上访者，控诉的也都是乡、县、市三级政府。这也造成中央政令不通，有时侯政策出不了中南海。

　　以2002年开始的新一轮经济过热和中央的宏观调控的困难为例。

　　在分税制改革中，地方政府并没有获得独立的税收自主权，界定税基和制定税率的权限属于中央政府，地方政府不能通过选择特定税种的税率在一定程度上提供地方收入。因此，地方政府高度依赖预算外收入和负债。预算外收入的一个重要特点就是与当地的经济发展水平更加高度相关。

　　目前，东部地区的地方政府普遍依靠“圈地”和城市化带来的土地收入，这些主要是土地出让金和各种围绕土地开发的收费，几乎全部都属于预算外收入。从近几年的一些经验研究来看，许多地区以土地收入为主的预算外收入远高于预算内的税收收入。这一方面使得地方政府超国民收入搞基本建设，出现城市的短期繁荣；
另一方面也使得地方政府与房地产业形成利益同盟。1990年代中期的宏观调控中停止征占耕地的时候，中国耕地面积是19.51亿亩，到2004年中央政府下命令停止征占耕地的时候，中国耕地面积减少到18.51亿亩。其中政府公布的非农建设用地被批准的是5076万亩，但仅2002－2003年的建设用地就占用了3806万亩。一般情况下，中国内地非法征用土地通常是合法数字的20％－30％，实际上农民被政府征用土地可能达到6600万亩。如果按每亩地价30万元计，则有19.8万亿。农民得到的补偿平均3万－5万元，也就是说自从1998年政府恢复征占土地以后，有至少15万亿的土地增值收益被各地政府和企业获取。[7]

　　在2003年地方政府大规模征占土地的同时，农民因土地被征占而反抗的事件也增长，有资料显示，占群体性治安事件的比重的三分之二，同期，被查出属于非法或违规征占土地的案件超过10万件。

　　从2002年下半年开始，以地方政府为主导的普遍的投资扩张再一次出现，并以信贷膨胀和外资猛增为主要表现方式。投资冲动主要表现与民营、外资等企业结成“利益同盟”，为企业提供优惠政策、廉价土地、隐形担保，甚至直接干预银行贷放，在明知违规、明知与国家宏观政策相背离的情况下越权审批项目。

　　从已经披露的众多事例来看，一些地方政府的软顶硬扛，是宏观调控最终落实的主要障碍。由“铁本事件”、“开发区热”以及“出口退税” 等案例中可以看出,地方政府的政绩冲动、GDP诱惑甚而权力寻租,是投资过热乃至经济过热的主要推动力之一。

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　　[1]李景鹏：“当代中国社会利益结构的变化与政治发展”，载《天津社会科学》1994年第3期。

　　[2]指一个社会实在的、实际发生作用的制度而不是字面上的规定。

　　[3]赵德馨：《中华人民共和国经济史:1949—1966》，郑州:河南人民出版社,1988。

　　[4]庞明川：“中央与地方政府间博弈的形成机理及其演进”，载《财经问题研究》，2004年第12期。

　　[5]同上。

　　[6]在上世纪90年代初，经济学家钱颖一等人就对中国改革的独特动力进行了理论探讨，其结论正是中国独特的分权结构，让基层地方政府有充分的动力，也逼迫地方政府主动来推进改革，领头办乡镇企业。

　　[7]“中国四次经济低谷备忘”，载《21世纪经济报道》2005年5月23日。

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