陈潭：旁听、听证与公共政策民主

　　公共政策是现代生活的重要政治成果，是公共意志和理性选择的产出。它是根据公众意志、满足公众利益，公共权力机构对公共领域进行社会公共管理，维护社会公正，确保社会公平，协调公共利益，促进社会全面发展的措施和手段。［1］公共政策是民主的产物，同时又是民主的反映。公共政策民主是公共政策内在的、应然的要求，也是政治文明发展的必然诉求。而公共政策旁听、公共政策听证是达成公共政策民主的可靠路径。

　　公共政策旁听：一种可能的公共政策对话

　　公共政策对话就是围绕一定的公共政策议题开展对话交流的活动过程，公共行政人员、立法人员、政策智囊机构、政策专家、政党组织、利益集团、公民都是政策对话的可能参与者。［2］而旁听与听证都是公共政策对话的主要形式，是开展公共政策对话的重要路径。严格地说来，公共政策对话应该是一种对等性的、公平性的对话方式，对话参与者排除了身份、地位、职业、年龄等方面的偏见，从而致力于公共政策共识的达成。旁听制度的实施，其目的就是追求一种可能的公共政策对话，实现公共政策民主。

　　从没有旁听到开展旁听，说明了中国“形式民主”的进步。近些年来，北京、河南、广东、上海、湖南等地实行了人民代表大会常务委员会的旁听制度［3］，以及今年福建厦门市政府首次实行政务会议公开旁听，这些都标志着中国“实质民主”的开展，广大公民以切身感受见证了“最直观的民主形式”。旁听制度的实施，体现了人民权力属于人民的执政作风，使人民权力机构更加密切地联系人民群众，也反映公共权力机构的“公共性”。旁听制度的实施，体现了权力机构决策信息的公开，打破了“暗箱决策”的局面，使公众能够了解公共政策信息、见证公共政策的运作过程。旁听制度的实施，培育了普通百姓的公民意识、政策意识、法律意识，体现了作为一个普通公民对重大公共事务所拥有的知情权、参与权和监督权。同时，旁听制度的实施也开启了公民意见表达的渠道，旁听公民代表充当了权力机构与人民群众的“传声筒”和“扩音器”：倾听民间声音，表达民众观点；
宣传国家的路线、方针与政策。也就是说，公民在拥有知情权、参与权、监督权之外，还有一项重要的权利——话语权即表达自由的权利。

　　但正因为是“旁听”，所以从现实实际操作来看，其表现是有限度的：第一，参加旁听人员的数量是有限度的。从相当多的地方旁听人员的数量来看都是20名，旁听不是芸芸众生、无所限制的随意行为；
第二，旁听公民活动的限定性。“旁听”二字主要的落脚点在“听”字上，旁听公民主要侧重于“看”和“听”——耳闻目睹，而且还必须遵守权力机构所颁发的规章制度；
第三，旁听公民的意见表达也是有限的。一般参加的第一天，权力机构个别领导与旁听公民见个面，中途也专门召开一次1个小时左右的旁听公民座谈会；
第四，旁听公民活动费用自理。权力机构不承担旁听活动的一切费用，食宿费、交通费等开支均由旁听者个人承担，等等。当然，我们必须承认旁听是有限度的表达自由、间接的参政议政、有节制的政治行为，然而，作为民主政治的伴生物的旁听制度既然走出了第一步，就有必要走好这一步。特别需要指出的是，一项公共政策的决定并非一蹴而就，而是要经过调查研究、深思熟虑、字斟句酌的过程。因此，旁听恰恰是了解情况、收集意见的一条重要途径。但某些“人民代表”害怕旁听成为“上访专业户”的“发泄窗口”，或者认为旁听不能解决任何问题而不屑一顾，甚至把旁听看作是上级部门迫于无奈的“政治作秀”，这些看法和做法实质上堵死了公共政策的调查窗口和对话渠道，是有悖于旁听的民主精神的。

　　为此，要使公共政策科学化，就必然需要公共政策民主化；
要使公共政策民主化，就必然需要公共政策对话。而旁听制度恰恰是开展公共政策对话的一条重要制度路径。因此，要使旁听成为可能的公共政策对话，完善旁听制度就显得很有必要。笔者认为：第一，旁听公民代表的选择应具有非随机性。旁听人员的选择要有针对性，要考虑阶层结构、职业状况、地域分布、党派构成，特别是基于一定的公共政策议题选择一定比例的、相关领域的专家学者、律师和具有相关领域知识背景的基层执行工作者；
第二，明确旁听公民的权利和义务。要求明确旁听公民调查研究和收集信息的权利、与人大代表或政府领导沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利、遵守国家法律的义务、保守国家机密的义务等；
第三，尽可能多地安排交流对话的时间。能够就相关的公共政策议题召开座谈会，或者安排旁听者参与小组讨论，使他们的意见和建议得以充分的表达，打破职位、权势、职业、年龄、性别等人为阻隔，剔除交流上的“门户偏见”；
第四，引导旁听公民有效形成非正式公共政策提案。每次会议宜提前公布会议内容，容许旁听者有15－20天的信息收集和调查时间，旁听者形成的非正式提案应当是与参加旁听会议内容一致的或相关的，等等。

　　公共政策听证：一种对称性的公共政策论辩

　　公共政策听证就是在公共政策出台之前或实施之后，就公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面听取相关人员的意见。听证（Hearing）一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度。也就是说，法院在审查事实或法律问题时，要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义。［4］随着司法听证的广泛应用和不断发展，公共决策领域愈来愈感觉到有移植的必要，于是科学而民主的决策听证制度应运而生了。据不完全统计，最近几年中国已有20余个省、市、区举行过价格听证会［5］。听证作为公众参与的决策制度，正在走进中国普通百姓的生活。

　　公共政策听证制度是现代民主政治发展的必然产物，是公共决策科学化和民主化的客观要求。公共政策听证制度有三个方面的重要意义：首先，它可以在相当程度上保证政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；
其次，政策听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程，是一个民主的过程，它能够在相当程度上保证政策的代表性，不至于在政策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触；
最后，它可以及时发现政策在实施过程中的重要不足，以便不断调整和完善相关政策。［6］听证制度是西方发达国家普遍推行的制度，重大的内外政策出台之前必须经过相应的听证，必须经过长时间的论辩。因此，公共政策的形成过程就是利益相关者的博弈过程，是就各方利益的公共政策论辩过程，反应了一定程度的公共政策民主。

　　重大公共事务决策要求遵循客观求实和信息完备的原则，要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时，决策者拥有完全的信息是不可能的，一方面因为决策本身的复杂性，另一方面因为决策者知识和能力的有限性，这也说明公共决策“公共”参与的必要。同时，阶层意识、行业意识、社团意识、地域意识等所导致的利益分化和多元格局的存在，因而，听证过程基于信息的不对称和利益的非均衡必然就会出现“针尖对麦芒”的激烈争论。从形式上讲，公共政策听证就是公共政策论辩。

　　但从目前现实实际情况来看，以价格听证为例，透明度不高、公正性不足、平等性缺位现象的存在，致使当下的一些价格听证成为非对称的、不充分的论辩，严格地说来还不能称之为“论辩”。在价格听证会上，消费者和经营者的谈判或论辩地位是否平等主要体现在以下两个方面：其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同；
其二，双方是否都能够提出举行价格听证会的请求。［7］从第一方面来讲，在已有的听证场合中，每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间被限制在五分钟之内，表面上看来是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间的相对限定性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，论辩地位呈现非对称状况，甚至出现消费者“虚位”现象。从第二方面来讲，按照《政府价格决策听证办法》，三类机构可以要求举办听证会，一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求，提出申请的基本上是前两类。而经营者在提出申请之前就已经做好了详细的准备工作，消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来作准备的时间比申请者要少得多。因此，这种情形下的公共政策听证只能是一种非对称的公共政策论辩。

　　要使公共政策听证成为真正意义上的对称性公共政策论辩，体现充分的公共政策民主，需要做好以下几个方面的工作：第一，建构多方参与、互相制约的公共决策格局。要完善听证代表产生机制，形成经营者、消费者、监管者、咨询者等多方制约格局，建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统，特别是针对某一公共政策议题的相关专家和律师代表的组成显得很有必要的；
第二，尽可能多地获取公共政策听证相关信息。获得充分信息的好处，就是获得充分的发言权，为此就要求多花时间、多花精力去进行调查研究，广泛听取不同行业、不同阶层、不同地域等各方面的意见，以使自己的发言更全面、更充分、更有代表性、更符合实际；
第三，提高公共政策听证的透明度。要增强公共政策听证的内容和程序的公开和透明，这既有利于提高公众的认同度和参与度，又有利于听证相关利害人获取充分的信息，同时也能够使公共政策决策成本和执行成本大大降低，因而听证举办者或监管者有必要把听证方案提前1个月交给参与者，也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众，并能现场直播或跟踪报道；
第四，作为监管者的政府及其主管部门要保持独立性。要求廉洁自好，作出公正的决策，不能偏袒任何行业、任何利益集团，等等。

　　公共政策调查：公共政策民主的技术基础

　　旁听和听证，是公众参与公共决策的路径依赖，是公共政策民主的制度基础。从“关起门来决策”、一纸通知执行到举行旁听和听证，让公众知情参政，应该说中国在引进民主议政机制、推进民主法制建设跨出了重要一步，这是政治文明的重大发展。旁听和听证是实践“三个代表”重要思想的载体和切入点，也是政治文明发展的民主诉求。代表最广大人民群众的根本利益，必须了解民情，反映民意，集中民智。旁听制度和听证制度保障了人民群众参与公共事务的决策过程，从而真正行使当家作主的权利。从宪法的角度来说，旁听制度和听证制度是保障公民知情权的一种制度，是一种公权力对私权利的制约，因为凡作出可能要影响他人权利的决定时，决策方有义务听取他人的意见。然而，我们应该看到，中国的旁听制度和听证制度尚处于起步阶段，在实践中还存在这样或那样不尽如人意的地方。这就是说，公共政策民主还有一个不断完善的过程。其中，公共政策调查就显得尤其重要。

　　如前所述，旁听制度要真正发挥作用，就需要旁听代表有一定的时间就所讨论和决策的公共政策议题展开调查研究，充分听取相关领域的专家、学者、律师、基层执行工作者、普通老百姓等多方面分散型公众的意见，了解不同行业、不同地域、不同阶层、不同利益集团等若干群体型公众的看法，这样有利于开展有质量、平等的、并能提高公共政策决策水平的公共政策对话。从现实状况来看，旁听代表的公民意识、参政意识都是相当强烈的，参与旁听的积极性非常高；
但从一些地方的旁听制度规定来看，对旁听公民的义务规定远大于权利，且旁听的目的性不甚明确，因而旁听公民颇多怨言。旁听公民的调查研究和信息收集显得意义不大，不可能形成正常的公共政策对话，因此也就表现得“形式多于内容”。要能真正地体现公共政策民主，就有必要明确旁听公民的调查研究权利。

　　同时，听证制度要真正发挥作用，真正体现公共政策民主，也必须要求开展细致而又深入的调查研究。因为听证代表的发言不是其个人的发言，而是代表整个群体的发言，因而有必要广泛听取其他有关人士的意见和建议，使其发言更具代表性、更全面、更符合实际。大众传播媒介也必须配合听证代表，公正、客观地反映民意，进行科学的民意调查。就价格听证会来说，消费者代表针对听证内容更应该开展公共政策调查，要了解和熟悉行业的成本状况与经营实际，从而有利于改变信息不对称和地位不平等的状况。监管者也有必要聘请专家智囊机构和行业中介机构进行调查与质询，这样更能保证公共政策听证的客观公正性、可信度和质量。有了公共政策调查作基础，就更能形成对等性的公共政策辩论，更能发挥和体现公共政策民主。

　　公共政策调查是公共政策的民主技术。公共政策调查从形式上划分，可以分为直接调查和间接调查。直接调查是指直接接触而开展的面对面调查，如面谈等；
间接调查是指通过中介而开展的非面对面的调查，如委托调查等。从调查方法上划分，公共政策调查可以分为全面调查、重点调查、抽样调查和典型调查四种。全面调查即普遍调查（普查），是一种专门组织的一次性资料收集方法；
重点调查是在调查的对象总体中选取一部分重点对象进行的调查；
抽样调查是从调查对象总体中抽出一部分作为样本进行的调查，又分为随机抽样和非随机抽样；
典型调查是在对调查对象进行初步分析的基础上选择有较高代表性对象进行的系统而深入的调查。具体说来，在公共政策调查中我们一般较多使用访问、问卷、电话与E－mail等形式而开展重点调查、抽样调查和典型调查。这些公共政策调查形式与方法极大地丰富了作为民主手段的旁听与听证内容，更好地落实公共政策民主，从而加速推动中国政治现代化建设进程。

　　注释：

　　［1］陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社2003年版，第9页。

　　［2］陈潭等：《公共政策案例分析：基于理论的与实证的视角》，湖南师范大学出版社2003年版，前言第6页。

　　［3］作者于2002年9月22－28日作为旁听代表参加了湖南省人民代表大会常务委员会第31次会议，这是湖南省首次举行的公民旁听，是湖南省民主法制建设重要的里程碑。关于旁听制度建设的若干建议，参见作者在《湖南日报》2002年9月24日第一版“见证民主――我省首次公民旁听省人大常委会会议侧记”、《东方新报》2002年9月25日第二版“旁听声音”等的有关言论及作者旁听调查笔记。

　　［4］丁煌：《听证制度：决策科学化和民主化的重要保证》，《政治学研究》1999年第1期。

　　［5］作者于2002年8月20日作为旁听专家参加了长沙市出租车运营价格调整听证会，有关言论参见《当代商报》、《长沙晚报》2002年8月21日相关报道及作者听证调查笔记。

　　［6］俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2003年版，第247－248页。

　　［7］黄少安、宫明波：《价格听证会的效率分析：以中国首次铁路客运价格听证会为例》，《消费经济》2002年第4期。

　　（该文原载于《理论探讨》2003年第6期，为全国政策科学研究会2003年年会暨科学民主决策责任制研究会宣读论文，2003.8.17，中国贵州）

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