许向阳：阳光法案——关于遏制腐败的宪政学思考

　　不管是运用客观测量法还是各种主观测量法1都不难发现，目前的中国正处在一个腐败相当严重的时期。根据中纪委书记2005年1月10日在中纪委第五次全体会议上的工作报告：“2003年12月至2004年11月，各级纪检监察机关共立案162032件……，给予党纪政纪处分164831人。其中县（处）级干部5916人，厅（局）级干部415人，省（部）级干部15人。”2一个可加对比的同口径数据是：“1997年10月至2002年9月，全国纪检监察机关共立案861917件，……给予党纪政纪处分846150人，……其中县（处）级干部28996人，厅（局）级干部2422人，省（部）级干部98人。”3通过对比可以发现，不管是从被揭露的腐败案件的数量之多，还是被揭露官员的职级之高来看，上个世纪90年代中后期出现的腐败高峰至今还没有得到十分有效的遏制。另外，根据透明国际公布的“腐败指数”，2002、2003、2004三年中国的得分分别为：3.4、3.5、3.4（代表清廉的满分为10），在世界各国的排名中居中下游水平，也就是说，横向地看，中国属于世界上腐败比较严重的国家。

　　纵向地看，中国的腐败现象的增加是和20世纪70年代末80年代初的市场化改革同步开始的，在1992年经济体制全面开放后上了一个新的台阶，到90年代中期之后进入了高峰期4。20多年来，不管是我们的人民还是政府对腐败的态度和认识都经历了一个相当微妙的否定之否定的过程。在计划经济时期，大家对腐败都是深恶痛绝的。但是在改革开放的初中期，由于旧的未破，新的未立，各级地方政府的官员和国有企事业单位的领导人假如都循规蹈矩地囿于旧规则的话，必然一无所为。在这样的情况下，人们对那些敢于突破现有规则去开拓事业的人，即便在这个过程中他们超越制度而谋取了个人的私利，但只要能给其所在的集体普遍地带来新的经济利益，就依然会被看作“改革先锋”和“能人”，同时，由于当时公职人员薪酬过低和国家财政力量有限，中央政府对各级地方官员和各个行业的公职人员（在一段时间里甚至包括军队和警察）利用自己公职的影响力经商谋利，采取了某种有限容忍的态度，以作为对他们支持和参与改革的激励。5这样腐败现象就伴随着对旧体制的突破和经济发展同时生长起来。

　　然而，现在我们已经开始进入这样一个时期，在经济体制方面对旧规则的破坏工作已基本完成，新的规则体系也已初步确立。人们越来越深地意识到市场经济虽然也被称为“自由经济”，但绝不是鼓励人们突破一切规范任意而为，相反，市场经济能否成功的关键恰恰在于与其相适应的一系列规则和制度，能否依凭国家的强制力被严格地确立起来。而且，经过多年的改革，政企分开已大致完成，社会要求和期待于各级公务员的不再是直接创造经济效益，而是去建立和维系一整套使公民们可以平等参与的公正和有效的规则。制度经济学创始人康芒斯表达过这么一个重要的思想：在一个信息流通和交易越是充分的现代市场中，财产权就越不是简单地表现为对物质产品的直接占有，而是体现为一种权力，在交易中影响价格的权力，尤其是制定规则的权力。6我们不难想象，在目前现代市场已经在中国形成的情况下，假如我们各级公务员都不受限制地按自身利益和部门利益最大化的方式去制定规则、解释规则和执行规则，然后再自己或派代理人参加“比赛”。那么，一个庞大的具有垄断性的分利集团很快就会出现，这个阶层依凭权力和规则的游戏，轻而易举地就可以垄断和瓜分社会中最重要的资源，而广大的无权者则会在这种游戏中遭到剥夺7。也就是说，我们已逐渐进入这样一种情形，现在利用公共权力谋取个人和部门利益的行为已不再是和“开放”和促进经济增长相关联，而是更多地和剥夺广大无权者平等的参与机会、扼杀创造力和阻碍经济发展联系在一起。反之，建立和维系一整套以明晰地界定和保护产权为核心的新规则，也不再是和束缚人们的首创性，而是和提供一个公正的制度平台，开发整个社会的创造潜力相联系。

　　由此，也就不难理解为什么目前的社会舆论对规范公职人员行为的呼声会变得如此之高。各个阶层的人们对中国的经济和社会的进一步健康发展，必须依赖于对腐败的遏制，而不是对腐败的容忍，开始形成越来越明确的共识。中国中央在2005年年初印发的<<建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>>则是这种社会舆论和共识的一次集中反映。显然，<<纲要>>提出的围绕“优化经济社会发展环境”这个基本目标，通过“深化改革、创新体制”来构建一个和“市场经济体制相适应”的“惩治和预防腐败体系”的观点，为全社会的反腐败工作提供了一个十分重要的基本框架和思路。然而，同时我们也要看到，由于中国社会正处在转型之中，新旧体制同时并存，各种前现代的思想也和现代意识一起杂然共处。因而，要使创建反腐体制的工作切实可行，并且能够真正促进中国社会沿着自由、民主和法治的道路健康和平稳地成长，而不是误入各种歧途，则依然有许多十分重要的理论问题需要进一步厘清。

　　从逻辑上看，在厘清这一系列问题之前，我们首先需要回答的是这么一个根本问题，那就是全社会反对腐败的诸多努力，最终究竟应该落脚于何处？

　　一、遏制腐败的系统努力应该落脚于法制建设而非人性改造

　　可以说，道德教育、行政监督和法律约束三者，在特定情形下，都能起到一定的遏制腐败的作用。但是，一个和市场经济体制相适应的现代反腐体系，必须最终归结和落实到一套能够有效地限制腐败行为的法律制度的建设上。因为，前二者的作用往往是短效的，而且最关键的是假如整个反腐工作立足于前二者的话，必将会导致一系列严重的负作用。在目前中国的反腐中最可能出现的一种危险的偏向就是，当人们希望遏制腐败的热情被激发起来之后，全社会反对腐败的各种努力，最终不是落脚于一套实实在在的物质性的法律制度的建设，而是被导向对公职人员，甚至是全体人民的思想和品德的改造。它希望通过一场由上而下推动的道德教化运动，将我国的几千万执政党的党员，特别是几百万担任各级领导职务的公职人员改造成“毫不利己，专门利人”，在自己的工作岗位上“无私奉献”的道德典范，假如不能完全做到这一点，那么至少也要通过这场强有力的道德运动，大大地削弱他们的“贪欲”和“自利之心”，而这被看作是从“源头上”遏制腐败的治本之方。

　　是的，腐败行为的本质就是利用公共权力来谋取不正当8的个人私利，它和人类的许多邪恶行为一样，从内在心理动机上看主要是源于“贪欲”和“自利之心”。但是，我们稍加细致的分析就会发现，将作为内在心理动机的“自利的欲望”和外在的损害他人利益的“邪恶行为”之间划上恒等号，是一个非常错误的判断。因为，强烈的“自利的欲望”不仅仅是为贪污、受贿、盗窃、抢劫等犯罪行为，同时也为坚持不懈地从事艰辛的劳动、为风险投资、为创造发明、为形形色色的各种有利于他人的行为提供了源动力。“自利”是个体存在的一个不可分割的永恒的维度，我们永远也不可能将“自利的因素”从一个个体的全部生存行为中彻底剥离出来而使其成为一个“纯粹的”和“无私的”人。一个人追求低阶的价值是一种“自利”，追求高阶的价值同样也是一种“自利”；
一个人追求物质财富是一种“贪欲”，追求知识、权力和荣誉也是一种“贪欲”；
想要吃得好一点、穿得好一点、住得好一点，想要有迷人的性伙伴是一种“自利”，希望陶醉在爱情之中、欣赏古典音乐、享受哲学思辨带来的精神快乐，希望赢得他人的尊敬和自我实现同样是一种“自利”。

　　所以，一个人的德性体现在对自身行为中无法摒弃的“自利性”维度的明察和自省9，他对这一维度体察得越深，就越是能够在现实世界和他人的交往中保持明智和审慎，同时，这种德性还表现在对他人的“自利行为”的尊重和宽容，尽管他人的“自利之心”从本质上看对我而言总是令人不快的。他懂得自己无权要求他人放弃“自利”，因为，这等于要求他人放弃生存和成长的权利；
相反，一个人在道德上的邪恶则体现为对自身存在中的“自利性”维度，对自身存在的有限性和有罪性毫无省察，他被闭锁在某种对自身品质的“神圣性”和“纯洁性”的虚妄的道德幻觉之中，因而，总是发现自己有如此充分的理由和如此迫切的冲动要去克服和纠正他人灵魂深处的“自利之心”，当他手中拥有物质性力量时，就会用这种力量去强制他人的言行和思想，当他处于无权地位时，则会热衷于对他人进行道德谴责。而他这样做时，完全没有意识到，他人的“自利之心”之所以显得如此可恶，正是由于它触犯了他自己的“自利之维”，而一种越是没有在自我反思中得到省察的“自利之维”就越是容易被冒犯，越是难以和他人的“自利之维”和谐相处。

　　一种制度的德性也正和个体的德性相似。我们看到，极权体制中的权力集团总是由一些对自身品德的“圣洁性”拥有致命错觉的个人组成的10，他们相信自己肩负着上天或者历史赋予的特殊使命，为了实现这种伟大的使命，他们有权力甚至有责任对人民从行动到思想到灵魂实行一种不加任何限制的牧领式统治。由于他们意识到这种道德幻觉有助于增加权力集团的“战斗力”和巩固其在现实世界中的利益和地位，因而竭力强化这种信念。我们曾经经历过这样的时代，在那儿，所有的问题都被归结为人们灵魂深处的“私心”，我们发动了一场“史无前例”的致力于彻底铲除“私欲”的运动，最后的结果是，除了极大地伤害和扭曲了人们的个性之外，还严重地摧残了整个社会的发展的生机和创造的动力。与市场经济体制相适应的自由民主制度的德性则体现在，对每个被统治者的“自利之维”的高度尊重和对权力中包含的狂妄和危险的高度警觉。自由民主主义也清醒地认识到，由于人的自我为中心的天性，他们在现实世界中相处时，无可避免地会发生相互冲突和侵害，因而必须设置一种公共权力对其加以统治。但是，自由民主主义坚定不移地将政府强制力的行使限制在每个人“危及他人”的外部行为的范围之内，而绝不被诱惑动用国家权力去净化人们的灵魂。因为，它深深地意识到，去除每个人的“私欲”既不可能，更无必要，只要通过一种物质性的强制力限制住每个人在现实世界中损害他人权利的外部行为，那么，每个个体的自利行为不仅仅完全可以和谐共处，而且还可以相互合作。这时我们会发现，我们每个人从他人的“自利行为”中获得的利益真是千万倍地超过了有可能从他人的“无私奉献”中所获得的。整个市场经济体制和与之相适应的自由民主制度都是建筑在由亚当?斯密所首先发现和系统阐述的这个伟大的洞见之上的。自由民主主义之所以持这样立场的另一个原因是，它意识到权力作为现实世界中的一种物质性力量的有限性，因而，只有当权力把自己的统治范围限制在人们的外部性行为的界限之内时，它才可能是有效的和正当的，而当它试图僭妄地去支配精神和道德等超验的领域时，那么将无可避免地陷入邪恶和荒谬之中。

　　由此再来考察目前我们社会中正在推进的反腐败运动，就不难发现，惩治腐败的关键不在于通过轰轰烈烈的道德改造运动来去除各级公职人员的“私欲”，因为，这是完全不可能的，也是不应当的，在目前市场经济条件下，尤其显得荒谬和不真实。每个公务员的生活中都存在着一个无法摒弃的“自利性的维度”，他要吃穿用住，养家糊口，一旦他“无私地”放弃这一维度将一天也无法生存，因而，一个公职人员不管他的官职有多大、地位有多高，他的“自利之维”都应该和普通公民一样受到尊重。所以，遏制腐败的关键不在于通过道德说教要求公职人员放弃或节制“自利之心”，而在于通过法律，在公与私之间，为公职人员的外部行为划定一个罪与非罪的明确界线，以使其在合法的范围之内追求自身的利益。一旦这么一道明确的行为界线，通过国家的强制力被建立起来，这时，我们就会发现削弱公职人员的“自利之心”对整个社会非但无益而且有害，因为一切非凡的创造之举都源于灼热的自利之心。人们从一个“其欲灼灼”的为了攫取更大的权力，而通过引进外资、发展经济、改善环境来提高政绩的官员身上获得的好处，远远超过能从一个自我压抑、刻板无为的官员身上所获得的。

　　因此，假如整个社会反对腐败的热情和努力，不是致力于去建立一道有效约束公职人员外部行为的合理界限，而是致力于去除他们的“私欲”和“纯洁”他们的道德的话，就有可能出现一系列的危险。这首先表现在可能出现的对公职人员的生命力和创造力的压抑上。目前各个地区以“禁止男性官员拥有女秘书”11为代表的各种带有明显的“多余压抑”色彩的道德禁令已经纷纷开始出台。(点击此处阅读下一页)

　　显然，要是一个社会中担当最具有影响力的公共职位的阶层的生命力从“源头上”受到压制和削弱，整个社会的生机和创造力的挫伤将不可避免。纵观人类历史，没有一个生机勃勃和富有创造力的伟大民族是由一个高度压抑、机械刻板和言不由衷的群体来担当领导职能的，相反，政治史告诉我们，对一个社会来说，没有什么比对一个群体的生机性力量加以全面的压抑和挫伤，同时，又赋予它不受限制的权力更危险的事了，因为，它必然会通过反弹将自己所受的压抑变本加厉地施加给整个社会。

　　也许，有的论者会说，我们现在的道德教育和以往的思想改造有很大的不同，它是温和的，因此并不会对“教育对象”造成什么伤害。然而，“思想整风”的悖论在于，假如它是温和的，那么它必然是无效的。12一个耗费了巨大的精力和财力的轰轰烈烈的运动就成了只具有宣传象征意义的走过场的仪式；
反之，假如它开始“动真格的”，鼓励人们相互揭发和批判，那么必然会导致伤害。而且，一方面，对那些只有通过法律的物质性强制手段才能有效遏制的腐败行为，哪怕是最语重心长和最强有力的“教育”也会显得迂腐不堪和软弱无用，实在无法想象一个已经受贿几百万的官员，仅仅因为坐在椅子上听了几场报告就坦白交待、痛改前非；
而另一方面，仅仅只是驱使各级公职人员在长时间内，就同一个问题，用留声机般一致的语言和语调，一遍一遍地重复表态，就已经对他的个性形成了某种强制和损伤。明明每个个体的“自利之维”是永恒存在、无法摒弃的，而一个人却总是被迫使表态：人应该是“无私”的，而且他决心将来“彻底无私”地生存下去。这种反复的公开表态对表态者的道德品格所产生的实际影响，只可能有二种结果：一是导致自欺，表态者真的开始否认在自己的行为中还存在着“自利之维”，相信自己的一切行为都只是全心全意地为了他者，而这种不断加强的对自身品格的幻觉，又成为他要求统治特权的理由和动力。二是导致虚伪，它迫使表态者相信，人为了在这个世界上生存下去，说的和做的不可能保持一致。13我们看到在这种千篇一律的仪式化的表态面前，一个越是具有自我省察的德性的人，就越是不知所措，无言以对；
而越是缺乏反思力的自欺者和认定不说假话做不成大事的虚伪者就越是滔滔不绝，胜任愉快。14

　　总之，政府强制力的错位，必然导致对公职人员内在精神领域的“多余压抑”的日益加剧，和对其危及公共利益的外部行为的“必要限制”的严重缺失的同时并存。这样政府既通过精神强制直接增加了公职人员的痛苦和负担，同时，又间接地纵容了公职人员的腐败行为给社会带来的痛苦和负担。所以，我们对使用政府的强制力去改造人性这种诱惑中所包含的各种可能的危险性认识得越深，就越是有利于整个社会集中精力、克服困难去构建一套能够真正有效地限制公职人员腐败行为的法律制度。

　　还须说明的就是，行政监督和法律约束之间的区别。行政监督的本质是，在一个行政官僚系统内部，上级官员对下级官员行为的监督。由于行政系统本身的高效性，从短期来看，这种方法往往是快速有效的。但是，同样由于行政系统本身的各种特征，导致它的种种无法克服的局限。这首先表现为行政监督的单向性，只有上级可以限制下级的行为，下级无法限制上级的行为，所以它只能在一定程度上遏制被监督者的腐败，却无法约束监督者本身的腐败。同时，也正因为监督者对己对人的二重标准，必然导致被监督者在内心里对监督的不认同，用欺和瞒等各种方法来竭力反抗监督。其次，由于任何的行政系统都是为了实现某种特定的目标而建立的，而且在其系统内必然会形成等级制的内部价值观。因此，一旦遏制腐败的努力，妨碍其价值目标的实现，甚至影响其生存时，它必然会把自身的价值目标置于首要的位置。所以，纯粹依靠一个行政官僚体制自己来遏制腐败的必然结果就是，在一系列缺乏统一性和远见的，针对各种特定情形临时制定的反腐政策中，在根据一个人在行政系统中所处的地位而区别对待的各种不便公开的“内部规定”和“酌情处理”中，整个体制的腐败日益加剧。由此，我们也就不难理解，为什么在古代中国，我们拥有当时世界上最有效率的行政系统，设置了一层又一层的监督机构，乃至不惜动用酷刑，却依然无法有效地遏制官员的腐败。

　　而法治的本质在于，它对哪些行为是有害的，因而需要动用国家的强制力来加以惩诫的界定，是建筑在一种公开和透明的社会共识的基础上的。而且法律之所以将一种行为确定为有罪的，不是基于它在特定的情形下对政府实现某种特定的价值目标的妨碍，而是基于对它是否侵犯了他人的基本权利，或者危害了建筑在这种权利的基础之上的公共秩序的判断。同时，在法律的视域中每个个体在人格上是完全平等的。因此，当法律通过一个个案惩罚了某个个人时，它不仅仅只是惩治了一个特定的腐败行为，而且以一种公开的方式宣示了在公共领域中必须严格遵循的某种具有恒久和普遍价值的行为规范，同时也表达了对违反这项规范的行为的谴责。这种法律惩诫的谴责中所包含的道德价值的严肃性和公义性，远远超过了在一个行政系统内部，上级官员对下级官员的“道德训话”和“纪律监督”。所以说，一套真正体现法治价值的法律制度，必然同时集训诫、惩治和预防的功能于一身，从而帮助整个社会确立起恒久稳定的价值观念和行为规范。这也就是为什么我们反复强调必须把反对腐败的系统努力落脚于法制建设的原因。

　　二、“阳光法案”的宪政学意义

　　假如我们把引发一个行为的内在心理动机看作是它的“源头”的话，那么，这个行为所产生的可实证的经验结果则可以被称为它的“终端”。道德教育是希望从动机这个“源头”上来改变一个行为，而法治的方式则永远是试图通过对作为结果的“终端”的控制来规范行为。既然，腐败行为的“源头”是人的“自利之心”，而且我们业已证明想从根本上改变人的“自利之心”非但毫无可能，而且充满危害，15那么只有用法治的方法试图从“终端”上来遏制腐败行为。

　　什么是腐败行为的“终端”呢？那就是腐败者滥用公共权力为自己谋取到的不正当的个人利益，而在这些利益中，个人财产总是其追求的主要目标，同时也是其所有利益中最具有实在性，因而可以得到明确验证的部分。因此，从个人财产这个“终端”出发来控制腐败，一方面可以准确地和最大限度地揭露各种隐藏的腐败行为，另一方面也可以把政府对个人的各种不必要的精神强制降到最低限度。我们可以设想，假如我们能够找到一种方法，将一个国家中所有担任比较重要的公共职位，因而存在腐败可能性的个人的财产都暴露在“阳光”之下，也就是让每一个担任比较重要职位的公务员都向自己的“主人”——人民清楚地交待自己的全部财产的状况，特别是担任公职期间的每一笔收入的来源，接受公共舆论和法律的监督，如此则各种腐败行为就很难再找到藏身之所。当然，这样一来，公职人员个人财产的隐私权就受到了侵犯，但是，考虑到其手中拥有的权力的危险性和损害他人利益和公共利益的可能性，牺牲公职人员的部分隐私权来对其权力加以约束和规范是完全合理和必要的。显然，对一个没有腐败行为的公职人员来说，仅仅公开自己的财产状况，比一遍又一遍地听取别人的“道德教育”是一个轻得多的负担。

　　事实上，目前世界上已有许多国家建立了被称为“阳光法案”的“公职人员财产申报和公示制度”。这一制度最早发源于240年前的瑞典，瑞典公民在1766年就获得了一项十分重要的权利：可以查看从各级官员直至首相的纳税清单。这项权利一直延续下来，最后演变为一种强制政府官员申报和公开个人及家庭财产的制度。这一制度由于在遏制腐败方面所产生的良好效果，先后为一些国家所借鉴，特别是20世纪80年代之后，它已为在政治文明建设上走在比较前列的国家所普遍采纳。

　　对目前中国来说，认真学习和借鉴这一已被世界各国的实践所验证了的制度文明的先进成果，尽快建立“公职人员财产申报和公示制度”具有十分迫切和重要的意义。这种意义首先体现在它有助于从基本制度上遏制目前中国已相当严重的公共权力的腐败，当然，遏制腐败需要的不仅是单一的，而且是一系列的制度，像公共工程的招投标制度、政府采购制度、审计制度，以及对财务制度和行政审批制度的规范等，都能起到限制腐败的作用，但是“阳光法案”作为使各种类型的腐败都无处藏身的“终端”控制方法，在整个反腐制度系统中占据着最基本的核心位置。而且，在本文中，我们想要特别强调的是“阳光法案”不仅仅具有使行政系统更加廉洁高效的行政学意义，而且还天然具有增加基本政治制度合法性的宪政学意义，在目前中国的政治情势中，这后一种意义显得愈加珍贵和重要。

　　所谓“宪政”就是指政治权力的行使是建立在统治者与被统治者之间由共识而产生的契约之上的。“宪政”的“宪”就是指对政治权力的性质、构成和权限加以规定的基本契约，这种契约不仅仅建立在共识之上，而且必须符合人与人之间在权力关系中的先天法则。真正的宪政之所以难以实现，是由于有权者和无权者要超越自己的经验处境来达成理性的共识是相当困难的，一旦这样的共识无法实现，一个社会的政治秩序就只可能通过强势阶层和集团对全社会的暴力征服和控制建立起来。但是，这样的政治权力由于无法得到被统治者的认同而缺乏宪政学意义上的合法性，因而必然伴随着种种违反人权的压制，并且在整个社会中造成普遍的怨恨、反叛、动乱等不稳定和不和谐因素。

　　所以，追求政治文明，建设宪政政府的过程，也就是关于政治权力应该如何运作，在全社会范围内不断形成理性的共识的过程。人类的宪政史表明，一种成熟的宪政政体无法一蹴而就。一个运作良好的成功的宪政政府的背后，必然意味着整个社会，不管是有权者还是无权者，富裕者还是贫困者，关于统治权的目的，政府强制力的边界，掌握权力者的更替程序等等有关权力运作的方方面面都已形成了系统的共识。显然，这些共识不是在一夜之间同时形成的，而是在宪政发生史的过程中，就当时政治情势的需要和可能，一个一个地逐渐形成的。

　　权力关系中的一个永恒的维度就是权力主体与客体之间的经济利益关系，对一个宪政政体的首要考验就是，它的统治者和被统治者在这一维度上能否取得理性的共识。从理论上看，一种统治权就其主客体间经济利益关系的不同可以分为三种不同的类型：“一是剥削型统治，权力主体在统治过程中榨取被统治者的财富。一种专制权力，通常是剥削型权力，通过掌权来攫取财富，常常成为专制权力追求者愿意忍受危险和痛苦的一个主要动机。二是恩惠型统治，它的财富分配方向正好和剥削型相反，是从统治者流向服从者。恩惠型权力在二人关系中时常可以看到，……但从国家权力来看，由于政治权力在经济上是非生产性的，因而，不可能对所有的或大部分被统治者实行恩惠型统治，它最多只可能对一个被挑选出来的特定群体实行这种统治。三是互利型统治，虽然，政治权力在经济上是非生产性的，但必须依靠政治权力方能维持的和平和秩序是财富创造的前提，因而，统治者在统治过程中获得经济上的报酬是天经地义的，问题是报酬的数额须经被统治者的认同，并成为权力契约的内容的一部分。只要做到了这一点，就可以认为这种权力是互利型的。”16

　　显然，“阳光法案”的宪政学意义就在于它能从基本制度上将一种政治权力，从“剥削型”权力或者装扮成“恩惠型”权力的隐性的“剥削型”权力，改造成“互利型”权力。从人类宪政史来看，人民对一种现存的政治权力进行宪政化改革，推进政治文明进程的努力，往往首先都是从对这种权力所攫取的经济利益加以规范和限制作为起步的。第一个宪政国家英国的最早的立宪努力就是从管住“国王的钱袋”开始的，而近年来的中国，每次人大、政协“二会”召开期间，代表和委员们呼声最响的就是惩治腐败。之所以会出现这种情形，一点也不奇怪，因为，对作为被统治者的人民17来说，他希望从政治权力那儿获得的首要的服务是对和平和安全的保障，而他对权力的最大的疑惧则来自于它掠夺和盗窃自己财产的可能性。马基雅维利尝言：杀父之仇易忘，夺财之恨难消。此话虽不免夸张，但也确实说明，对执政者来说，没有什么比无限制地利用自己手中的权力去剥削被统治者更容易招人怨恨的了。

　　所以，在一种统治与被统治的关系中，经济利益关系总是构成了其最敏感，最容易引起相互冲突和猜忌的维度。任何一种统治权想要获得被统治者的认同而确立其统治的合法性，一个首要的任务就是必须向被统治者证明自己不是一种剥削性权力。(点击此处阅读下一页)

　　而这决不是通过自我定性、自我表扬的宣传工作就可以做到的，它需要一种能够自我约束和取信于民的实质性制度。<<荷马史诗>>中的英雄奥德赛，为了抵御海妖的诱惑，用绳子将自己紧紧地捆绑在船桅上。“阳光法案”正是“捆绑”住有权者，使其免于腐败诱惑的“绳子”，人民只有在亲手触摸到这根结结实实的“绳子”之后，才会对被“捆绑”住的权力的清廉产生信任。这时，不管他对这种权力的其他缺陷有着多大的抱怨，但一想到掌权者毕竟没有运用权力牟取不正当的私利，他的怨恨就会有所消解，也正是在这一过程中，他对这种权力的某种最起码的认同已经开始建立起来。

　　目前中国的实际情形是，一方面是执政党宣称自己不追求任何特殊利益，甚至是彻底无私的，但同时又以巨大的激情和强悍的意志垄断和控制了全社会绝大多数最重要的公职岗位，由于缺乏有效的权力制衡和舆论监督，必然的结果就是腐败的盛行。被揭露出来的腐败行为已经够惊心动魄的了，但根据透明国际专家的估计，得到查处的腐败大约只占总体腐败行为的6%，另一估计是大约90%的地方基层官员都有不同程度的腐败行为。18不管这些估计有多大的准确性，面对这样多发性和制度性的腐败，必然加剧有权者和无权者之间的怨恨和冲突，从而使整个政治权力的受认性从根本上受到损伤。但另一方面，尽管执政者、在野的知识分子、社会各阶层的民众乃至流亡海外的异议人士在政治权力应该如何运作的其他方面各持己见，但在反对公职人员腐败这一点上却有着某种基本的共识，这种共识在近年来已愈加明显。所以，一方面是腐败引起的政治认同危机所显示的必要性和迫切性；
另一方面是社会共识初步形成所显示的可能性，这一切都说明了，在目前情势下，积极推进“阳光法案”的建立和实施，是推动我国政治体制的宪政化改革，对权力加以理性约束的恰当的切入点和突破口。

　　三、阻挠“阳光法案”实施的主要障碍

　　正因为“阳光法案”从理论上看，和目前中国主流政治理念没有任何冲突的地方，（既然“立党为公，执政为民”，“各级干部应该主动接受人民的监督”，同时，中国社会也不像西方那样有着根深蒂固的隐私权传统，因此，似乎没有任何合理的理由反对公职人员个人和家庭财产信息的公开化。）所以，早在1995年，中办、国办就联合颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，2000年12月，中纪委又决定，要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。并在次年和中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但是，这二个<<规定>>多年来的实际执行情况是，一是整个社会没有得到关于申报结果的任何公开信息，二是1997年以来，因腐败受到查处的县处级官员有40000多人，省部级官员也有100多人，但其中没有一个人的腐败问题是由于执行<<规定>>而被发现的。

　　对于这二个<<规定>>之所以会名存实亡、无疾而终，专家们提出了许多意见，有的认为第一个<<规定>>只规定了申报收入，没有要求申报全部财产，强制申报的内容范围太窄；
有的认为受理申报的机构的权威性不够，对违规行为的处罚太轻，而且处罚规定也含糊不清；
有的认为应该明确规定任前和任后的财产申报；
也有的认为导致<<规定>>失效的主要原因是没有规定财产信息的强制公开。无疑，这些意见对于从法律技术方面增加公职人员财产申报和公示制度的可行性具有很重要的意义。

　　但是，我们不难发现<<规定>>之所以难以有效实施的主要原因是政治性，而非技术性的。我们看到，<<规定>>是由中国中央办公厅、国务院办公厅以及中纪委和中组部颁布的，它们并非是作为国家意志的正式法律，而只是作为内部规定的党纪和政纪，属于我们在第一部分中分析过的“行政监督”的范围。所以，它的正规性和强制力，不仅仅远远不及正式的法律和各种行政法规，即便是在党纪政纪中，也只是属于正规性和约束力最弱的内部试行规定。

　　情形似乎是，执政者有推出“阳光法案”的某种意向，但考虑到财产信息的公开可能产生的波澜，就先把“阳光法案”改造成“暗中掌控”的内部规定来试行，然而，即便是这私下掌控的内部纪律，在执行过程中也因遇到重重阻力而不了了之。根据“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究课题组”2003年9月所作的调查，有93%的调查对象认为“阻力”主要来自于“领导阶层”

　　这样的调查结果当然丝毫也不让人感到意外。执政者在用法律和法规“捆绑”其他公民时显得十分坚强有力，现在需要反过来“捆绑”自己时变得犹豫和手软起来。但是，除了这众所周知的人性的弱点之外，这种“犹豫”、“手软”和“阻力”中是否也包含着许多真实的理由和理性的考量呢？

　　下面，我们来分析和思考一下主要来自于“领导阶层”的对推行“阳光法案”的各种担忧，这些疑惧大致可以被归纳在以下的三句话中：

　　第一句话是：“一旦财产状况公开，会发生文化大革命式的群众非理性地揪斗各级干部的混乱局面”

　　从网上舆论对“宝马撞人案”的激烈反映，以及各地发生的群体性事件等现象来看，在一些阶层的群众中，确实存在着某种带有非理性色彩的过激情绪。但是，在目前中国它不可能导致文革式的全面动乱。因为，文革是由最高领袖由上而下地发动的，而且当时过激情绪占了绝对主导地位，而目前20多年的经济发展和社会开放使其只可能处在边缘状态。政府现有的警察技术和舆论引导与控制技术完全足以将其破坏性限制在十分有限的范围之内。政府官员可能面临的真实冲击，不是文革式的被揪斗，而是在边缘媒体——网络上，就财产状况受到质疑，这里面肯定会有过激的言辞和捕风捉影的猜想，但我们无须对此太过担忧，韩桂芝之所以被捕，并非因为受到网民的“围攻”和“批斗”，而是司法机关发现了她受贿的证据。对我们的“领导阶层”来说，迟早必须学会接受“舆论监督”，包括激烈的“舆论监督”，这门现代政治的必修课，只有经过“舆论监督”的洗礼，这个阶层才可能真正地得到人民的认同。至于那些蓄意捏造事实、造谣诽谤和侮辱人格的行为，受侮辱和诽谤者完全可以通过法律对之加以起诉。

　　但是，这句话中还隐含着另一层更深的忧虑，那就是当某一级别（比如县处级）以上公职人员的财产状况公布之后，人民对整个“领导阶层”私人财产的真实状况会不会认同呢？虽然群众并不拥有像文革中的物质力量去“揪斗”官员，但是，假如他们对此结果完全不认同的话，那么，财产公开的结果就非但没有增加，反而削弱了整个政治权力的受认性，同时也加剧了，而不是缓和了有权者与无权者之间的怨恨与冲突。为了进一步分析可能的结果，我们来设想一个具体情形。假如我国沿海经济发达地区某市财产公示的结果是，局级以上官员家庭平均财产是200万（考虑到我国金融实名制等配套制度尚未健全，其实际财产当更多些），而该市居民平均家庭财产是60万，该市人民会不会认同这个结果呢？首先，对那些自己财产量级与之相当或更高的中产以上阶层的人而言，要认同这个结果并不困难；
第二种人虽然自己财产量级与之相比较低，但认为只要能说清合法来源，考虑到这个阶层在改革开放以来中国社会中实际所起的作用，拥有这些财产基本上可以认同；
第三种人对此基本上持不认同的态度，对当权者拥有如此多的财产有所抱怨，但他们本来对官员财产的估计和实际公布的数据就大致相符，因此，财产公示并没有增加他对“领导阶层”的不认同度，相反，他们觉得公示后可以加强对这个阶层的监督，因而对公示持欢迎态度；
第四种人本来就对这个阶层极度怨恨和不认同，在他们的想象中，这个阶层攫取的财产早已是天文数字，一旦公示后发现，实际财产比他想象的居然要少得多（尽管他会对数据的真实性有所怀疑），因此原先激烈的不认同度反而会有所降低。第五种人则是那些虔诚地相信整个“领导阶层”是“毫不利己，专门利人”的“老黄牛”的人，他相信他们“吃的是草，挤的是奶”，并把自己生命的全部希望都寄托在“领导阶层”的彻底的“无私性”和“全心全意”为他服务之上。他曾一次又一次地被那些“无私奉献”的“道德典范”感动得热泪盈眶，然而，现在猛然间，当他发现这些自己捐弃了全部的自主性来加以依靠和信赖的人，吃的并不是“草”，这些“无产阶级的先锋队”竟然占据着远高于常人的“私人财产”时，他赖以安身立命的信念一下子“轰毁”了，感到自己遭受了世上最大的愚弄和欺骗，刹那间，就从这个阶层最虔诚的认同者转变为它的最刻毒的怨恨者。

　　“领导阶层”本来是由于觉得社会中存在着一股相当强烈的非理性的怨恨情绪，因而害怕公布自己的财产。但是，经过上述细致的分析之后，可以发现，他们对此的担忧基本上是不必要的。因为，对于目前社会中，属于第一种到第四种的绝大多数人来说，也就是不管原先对“领导阶层”是比较认同的，还是极度怨恨的。财产公示所起的作用都是积极的、正面的：不是增加了他们的认同度，就是降低了他们的不认同度和怨恨度。惟有对坚信“领导阶层”应当“彻底无私”的第五种人，财产公示才是极度负面的：致命地摧残了他们的信念，将他们转变为新的怨恨者。幸好这样的人在目前中国实在只是少数。不过，我们“领导阶层”宣称自己具有或者应当具有“大公无私”的“先进性”的思想教育运动，假如真能取得“入脑入心”的巨大成功的话，这第五种人的数量势必大大增加，甚至有可能转变为人民中的大多数。

　　所以，我们的告诫是，对整个“领导阶层”来说，真正值得忧虑和恐惧的不是群众中非理性的怨恨，而是制造了这种怨恨，为其源源不断地提供着“道德义愤”的那些政治理念。“领导阶层”应该清醒地反思一下，自己开足马力竭力宣扬的那些和计划经济体制相适应的“道德”理念，是否恰好彻底否定了自己整个阶层在市场经济条件下真实的存在状态；
而试图迎合弱势心态来增加合法性的意识形态构建，是否恰恰从根本上动摇了自己强势执政的现实。任何稍具理性和现实感的人，都不会对“阳光法案”实施过程中揭示出来的事实感到大惊小怪，会积极欢迎它对权力的理性约束，意识到这是自己的长远利益和根本利益之所在。不过，我们也应指出，在财产公示过程中呈现出来的事实，对建筑在弱势偏见基础上的极左意识形态，将有致命的颠覆作用。

　　第二句话是“这将打击一大批为改革开放作出过贡献的干部”

　　确实，如第二部分中所述，据有的外国专家估计，我国基层官员中90%有不同程度的腐败行为，那么，一旦推行“阳光法案”会不会对这整个阶层导致全面的打击和残酷的伤害呢？

　　这种担忧是不必要的。因为，上述数据是以成熟的宪政国家对廉洁行为的高标准加以衡量时得出的，无意中用公款买了一包私人用的卫生纸就须引咎辞职的对廉洁的高要求，是值得我们追求的理想，但并非现在立刻就用来给公职人员治罪的恰当标准。一个社会中关于公与私的界限、罪与非罪的标准应在实践中面对自己的真实情形逐步形成。立法理性的一条基本原则就是法律不可前溯，我们应该实事求是地看到，在改革开放以来相当长的一个时期中，由于体制转型导致的立法空白，一些事后看来不正当的行为，在当时并没有被明令禁止，这些行为不应该成为法律惩罚的对象。因此，只要我们能够抵制住要求人“彻底无私”的极左意识形态的干扰，就不难根据实际情况，制定出既能保护广大公职人员，又能有效惩治少数腐败者的恰当的罪与非罪的标准。比如，只要给“巨额财产来源不明”中的“巨额”规定一个恰当的额度，绝大多数公职人员就不可能在“阳光法案”的推行过程中受到打击。

　　对“领导阶层”来说，不应将“阳光法案”看作是对自己的打击，而应看作是通过对其权力的理性约束，而对其施加的一种保护。因为，实施“阳光法案”所基于的政治哲学理念和发动文革的截然不同，它绝不是要消灭人的“私欲”和彻底铲除其“自利之维”，恰恰相反，它在将“私人利益”与“公共利益”明确地区分开来的过程中，完成了对其私人财产的合法性的确认。虽然，保护私人财产已写入宪法，但众所周知仅仅纸面上的条文并没有多大的保障作用。目前由于权力缺乏有效的监督和运作的不透明，整个社会对“领导阶层”所拥有的私人财产的认同度相当低，这就为各种纷争和动乱埋了种子。推行“阳光法案”的意义在于，它在对这个阶层的非法财产加以清理的同时，也就塑造和实现了全社会对其合法或基本合法的私有财产的认同。

　　即便对那些因腐败行为受到惩处的官员而言，“阳光法案”的意义也并非全然负面的，随着“阳光法案”的有效推行，(点击此处阅读下一页)

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