顾肃：论政治民主的制度保障

　　内容提要:

　　民主并不是书斋里供人玩味的抽象符号，而具有一些经验可检验的特征。尤其是在２０世纪世界政治发展过程中，人们通常认为民主具有一些起码的经验特征，它是多数议决的根本制度，意见的多样性和利益表达的多元性，公民自觉表达的同意和候选人间的真正竞争等等都是民主不可缺少的要素。在当前中国，最重要的是宪政民主的制度保障，需要克服权力过分集中的现象，进行恰当的权力制衡，并且在执政党内外彻底废除领导职务终身制，发展民主的竞争，加强制度性的民主监督。

　　今天，政治民主已经是文明社会的一种基本原则和制度。除了像阿富汗刚被打垮的塔利班政权这些极少数的顽固派以外，各类政治人物都不会公开地表示拥护专制而反对民主。我国早在２０多年前的改革开放之初即提出了政治体制改革的任务，认定了社会主义民主的基本奋斗目标。政治体制改革不只是在表面上改变一下行政官吏的录用、任命和退休的方式（那只是行政制度改革），而是政治制度根本性的民主化。对这一点同样不应当有什么怀疑或动摇。然而问题在于：什么样的政治民主？民主决不是空洞的口号，而需要基本制度的保障。本文即从民主的基本制度特征入手，探讨我国政治体制改革的一些根本性的紧迫的制度保障问题。

　　公民多数议决的根本制度

　　就本来意义而言，民主是指多数人的统治，或叫人民的统治，即一个社会的最终政治决定权不依赖于个别人或少数人，而是特定人群或人民全体中的多数。在古代希腊的共和国，民主是贵族与自由民中多数议决的体制。就形式而言，民主分为直接民主与间接民主，前者是指多数直接参与政治决定的制度，后者则是公民通过自己的代表进行决策的制度。由此而看一些特定的描述。“自由民主”在西方政治词汇中指的是这样一种政治体制，它赋予个人权利以特别的宪法保护，以防止以多数人的名义进行的侵犯；
“社会民主”描述的是这样一种政治制度，它在通常意义上的自由权利之外，还存在着相当程度的集体行动以创造社会和经济平等。

　　民主并不是书斋里供人玩味的抽象符号，而具有一些经验可检验的特征。尤其是在２０世纪世界政治发展过程中，人们通常认为民主至少具有三大经验特征：一、定期举行公共权力机构首脑的选举，其结果可实质性（而不是表面上）改变政策及其制订者；
二、采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举；
三、保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。这三者缺一不可。先说第一点，统治者是否遵循人民的意志，不在于其口头上的宣示，而在于在制度上是否允许人民通过真正的定期的选举来表达自己的意志。而且，真正的选举必须是有竞争者的选举，是不同观点间的竞争，从而使得选举的结果能够改变政策及其制订者。再说第二点，一个国家如果出于道德或其他的理由而否定了相当数量的公民参与选举的权利，比如不允许少数民族和妇女参与选举，则算不上政治民主制度。第三点则是民主制度区别于简单的多数统治制度之处。因为后者只是在一切政治问题上由多数人的选票、或由得到多数选票支持的官员来决定。但少数人的权利有可能在这种滥用的多数选票中遭受侵犯。因而宪政主义的历史发展提出了保护少数人权利的问题，宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害个人的基本权利，也就是说，在像个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面，真正的民主制度设定了不予多数决定的界限，以防止苏格拉底之死这样的历史悲剧重演。

　　人们通常把民主与法治联系在一起，这其实已经看到了民主的制度保障的根本问题。也就是说，没有法治的民主是缺少制度基础的空中楼阁；
反过来，法治的真正体制基础是民主，很难设想一个专制的政治体制之上可以建立法治。尽管法治与民主不是一回事，但法治中的立法民主即说明了两者的紧密联系。如果不是由人民或其代表在自由表达意愿的基础上提出并通过立法，法律本身的民意基础便很成问题，最好的结局也不过是开明君主的专制，而更坏的结局则可能是少数寡头或僣主以法律的名义进行的残暴统治。因此，法治与民主息息相关。当然就基本含义而言，法治说的是一个社会的统治手段和最高权威是一整套法律制度，而民主说的是其政治的最终决定方式在多数而非少数。

　　西方的功利主义者曾经从功利角度论证了民主制度的重要性，这在制度保障方面仍然有其价值。但也存在一些弱点，主要是诸如个人权利、平等和公正等并不总是依赖于功利和效率的论证，因为这些构成了支持民主的独立论据。因此，把权力交给人民的最重要依据乃在于，政府公权力不应当是少数个人或集团的私产，它在本质上属于人民全体，而不能属于任何个人、家族、宗法体制，因而由人民拥有权力实行自我治理乃是题中应有之义。公民在政治权力面前是平等的，而且从心理上来说，当公民觉得自己的确参与了政治决策的过程时，他才有主人的感觉，对于社区的责任心和心理上的满足程度也最大。即使是著名的功利主义者密尔从结果论及民主时也并不完全诉诸功利的考量，而是强调公民个人参与民主的过程可发展其智慧和道德能力，而在其他政府形式中，公民或被统治者总是被动和惰性的。[1] 他强调，民主制度鼓励人们理解问题，发展并表达其观点，通过政治参与来满足其欲求。而在专制制度下，公民是精英统治者的被动接受者。因此密尔坚持认为，那些看重个人发展的人必定重视最能促进这种发展的政府形式，这就是民主。显然，密尔的这一论证已经超出了古典功利主义的基本原则，因为个人的智慧、道德能力、全面发展和积极参与决策与个人或社会的功利并不存在必然的联系，尽管这些能力的发展往往会促进社会功利的增加。因此，这种关于人的理性发展的目标实际上也接近自然权利的理论。

　　除了功利主义的论证以外，对民主还有其他方面的论证。多元论是其中之一，可以把多元论看作是从事分析的社会科学家对民主的描述性阐述，因为凡民主的制度都主张并支持文化多元论，但多元论也是对民主的一种辩护。其理论根源可追溯到美国开国之初的联邦党人，麦迪逊在《联邦党人文集》第１０篇中接受了霍布斯对人性的基本观点，即人是自私的，总是利用机会来统治其追随者。为了阻止主导的个人或团体控制政治秩序，麦迪逊认为有必要广泛地分配权力。而民主正是可最好地服务于此目的的政府形式。麦迪逊的这一观点之所以被称为多元论，是因为他主张权力的多中心。在他看来，广泛地分配权力，而不只是宪法上的牵制与平衡，可最好地防止暴君政治。多元社会可防止专制主义，而民主则通过允许竞争的权力中心间的讨价还价来促进社会的多元化。可见麦迪逊的多元论与功利主义的权力分配论有异曲同工之妙。而且，这种多元论与对民主政治中团体生活的作用和价值的强调结合在一起。[2]

　　按照多元论的观点，民主过程是一套基础规则，不同的社会团体可依据这些规则而追求自身的利益。没有这些基础，社会就会堕入人与人像狼一样的逐组相互撕杀。在这些基础规则之内，团体的多元化对社会中任何一个成分的权力实施了制约。而此时的多数派是经常变动的，即不同的少数派团体在追求自身目标、表达自己意志时临时形成的投票的多数。由于这种多数不是恒久的，并不存在一个总是占有多数票的主导团体，因而各个少数团体在民主的制度中均可发出自己的声音，并在决策中占一席之地。正如达尔所说：“宪法规则之所以是重要的，因为它们有助于在政治斗争中决定哪些特定的团体处于优势或劣势。”正是宪法之外的竞争性的权力平衡使我们免受专制主义之害。“因此，政府决定的作出不是围绕基本政策的某些事务团结起来的绝大多数的胜利大进军。而是对各个较小的团体的逐步让步。”[3]

　　意见的多样性或者目标冲突本身是多元政体的一个必要条件。如果在政治决定之前总是千人一腔，多元民主就根本建立不起来。因为任何社会都不可能在所有政治问题上从一开始就意见高度一致。美国的开国思想家们也注意到了这一问题，指出尽量扩大不同意见的范围，使之得到充分表达，才能作出正确的政治决定。

民主既是一种政治制度，也是一种生活方式和教育方式。胡克指出：“一个民主的社会是政府依靠被统治者自由地表示同意的一种社会。”[4] 这里虽然是一个简单的定义，却需要经验的验证。所谓被统治者自由表达的同意，即意味着不采用直接或间接的强制来影响被统治者表明他们的批准或不批准。一个依靠被统治者自由表示同意的政府，是在事实上遵从这种批准或不批准的表示的政府。当人们以选票表示了不批准之后，政府就必须更迭。当然，从经验上说，世界上没有一个政府是完全达到这一要求的，因而完美的民主制度并不存在。但这并不妨碍人们对民主与专制制度作出原则性的区别。

　　“自由地表示同意”还需在其他领域推广，包括反对教育方面的垄断，这里的教育包括一切文化传播的媒介，尤其包括报刊在内。“对一种民主制来说，多数原则是很重要的，而大多数人如果不能接近消息的来源，如果只能读到官方的解释，如果在课堂、讲台和无线电广播中只能听到一种的声音--总之，如果一切批判性的反对意见都被打上叛逆的烙印而为异端的审判、为集中营的思想发行和行刑队所根除的话，他们的表示同意就不是自由的。当个人的心灵被有意地束缚于愚昧无知的时候，就同他的双手被绳索捆绑的时候一样，没有行动的自由。”[5] 民主对于人性的自由发展也起着重要的作用，因而发展民主的生活方式同样是民主的制度建设重要内容。

　　宪政民主的制度设计

　　前面论述的民主的基本内涵不只是抽象的规范性的理论，而是根据多年民主的制度发展进行的经验总结。以此为基础，后起的政治现代化国家和社会可以借鉴许多东西，尽管不可能全盘接受。一些研究者往往以所谓东方社会的特色而拒绝接受普适的基本标准和制度，因而把民主任意切割得支离破碎，似乎这个世界上有多少种文化，就会有多少种不同的民主制度，而且相互之间不存在共同点。这种颇具浪漫情调的思维方式影响了相当一些人，照此推论，可以不借鉴世界上各国基本类似或日益趋同的民主制度设计而实现真正的民主。

　　然而，这只是一种一厢情愿的看法。在今天这样信息化的时代，不同国度与文化间的相互影响达到空前的程度，无论是在经济体制还是政治制度方面，拒绝普适制度几乎是不可能的。这同样不是理论的问题，而是现实的经验的问题。任何一种制度标准都不可能离基本的常识太远，否则就只能成为少数人在书斋里玩味而无法说服基本人群的空洞的概念游戏。正因如此，我们在此只讨论经验上可以检验或探讨的制度因素。并且以此思维方式对政治体制作相应的检验。比如，一些人仍然把文化大革命时期中国的政治制度看作是一种特殊形式的民主制度，其理由是普通群众组成的造反组织加入了政权（革命委员会），并且存在批评的自由（如大字报），工人也参与了工厂的管理。但这些只是似是而非的现象，并不存在实质的民主。在文化大革命期间，尽管民众可以组成自己的组织，但却从来不存在任何实质性的民主选举，既无一人一票的公开严格竞选制度，各级政权也毫无制度保障来维护选举的程序，诸如如何产生候选人，哪些人参选才是合法的选举，多少票当选才有效，当选人任期有无限制，等等，均毫无程序和制度上的规定。实际存在的情形类似“有枪就是草头王”，一种封建时代的帮会和黑社会性质的控制方式，群众自发产生的组织谁的声势大、谁拥有更多的广播和威吓手段，并且得到当时红极一时的中央文革等权威机构的支持，谁就可以独霸一方。民众根本不存在实质性的有效的选择。而所谓的批评自由也与此类似，谁都引用毛泽东的“最高指示”证明自己是唯一正确的一方，以此来压倒对方。一点小小的口误足以将人打成“现反”，甚至处以死刑。张志新只是因为对文革的基本政策提出根本性的质疑，便被无情地在肉体上消灭掉，甚至连其同情者都受到牵连。这哪有言论和批评自由可言？只是徒具外表而已。民众及其真正的代表并无权提出自己的政治主张并且通过公平竞选而得到多数拥护，因而根本无法和平地改变基本政策取向，因而也就不存在真正的民主。所存在的只是最高权威不容置疑的个人统治下混乱争斗、以强凌弱的争权夺利。因此，无论如何也不能把文化大革命看作是一种民主政治形式。

　　鉴于文化大革命的惨痛教训，邓小平在政治复出以后，在提出经济改革开放政策的同时，也认真思考了政治体制改革的问题。长期战争环境下形成的务实作风使他不是抽象地提出民主概念和原则，而是十分强调组织制度和工作制度的重要性：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。(点击此处阅读下一页)

　　这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”[5]

　　邓小平1980年的这些话直到今天仍然很具有启发意义，他甚至把制度比较置于国际政治和经济的大环境下，指出在民主制度建设的英美等西方国家不会出现斯大林那样的严重政治错误。尽管毛泽东在五十年代对此有较深刻的认识，但由于政治制度纵容对他的个人崇拜和高度集权，以致到了六十年代，他自己又重复了斯大林的错误，在某种意义上所造成的后果更为严重。在彭德怀、刘少奇等党内相当有限的制约力量全部被非法打成反党集团之后，已经无人可以对毛泽东的政治决定提出哪怕是十分微弱的批评。一切以他个人的意志为转移，以致随心所欲到非理性的程度。在这样的政治制度下，最高层一人犯错，就是整个民族的灾难。党内高层也有人明明知道毛泽东错了，但制度却堵塞了一切批评和纠错的渠道，最终是全民族的十年浩劫和灾难。这场悲剧只能随着最高领导人自然生命的结束，党内高层的开明改革力量联合起来逮捕了不得人心的“四人帮”极左政治集团才告结束。我们不妨设想一下，假如存在正常的限制最高领导人任期、定期更迭的制度（毛泽东则可在1959年彭德怀执言上书时正常退休），假如党内外存在不受限制的公开批评、真正“言者无罪”的制度，假如执政党的核心层包括中央委员会和中央政治局是用民主竞选的方式定期产生的，假如普通党员和广大人民对国家的政治大政方针存在哪怕是相当有限的发言权和选择权，假如从国家主席到普通公民都可以在法院或宪法委员会面前就自己的正当权利受到侵害而公开地为自己辩护并诉诸公正的裁决，这样的民族灾难也许都不会发生，或者即使发生了，也可以在较短时间内得到纠正。然而非常遗憾，所有这些“假如”在过去的制度因素中都是不存在的。

　　这场大悲剧离开我们并不远，邓小平作为其受害者早在２０多年前即认真总结了政治制度改革的重要性，并提出了改革的基本目标：“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”，这也就是民主与法治相结合的政治目标。[6]他强调“重要的是政治体制不适应经济体制改革的要求”，“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治与人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”“我想政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”他认为此事不能拖，“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性”。[7]

　　这些话对今天的政治体制改革仍然具有很强的针对性。可以说，我们在民主制度建设方面还存在着诸多薄弱环节，甚至还有不少空白，离发扬人民民主，保证全体人民真正享有管理国家和各级地方政权乃至企业事业的权力差之甚远。民主的制度不是空谈，而首先是选举制度中存在真正的选择空间。即使目前还不具备各级政权组织负责人直接由选民选举的条件，也应当允许民众代表进行符合自身意愿的真正的选择。这就是说，各级政府正职负责人由人大代表的等额选举与民主的要求存有距离。没有选择的空间，很难说存在实质性的民主。今天无论是党代表还是人民代表，他们的选票可以选择的范围只是一定级别以下的党委委员和政府副职不超过百分之二十的差额选举。在中央一级，党代表大会上的代表们对正式中央委员目前仍然是等额选举，只有候补委员才是差额选举。从道理上说，中央委员是一定的方面、部门和地方的最重要的代表，他们将决定并且从他们中产生党的最高领导层，包括政治局及其常委会。显然具有投票权的中央委员本身应当由竞选产生，其党内民主的份量才重。目前各级政府和党委成员的候选人几乎全部由组织部门和党委常委提出，如此有限的部门提出的候选人如果再以等额选举，其民主的代表性显然是成问题的。从更长远和实质性的意义上说，中央和地方党的委员会的委员应当由合理划分出的相关方面、部门和地方范围内竞选产生，其提名权和选举都应是自下而上的。也就是说，如果江苏省有一个中央委员的名额，其提名和产生过程均应在江苏省的党员当中进行，一定数量的党员提名即可成为候选人，然后进行不受限制的自由竞选，最终在江苏省的党员或其代表中得票最多者即可成为中央委员。如果该省有两个中央委员名额，也应当将江苏省划为两个选区，各产生出一名委员。而假如西藏也有一名中央委员名额，江苏省的党员及其代表对其候选人的了解程度一定相当有限，在原则上此人又不是江苏省的中央委员，因而由江苏省的代表来投票决定西藏的中央委员显然是不合理的，甚至是不公正的。经过这种选区内竞选产生的中央委员会作为一个高度代表性的团体，以委员若干人提名候选人和不受限制的竞选、多轮选举最终产生最高领导层。同理，全国人民代表大会的代表、人大常委会的委员也应当由相应的选民群或其代表团体竞选产生。这才能在制度上保证民主的代表性。而地方行政首长的竞选和产生也应当采取类似的程序，这是防止权力过分集中的制度要求。

　　为了实现这种制度，就不仅由宪法和党章写明公民和党员自下而上批评自由的条款，而且还要有透明度和信息流通方面相应的制度保障。例如党报应当有专门版面供党内不同意见的自由争鸣，而各级人代会也应当有自己的专门报纸发表任何选民及其代表的批评和建议，可以对党和政府的官员进行公开的批评和建议。凡对批评进行打击报复者，受报复的对象可以诉诸党的纪律委员会或法院来讨回公道。应当鼓励就这些基本权利进行宪法性质的公开诉讼，以杜绝党员和公民的后顾之忧。人民代表和党代表在会议期间的言论免职权应当得到强化。民主的选择以信息的充分流动为前提，而自由的批评是信息充分流动的必要条件。试想，人们对候选人的基本情况、政治态度和表现、作风是否清廉、家属的情况一无所知，将如何作出公正的选择？有些政府机构的主要负责人在更迭的时候，新的候选人远从外地直接派来，当地的人民代表对其基本情况几乎一无所知，只是在临投票之前才匆忙拿到数百字的个人简历。即使是相当有限的差额选举也没有候选人之间的公开辩论，不向代表们公开表示自己的施政纲领，甚至在当选以后都懒得开公开的记者招待会，无需在听证会上公开接受代表们的质询，在此制度基础上的投票的效果究竟能否代表一种明智的选择，显然是个巨大的疑问。

　　政治体制改革的另一个对象是权力过分集中。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成个人领导，全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。”[8]这里相当清晰地剖析了严重的官僚主义和权力高度集中的积弊之深刻的制度根源。事实上，行政官员的自然趋势是不断地集中自己的权力，缺少自下而上的批评、监督和平衡，以致权力日积月累，成了一种瘾癖。上下级关系成了猫和老鼠的关系，党委的委员并不享有平等的一票，而是一切由第一把手说了算，其他人都是唯唯诺诺的陪衬，稍有自己的见解和主张便被穿上小鞋、赶走了事。权力高度集中的局面不可能实现真正的民主，多元民主制度的前提之一就是社会生活和决策体系的多元化。中国自秦始皇开始即实行高度中央集权的官员任命制度，这在今天已经不能适应经济现代化的要求。应当通过宪政改革有意识地、有步骤地把权力转移到地方和社会，除了经济的民营化以外，媒体、教育、科研、文化等等事业的非官方垄断也是非做不可的事情。政府官员可以从多元化的社会各界产生，在任职一两届以后又回到社会。否则多元民主的社会基础就难以实现。

　　干部领导职务终身制是邓小平长期思考并着力解决的问题，他认为这与封建主义有一定的关系，但也同中国共产党一直没有妥善的退休解职办法有关系。“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”[9] 事实上邓小平晚年在中共历史上第一次不是因为权力斗争被迫、而是主动辞去党内外一切职务，不仅在复出之后不再担任党的总书记和国务院的总理，而且在1990年代初不顾众多党内外人士的劝留，主动辞去了党和国家中央军委主席的职务。他以自己的行动作出了榜样，而在他之前毛泽东等领导人都是在职位上辞世的。

　　为了从根本上解决最高领导职务终身制的问题，改革开放以后的中国宪法明确规定国家主席、国务院总理、全国人大委员长、最高人民法院院长和检察院检察长的连续任期不得超过两届（十年），这是一项重要的进步，也与国际政治的发展进程相适应。例如美国由于罗斯福总统在二战的特殊条件下连续任期到第四届开始不久即在任上逝世，从而通过了总统任期不得超过两届的宪法修正案。事实上，克林顿总统在第二届任期结束时还不到６０岁，但也不得再竞选连任。中国改革开放以后的二十余年执行了关于领导任期的宪法规定，为废除领导职务终身制迈开了重要的一步。但是必须看到，由于中共第二代领导核心的特殊历史状况而没有在1982年宪法中规定国家军委主席的任期限制，邓小平本人由于自觉地辞职而没有超过两届国家军委主席的任期。今天显然是到了明确规定国家军委主席任期限制的时候了，否则在宪法规定的最高职位任期限制中便维持着例外。更为重要的是，中国共产党的章程竟然对于最高职位没有任何任期限制，包括总书记、党的中央军委主席、常委均没有任期限制。对此显然需要认真地加以探讨。一般来说，西方政党对主要召集人有的不设任期限制，有的只能任一届，甚至还有一年任期的规定，并不存在统一的定论。但由于这些政党是在残酷的政治竞争中生存的，随时都可能成为在野党，外部的竞选必然促使其领导人任期不可能实行终身制。中国共产党则是一个长期的执政党，对其最高领导人的任期限制显然就具有了特殊的意义。在国家领导人受到任期限制的宪法体制下，执政党的最高领导人却不存在任期限制，这在理论和实践上都是一种疏漏或遗憾。党章和宪法都规定了党必须在宪法规定的范围内活动，但在领导人的任期上却存在如此重要的漏洞，显然已经不合时宜，因而有必要修改党章，规定中央政治局常委、总书记和军委主席的任期均不得超过两届，这是解决党的最高领导职务终身制的制度保障。至于中央委员和政治局委员的任期则不一定设限，因为这是范围相对广泛些的领导职位，政治局常委从中央委员和政治局委员中产生，对后两者的任期限制有可能出现候选人政治才能处于颠峰状态又年富力强却被排除在常委之外的情况。但常委只有数人，属于党的最高权力机关，为了避免最高领导权长期掌握在少数人之手,应当规定常委的任期不得超过两届，否则党的最高职务的年龄老化和实际上的终身制就难以避免。总之，今天我们必须从２０年前邓小平提出的政治体制改革的目标向前推进，而不是倒退，以此来实现扎实的真正的民主制度建设。

　　本文发表于《江苏行政学院学报》2002年第2期

　　注 释

　　[1] John S. Mill, Considerations on Representative Government(1861), in Marshall Cohen, ed., The Philosophy of John Stuart Mill, New York: Modern Library, 1961, pp401-406.

　　[2]《联邦党史人文集》中译本，商务印书馆1980年版，第10篇。

　　[3]Robert Dahl, A Preface to Democratic Theory, University of Chicago Press, 1956, pp.137, 146.

　　[4][5] 悉尼·胡克《理性、社会神话和民主》中译本，上海人民出版社1965年版，第285，286-287页。

　　[5][6][7][8][9]《邓小平文选》,人民出版社1993年版，第二卷第333,322页, 第三卷第176-179页，第二卷第329,331-332页。

相关热词搜索：民主 保障 政治 制度 顾肃