王绍光：美国“进步时代”的启示

　　《美国“进步时代”的启示》王绍光著中国财政经济出版社2003年6月，38.00元

　　如果老外注意到咱这儿的税收，定会纳闷我们哪有什么自由

　　样样事情都得纳税，包括晒了天上的日头

　　马一备鞍就得上税，不管它是奔驰还是慢走

　　另外的收费更加邪门，真可叫作无奇不有

　　写自己的姓名，进山打野兽夜里点灯，墙上开口红白喜事，购买销售

　　当官的样样都要把税抽

　　死神也帮不了你的忙，见阎王之前还得把税款留。

　　——阿龙

　　谁是上面这首打油诗的作者阿龙？如果让读者猜，十有八九人们会认为他是位名不见经传的当代中国民间诗人，这首诗是以夸张的手法抨击怨声载道的农村三乱。其实阿龙的原名为Anon，是18世纪英国诗人，这首诗作于1784年。我们引用这首诗的目的是为了点出一个简单的事实：中国农村目前的种种问题在发达国家的历史上也曾存在过。其他国家的经验显示，要解决这些问题，出路在于制度创新。美国在“进步时代”（1880－1920）的财政制度建设就是一个例子。

　　熟悉这段历史的人都知道，美国在19世纪末面临的问题，也是腐败横行，假冒伪劣猖獗，重大灾难屡屡发生，社会矛盾异常尖锐。但危机也是转机，美国在这个时期进行了一系列深刻的制度建设（state－building），其现代国家的基础就是在这个时期奠定的。到20世纪20年代，美国已建立了一个高效的现代国家机器。没有在进步时代打下的基础，罗斯福的“新政”不可能成功，“福利国家”不可能出现，美国资本主义的命运也许完全会是另外一种结局。

　　“进步时代”也是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，那时的税种极多，凡是想像得出的名目都可用来向民众征税。但那么多税种却无法使国家汲取足够的财政收入。就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。

　　在进步时代，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。

　　在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。当然，引入所得税曾遭到保守势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地说，所得税体现的是共产主义和社会主义的原则。最高法院也宣布这种税违反美国宪法。不过，形势比人强。到1913年，50个州中有42个州批准了宪法第16条修正案：“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。”

　　相对以前杂七杂八的税种，所得税有三大优势。一是简单：用一个税种替代了一批税种；
二是公平：税负是依据经济能力分配的；
三是高产：这一类税产生的收入比其他任何税种都多。这三大优势有助于缓解美国当时面临的严峻挑战：急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突，而政府缺乏再分配能力应付种种危机。在以后的年代里，所得税在美国财政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事实上，所有发达国家都或迟或早经历了引入所得税的过程。现在，所得税在所有这些国家都是最重要的税种。

　　在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。

　　人们对腐败的厌恶和愤怒成为了改革的动力。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”便是由它演化而来的。这些预算改革者指出，预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。

　　改革派的意思很清楚，与其对人们的愤怒置若罔闻，听任矛盾激化，不如进行预算改革，缓和阶级冲突。

　　那么，什么样的预算才算是现代意义上的预算呢？

　　首先，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。

　　其次，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。

　　第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。

　　第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。

　　第五，这个计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。

　　第六，这个计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受其监督。

　　第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

　　当时，美国反腐败还有另外一支生力军，即所谓“耙粪者”，或以揭露黑幕为己任的新闻记者。但预算改革者的思路与“耙粪者”很不一样。后者把重点放在反腐败上，而前者认为，防腐败比反腐败更重要。在预算改革者看来，腐败不是人品问题，而是制度问题。只要制度安排上存在大量漏洞，腐败的出现是必然的，不管花多大力气反，不管惩罚力度有多大，效果也不会明显。因此，要降低腐败出现的可能性，重点必须放在堵塞制度漏洞上。预算改革的目的正是为了堵塞制度漏洞。

　　在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“市政研究所”编制的“市政会计手册”，并派人到“市政研究所”举办的培训班学习。不久，“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语，任何政治参与者都能朗朗上口。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；
到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。初战告捷后，纽约市政研究所的大将移师美国首都华盛顿。在他们的努力下，国会终于在1921年通过了“预算与会计法”。至此，美国的预算改革可以说是大功告成了。

　　看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就一个更加强有力的政府。预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，威尔逊总统把它称作“国会政府”。预算改革将权力转移到行政部门，促使了美国现代总统制的形成。人们一般认为，罗斯福的“新政”挽救了美国的资本主义。这种看法只对了一半。如果没有预算改革作铺垫，即使罗斯福有实行“新政”的愿望，分散而低效的体制也完全可能让他的计划无疾而终。在这个意义上，我们可以说，预算改革对缓解美国社会矛盾功不可没。

　　美国的经验对我们至少有三点启示：

　　第一，公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不下于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。

　　第二，从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败、加大政府透明性、调节收入分配、缓解社会矛盾、增强国家能力的制度条件。不改造公共财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主，都难以发挥实效。改造公共财政的过程实际上也是政治改革的过程。

　　第三，改造公共财政是政治改革的最佳切入口。它是低调的，不会过分提高人们的期望值；
它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；
它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。

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