唐小松：1961年美蒋关于外蒙古联合国代表权问题的争论

　　「内容提要」20世纪60年代，国际社会支持中国恢复联合国席位的力量日益增加，为了阻止中国进入联合国，美国搬出外蒙古问题，企图通过让外蒙古进入联合国这一“迂回”手法，达到保护国民党席位的目的。在策划该计划的过程中，美蒋发生了激烈争吵。经过数轮讨价还价，美蒋最终达成妥协，从而为外蒙古进入联合国打开了方便之门。

　　「关键词」美蒋关系/外蒙古/联合国代表权/蒙古史

　　20世纪60年代，在蒙古人民共和国（以下简称“外蒙古”）进入联合国问题上，美蒋发生过激烈的争吵，这是学界几乎没有提及的问题。本文依据美国国务院解密的档案材料，揭示美蒋围绕这一问题讨价还价的全过程。

　　一、为阻止中国恢复联合国席位拉选票，美国提出让外蒙古加入联合国

　　自20世纪60年代初开始，美国在中国联合国代表权问题上的政策受到了极大挑战。国际社会特别是美国的一些盟国纷纷要求美国正视中国的代表权问题。这表明自50年代以来美国以“搁置讨论”的方式阻挠中国恢复席位的企图已经行不通。（注：“搁置讨论”又称“拖延”策略。自新中国成立至1961年9月，在美国的操纵下，联合国对中华人民共和国代表权问题一直不予讨论。）[1]（Doc.8）迫于时局的压力，肯尼迪政府不得不策划新的对策。

　　1961年7月29日，白宫举行“中国代表权和外蒙古申请联合国代表权问题”的专题讨论会。与会代表讨论了两个方案：一是国务卿腊斯克提出的“重要问题”提案，另一个是瑞典等国家提出的“研究委员会”议案，即成立一个专门的委员会对中国代表权问题进行研究。助理国务卿克里夫兰反对瑞典的方案，理由是国民党对该方案非常敏感，担心该委员会的成员国组成对国民党不利。腊斯克也不主张采用这一做法，他认为，“重要问题”的提法才是最好的策略，因为它为美国提供了一个合理的机会。腊斯克向肯尼迪分析了“重要问题”方案的优点：“从美国的利益和给联合国带来的可能危害来看，中国代表权本身就是一个‘重要问题’，有些政府承认了中共政权但并不想让它进入联合国，它们很可能会投北平的反对票。”在腊斯克的说服下，肯尼迪最终接受了“重要问题”方案。他说，既然“搁置讨论”策略已没有出路，现在只有操办“重要问题”方案，争取获胜。肯尼迪指出：“有些友好国家如尼日利亚、巴基斯坦和英国等声称他们不会投美国的票，日本也说美国不会赢，但我们必须证明自己不会被击败。”[1]（Doc.44）

　　美国所说的“重要问题”是指，任何有关中国代表权问题的解决，都需要联合国大会三分之二多数票通过。这是美国为了阻止中国进入联合国而牵强附会地套用联合国宪章第十八条第二款的结果。联合国宪章第十八条第二款列出的“重要问题”指的是，“对于新会员国加入联合国之准许，会员国之权利及特权之停止，会员国之除名应以到会及投票之会员国三分之二多数决定之”。中国代表权问题并不是宪章中指的那种“重要问题”，而纯粹是一个程序问题。因为中国是联合国的创始会员国，会员国资格早已解决了的。现在的问题是由谁代表中国的问题。[2]（p190）美国曲改宪章的用意，无非是想以三分之一的少数票来阻挠中国恢复席位。

　　然而，即便如此，美国对联大中的投票形势仍感悲观。为了获得足够的选票，肯尼迪政府打算采用“迂回”策略，即把中国联合国代表权问题与外蒙古的席位问题联系起来。美国的思路是这样的：因为苏联刻意扶植蒙古国，而苏联把非洲毛里塔尼亚等国的席位与外蒙古的席位联系起来，外蒙古被允许加入联合国可以换取苏联支持毛里塔尼亚进入联合国，一旦毛里塔尼亚的权利得到保证，美国可以轻松争取非洲地区的大量选票来保住国民党的席位；
反之，若毛里塔尼亚被拒之于联合国门外，势必惹怒非洲国家，那么美国无法保证“重要问题”议案的通过。[1]（Doc.44）美国的这一手法可谓用心良苦。

　　二、国民党反对外蒙古进入联合国，美国频频施压

　　美国方面非常清楚，国民党是不会承认外蒙古独立的，为了防止国民党在外蒙古席位问题上投否决票，就必须做通蒋介石的工作。在7月28日的白宫会议上，肯尼迪宣布放弃“搁置讨论”方案后，就扬言要迫使国民党在这一问题上做出让步。他说：“美国的立场不会含糊，国民党必须认识到事态的严重性，一旦在这一问题上失败，美台的处境一样糟糕。”[1]（Doc.45）

　　7月31日和8月1日，肯尼迪两次会见国民党“副总统”陈诚一行。在会谈中，肯尼迪开门见山地指出：“倘若红色中国进入联合国，它将产生几大后果：其一，对中华民国的国际地位以及国民党与许多国家的双边关系产生消极影响；
其二，引起东南亚和其他地区的局势恶化；
最后，当美国在东南亚与共产党人对抗之际，中共在联合国的胜利必然极大地助长他们的威望，损害美国在东南亚、巴基斯坦、伊朗和土耳其的地位和形势。所以，美国现在关心的是两国如何联合起来，争取胜利。”肯尼迪列举了即将背离美国的国家：巴基斯坦已经声明，从1961年开始它将投中共的票，尼日利亚肯定会投美国的反对票，巴西也改变了态度。肯尼迪说，他知道国民党不容易改变在外蒙古问题上的立场，但是，美国必须考虑这一问题对中华民国选票的影响。他安慰国民党代表：“美国会对外蒙古问题采取较为灵活的做法，不会急于与它发展双边关系，只要国民党也灵活对待这一问题，中华民国就得救了。”[1]（Doc.46）

　　国民党驻美“大使”叶公超问肯尼迪：“蒋总统想知道，美国与外蒙古建立关系的计划，是纯粹出于改善中华民国在联合国的地位，还是另有所图。”腊斯克解释说：“蒋总统错误地认为，美国与外蒙古建立关系是承认北平的第一步。事实上，整个非洲社会对毛里塔尼亚的席位问题极度敏感。苏联把毛里塔尼亚与外蒙古联系起来，这直接关系到十至十五张选票。”国民党驻联合国“代表”蒋廷黻说：“在毛里塔尼亚进入联合国一事上，中华民国将采用弃权而不是否决票，这样非洲国家会认为国民党政府在保护它们。”肯尼迪不赞同这样做。他认为，弃权票太多对非洲国家的影响是无法估量的。[1]（Doc.46）

　　陈诚则断然拒绝美国方面的建议。他气愤地说：“外蒙古完全是苏联一手制造的，美国已在联合国大会上宣布过外蒙古不是主权国家。作为自由世界的领导，美国政府应该知道，承认外蒙古势必增加苏联和共产主义世界的威望。”肯尼迪反驳道：“陈副总统作为一个军人应该知道，向战场发出命令固然容易，问题是怎样去实现它。难道让外蒙古进入联合国还不如让中共进去更好吗？”陈诚坚定地说：“二者都不允许进去。”[1]（Doc.46）

　　国民党方面的强硬态度令美国无所适从。8月5日，美国政府各部门纷纷提出各式行动计划。国际组织局建议，设法在安理会中让毛里塔尼亚通过苏联这一关，然后对法属非洲国家进行明确安排，得到它们在中国代表权问题上的肯定答案。但美国驻联合国代表史蒂文森坚持要求把中国的席位看作“重要问题”，或成立一个研究委员会研究中国代表权问题。由于史蒂文森处在联合国第一线，最了解联合国的投票形势，因此肯尼迪毫无其他办法。他认为，美国只剩下一个选择，那就是必须让蒋介石在外蒙古问题上松口。[1]（Doc.58）

　　9月6日，肯尼迪给蒋介石写了一封亲笔信。他在信中说：“总统先生在8月26日的函件中称，中华民国将行使否决权，阻止外蒙古和毛里塔尼亚进入联合国，我对此表示非常失望。对外蒙古的席位投否决票，意味着台湾将悲惨地离开联合国……您知道，该问题对美国非常重要，美国政府将不惜以任何方式达到这一目的。”[1]（Doc.59）

　　然而，蒋介石并不买肯尼迪的账。9月11日，他在给肯尼迪的回函中指出：“允许外蒙古获得联合国成员国资格，就等于向国际讹诈屈服。如果国民党政府如此放弃道德立场，那么我们继续留在联合国，也无法弥补自己的损失。”[1]（Doc.63）蒋介石的意思是，与其让外蒙古进入联合国，还不如中华民国退出联合国。

　　看来，美国的劝说对蒋介石毫无作用。当天，腊斯克授权国务院给蒋介石发了一封近乎威胁的电报。电文称：“如果国民党决意要与舟同沉，而不愿在外蒙古问题上让步，那么美国不负任何责任。一旦有必要，我们会发布声明，表明美国已尽了最大努力，但国民党仍然选择了政治自杀。”电文指责国民党越来越孤立于现实，听不进盟友的任何建议，并要求国民党打破神话，领导自己的人民保护其国际地位。[1]（Doc.63）

　　就在美蒋争论不休之际，9月21日晚，联合国大会指导委员会通过表决，同意将中华人民共和国代表权问题列入联大讨论议程。美国的“搁置讨论”方案宣布破产。

　　局势的发展令肯尼迪政府非常担忧。9月29日，腊斯克与副国务卿麦克康纳伊商讨了国民党处境的严重性。腊斯克指出：“倘若国民党在外蒙古问题上的顽固立场导致它被赶出联合国，那么台湾岛内的舆论肯定会大肆渲染，认为国民党的蒙羞是由于美国缺乏努力。”腊斯克认为，一旦出现这种情况，“我们除了断绝与国民党的关系外，别无其他选择”。麦克康纳伊认为，蒋介石会把美国的这一做法看作一种威胁。腊斯克说：“这本来就是威胁，我们必须这样做。”[1]（Doc.63）

　　让肯尼迪政府感到欣慰的是，在联大把中华人民共和国席位问题列入讨论议程后，国民党似乎有改变立场的迹象。10月2日，美国驻中华民国“大使”杜姆赖特向国务院报告了9月29日他与蒋介石的会谈情况。杜姆赖特在电报中指出，蒋介石已表现出对美台关系破裂的担忧，希望找到折衷的解决办法。杜姆赖特与蒋介石的谈话是围绕下列几个关键问题进行的：

　　蒋介石（以下简称蒋）问：如果中华民国投外蒙古的否决票，美国会不会投赞成票，允许外蒙古进入联合国？

　　杜姆赖特（以下简称杜）答：在这一点上，肯尼迪和腊斯克有权保持自己的行动自由。如果投赞成票能让非洲国家满意，并有助于中华民国在联合国的形势，那么美国会这样做。

　　蒋：如果中华民国否决外蒙古加入联合国，美国是否会发布“白皮书”批评国民党？

　　杜：美国未必有批评国民党的必要。

　　蒋：倘若中华民国投外蒙古的否决票，美国政府是否会重新考虑与它建立关系？

　　杜：可能会恢复试探性对话，但此类决定不会与中华民国的否决票有关。

　　蒋：假如中华民国以否决票阻止外蒙古进入联合国，美国会断绝与中华民国的关系吗？

　　杜：美国从来没有考虑过断绝与中华民国的关系。但是，假如中华民国在联合国失去席位，许多国家将承认北平政府，美国的国际地位和形象会因此受到严重损害。

　　蒋：如果国民党不让外蒙古进入联合国而导致中共加入进去，那么美国政府是否认为台湾当前的地位已不复存在，而变成了中共领土的一部分呢？

　　杜：美国的首要目标是防止这一现象发生，其最好方法当然是保住中华民国在联合国的地位，但美国政策的有效实施还必须得到美国公众的支持和世界舆论的理解。

　　蒋：在事先没有与中华民国商量的情况下，美国就开始与外蒙古进行试探性会谈，并在中共代表权问题上采取了某些行动，这是否表明美国政府会在外蒙古和中共问题上采取单独行动？

　　杜：美国政府只进行了初步探讨，但在外蒙古问题上仍存在一些分歧，在该问题上，美国将保留自由行动的权力。[1]（Doc.64）

　　10月4日，国民党代理“外长”胡少昌告诉杜姆赖特，肯尼迪给蒋介石的函电在说服蒋介石不投外蒙古的否决票问题上起了很大作用。10月5日，国务院要求驻国民党“大使馆”转告蒋介石，美、台弥合分歧的交换条件是：国民党放弃投外蒙古的否决票，美国不主动向外蒙古提出建立外交关系。[1]（Doc.66）

　　然而，蒋介石松动立场不是毫无条件的，他在“反共”问题上，不会轻易放弃一次与美国讨价还价的机会。蒋介石对杜姆赖特说：“中华民国在外蒙古问题上来一个大转弯，存在许多困难，因为立法院已通过议案，责令政府使用任何手段把外蒙古挡在联合国之外。因此，他面临说服内阁、武装部队和公众的可怕任务。倘若处理不当，政府会遭受信任危机，台湾军队的士气会降到冰点，政府的意志和目标将消失殆尽。”蒋介石认为，保持政府不从“反共到底”的政策上退下来非常重要，要解决这一问题，只有肯尼迪本人能帮助他度过难关。[1]（Doc.67）

　　10月6日，蒋介石向杜姆赖特清楚地提出了这一条件：要求肯尼迪总统发表公开声明，重申美国对国民党政府的支持，并保证使用包括安理会否决权在内的一切手段，(点击此处阅读下一页)

　　阻止中共进入联合国。当天，杜姆赖特在发给国务院的电报中，建议肯尼迪作出一个谨慎的“口头声明”，以解决这一困难。杜姆赖特认为：“在这种情况下，美国应破例让步，设法满足蒋介石的要求，否则国民党将在外蒙古问题上有所动作。”[1]（Doc.67）

　　7日清晨，总统安全事务助理邦迪通知腊斯克，说肯尼迪总统已经同意在记者招待会上发表一个声明。当天，腊斯克授权杜姆赖特告诉蒋介石，国民党的要求得到了肯尼迪和腊斯克的同情，并拟定在10月11日的记者招待会上发表如下声明：“美国反对中共进入联合国，支持国民党政府的代表权。”但声明删除了原件中这样一句话：“肯尼迪总统同时表明，美国的这一政策将一直保持下去。”另外，肯尼迪不愿承诺在安理会中使用否决权阻止中共进入联合国。肯尼迪认为，这样做有害于美、台的共同利益，因为“重要问题”提案需要更多的支持，因此，提及安理会否决权问题必然会影响这一提案的成功。[1]（Doc.68）

　　实际上，蒋介石这一条件恰恰是美国要避忌的，因为美国在联合国的被动局面已不容作如此公开的保证。

　　可是，让肯尼迪政府意想不到的是，蒋介石拒绝接受这种保证。10月10日，叶公超向美国转达了国民党的立场：其一，肯尼迪总统必须在记者招待会上涉及使用否决权阻止中共加入联合国的内容；
其二，肯尼迪在声明中不提及上述内容，中华民国将不会改变原来在外蒙古问题上的立场，即国民党不惜以否决票阻止外蒙古进入联合国；
其三，国民党不想为难美国政府和肯尼迪总统，希望美国满足国民党的要求，以保全蒋总统和中华民国。为了换取美国的这一“声明”，蒋介石也抛出了诱饵，声称国民党一切准备就绪，一旦到了国民党需要改变对外蒙古的立场之时，陈诚副总统将辞去职务，以安抚舆论的责难。当天下午，叶公超又收到陈诚的电报，电报要求叶公超向白宫解释，国民党在外蒙古问题上的立场与肯尼迪的态度无关，国民党对美国仍然是友谊加尊敬。电报还请求肯尼迪推迟原定于10月11日在记者招待会上的发言，原因是肯尼迪准备的发言内容不足以改变中华民国政府的窘境。[1]（Doc.70）

　　国民党的要求使美国方面非常恼怒。国务院要求杜姆赖特告诉蒋介石，美国对国民党的要求已失去了耐心。当天，腊斯克在给肯尼迪的备忘录中陈述了听从蒋介石要求的弊端：第一，如此声明势必造成这样一种假象：美国在联合国的建议未获得所需要的支持，从而使联合国中出现一种“美国失败主义”的气氛；
第二，声明以安理会否决权阻止红色中国进入联合国，会严重损害美国正在拟议中的“重要问题”提案，而且排除了其他国家赞成“研究委员会”提案的可能性，很多国家不会把它看成一个严肃且富有建设性的研究方案，而认为美国仍在玩“搁置讨论”的把戏；
第三，这种表态是空洞的姿态，因为国民党同样具有否决权。更重要的是，它将暗示联大中已经出现了“快步舞”（即打算接纳中华人民共和国）。[1]（Doc.70）腊斯克的意思很清楚，国民党要求美国作此类保证是有意牵制美国，断掉美国的后路。

　　三、美蒋达成妥协，外蒙古进入联合国

　　联合国的局势发展不容等待，10月11日，肯尼迪政府决定采取折衷措施。当天，邦迪通知中央情报局驻台北站站长克莱恩，肯尼迪准备给蒋介石以秘密安抚：如果有必要，美国将行使否决权阻止中共进入联合国。但邦迪特别交代两点：首先，这一保证必须绝对保密，一旦泄漏给美国公众，将产生严重的后果。他建议通过最可靠的人士向蒋介石传达这一信息，最好由正返台述职的叶公超来完成这一任务。其次，肯尼迪总统并没有承诺在任何条件下都使用否决权，例如，就谁有资格代表中国的“资格证”（credential）方案进行表决时，美国不可能行使否决权，因此，否决权不是蒋介石所说的万灵药。[1]（Doc.71）实际上，邦迪的这一指示明确了美国的政策底线，即在不得已的情况下，美国也会考虑让新中国进入联合国。可见，美国在这一问题上大势已去。

　　10月17日，蒋介石终于接受了肯尼迪的秘密保证。蒋介石说，他“对肯尼迪的决定非常欣赏”，承诺“由他承担国民党政府在外蒙古加入联合国问题上投弃权票的一切责任”，并要求美国也在投票中弃权。[1]（Doc.74）

　　然而，肯尼迪与蒋介石的秘密交易引起了不大不小的麻烦。驻联合国代表史蒂文森对白宫的保证进行了猛烈抨击，并扬言要辞职。10月18日，史蒂文森向腊斯克提交一份备忘录，他在该备忘录中强烈反对肯尼迪发表“公开”声明。他称：“没有比此时选择这种声明更愚蠢了，它会给我们请求成立‘研究委员会’的良好愿望带来灾难，其他国家肯定会将这一声明理解为美国不再接受其他形式的方案，又在玩拖延策略的把戏。”邦迪也觉得发表这种声明有不妥之处。他担心，蒋介石会把保证误解为无条件担保。但是，腊斯克无视这些意见，责令国务院不予理睬。[1]（Doc.75）

　　美台交易的达成为外蒙古进入联合国扫清了障碍，同时为“重要问题”方案争取非洲国家的选票创造了条件。10月25日，联合国安理会以9票赞成，0票反对和1票弃权推荐外蒙古进入联合国。其中，美国弃权，国民党没有参加投票。27日，联合国大会通过1630号决议，接纳外蒙古加入联合国。[1]（Doc.75）

　　外蒙古问题解决后，美国开始操办“重要问题”议案。12月1日，联合国大会对中华人民共和国的代表权问题进行公开辩论。这是自50年代初以来联合国大会第一次辩论中国代表权议案。辩论开始后，史蒂文森大肆诬蔑和指责中国共产党侵略朝鲜、越南和西藏，企图阻挠中国恢复联合国席位。在此次会上，美国伙同澳大利亚、哥伦比亚、意大利及日本提出一个草议案，决定任何改变中国代表权的建议皆为“重要问题”。12月15日，联合国就三个提案进行表决。第一个是苏联提出的驱逐国民党、接纳中华人民共和国的提案，以48票同意、37票反对、19票弃权未获通过。第二个是关于让中华人民共和国和国民党同时拥有席位的提议，以45票同意、30票反对、29票弃权遭到否决。最后，美国的“重要问题”提案以61票赞成、34票反对和7票弃权得以通过。[1]（Doc.75）这样，美国利用新的策略暂时赢得了喘息机会。

　　四、结论

　　1961年外蒙古进入联合国以前，它的地位问题一直是一个敏感话题。中国政府也一直不承认它的合法性。无疑，蒙古民主共和国是苏联扶植起来的，但是从60年代美蒋交易的内幕看，美国和蒋介石在外蒙古最终作为独立国家进入联合国的问题上扮演了不光彩的角色。蒋介石为了保住国民党在联合国的席位，不惜牺牲原则与美国做交易。这一历史事实应该得到澄清。

　　「参考文献」

　　[1]Foreign Relations of the United States（FRUS），1961-1963：Vol.22[Z].Washington，1996.

　　[2]谢显益。中国外交史——中华人民共和国时期（1949-1979）[M].郑州：河南人民出版社，1988.

　　「作者简介」唐小松（1966-），男，湖南安仁人，广东外语外贸大学法学院外交学系、国际问题研究所副教授，法学博士，主要从事中美外交研究。广东外语外贸大学法学院外交学系、国际问题研究所，广东广州510420

　　来源：《史学月刊》2003年第1期

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