郭飞熊：政改的先后顺序将决定国家的治乱兴衰

　　启动政治改革的时刻可能越来越近了，对此有许多问题需要深入探索。

　　政治改革的目标是建立现代政治文明。参照世界各国通例，现代政治文明的主体，无非是法治、三权分立、全民直选、联邦制、军队国家化这些内容。但实施这些内容的时间早晚，实施的先后顺序如何，将决定着国家的治乱兴衰。

　　现在可能是启动政治改革的最好时刻。因为眼下经济改革成功已成定局，国内宏观经济运作良好，三农危机暂时得以缓解，民间力量与中共出现了初步的良性互动。这样，中央便拥有了在变动中合理控制局势的一定的精神资本，以及用经济转移支付化解阶层利益纷争的一定的物质资本。好日子不会永远如此。过了这座山，后面的行程中充满了险恶的黑森林。路走晚了，天色渐黑，辛苦数十年积累下来的资源，可能将拱手让与他人享用。

　　政治改革不能采用“党政分家”的旧办法。事实证明，在全能政治体系中，党与政是根本无法分开的。只有使党根本转型，由“全能党”走向“选举党”，才是使中共在现代文明社会里获得新生的要诀。中共曾领导了伟大的“平等革命”和土地改革，领导了中国的军事复兴，现在又在领导经济改革上为国家立下了大功，未来的多元政治框架里，应该有中共的一席之地（在早期，可能分量还会比较重）。但前提是，必须承认并接受现代文明的基本理念，放弃全能地位，遵循法治规则，处理好历史债务。“分化”和“西化”可能是贪官污吏的大敌，也可能是被“历史包袱”压垮了的偏执狂的大敌，但绝不是中共的大敌。将自古以来都存在的权力斗争文明化、法治化、公开化、多元化，是一条共赢的道路，党内党外，都是如此。

　　在保障人权的基础上，维持中国的稳定，已经成为整个社会的共识。人们能够接受的政治改革是有序的政治改革。前苏联的政治改革历程为我们提供了难得的经验教训。它致力的方向毫无疑问是正确的，但在操作上的混乱却使社会蒙受了灾难性的代价：据估计，十几年来，可能有100—200万人口死于民主转型的无序引发的各种灾难（单纯车臣地区即因战乱损失了近40万人口）。而新建的俄罗斯民主政体，又是一个法治不彰、制衡不力、国家权力压倒了民间社会的相当不规范的民主政体。中国的政治改革必须避免陷入这样的困境。诚然，政治改革是用现代文明方式克服各种危机和矛盾、营造国家的长治久安的必由之路。但如果实施的先后顺序不对，使稳定的社会失去均衡，将政局搞乱了套，那么，中国底层民众将最遭殃，有形、无形的生命损失，也将以百万计！单为了这一点，我个人就坚决反对无序政改。

　　民主选举的核心，是将政治权力的授权者，由上级，转为选民。所以，不管是自上而下、还是自下而上搞选举，选举每到一个层级，中央集权便要退出这个层级；
选举的结果，必然是中央集权的解体，取而代之的是某种定义上的联邦制的建立。联邦制并不是某些外行人士所宣传的”洪水猛兽“，美国经验证明，在人口众多、地域辽阔的大国中，实行联邦制有着特殊的政治优势，将发挥出更大的政治效率（关于这一观点，可参见政治学者刘海波所著《政体论的政治科学与当代中国政体分析》全文）。需要为此而精心策划，巧妙设计。

　　在今日中国，存在着三套中央集权体系——政府，党，军队，支撑着中国社会的稳定。在政治改革过程中，这三者绝对不能一次性同时撤退、全部让位。鉴于全能政治体制业已运行了数十年，形成了某种物理和心理惯性，社会和行政系统对这种惯性事实上产生了一定的依赖，那么，应该是政府，而不是党，在撤除中央集权的进程中走在最前列。依靠党的中央集权力量（这一中央集权力量应是受法治约束的，而应不是过去那种全能政治下对社会的全面而无边的控制权，比如，舆论大权必须尽早放弃，让渡给民间社会），可以摆平各级政府在放弃中央集权时引发的混乱。军队则在任何时候都不能放弃中央集权，军队之作为防止民族分离、种族仇杀、暴力冲突和内战的最后依托，与军队之现代化、国家化进程，完全可以并行不悖（为了防止混乱，在政改的关键时刻，只能加强、而绝不能随意裁减军力，况且国家面临的外部考验和经济利益全球化的局面，也需要适度加强军力）。

　　民主选举究竟是自上而下，还是自下而上更好一些？这是一个争议很大的话题。从苏联的教训来看（东欧国家是被迫的附从者，其面临的军队、地方和民族危机不大严峻，不能作为中国的参照系），从上层开始大改，可能是动乱之道、覆灭之路。从一般心理角度分析，当政者可能更乐于从上层大改，这样有利于他巩固权力，摆脱派系政治和“集体领导”的牵制。但是，上层选举将过早地加大省级人物的政治权重，其中的野心勃勃者与上层派系元老联合起来，上下其手，极易使上层政治偏离经济建设中心和有序政治改革轨道，而将主要精力耗费到各种政治纷争之中。在前苏联，引发政治冲突、使政局走向破裂的，不是民间异议人士，而是叶利钦（俄罗斯共和国领导人）、克拉夫丘克（乌克兰共和国领导人）、兰斯贝吉斯（立陶宛共和国领导人）等，以及联盟中央的利加乔夫（政治局第二号人物）、克留奇科夫（克格勃主席）等。

　　英国式的议会内阁制对于中共而言最便于操作，但似不是在中国建立高效民主政治之术。最高领导人全民直选对于中国来说要更好些，但需要多年过渡。在早期，即使先走了“全国议会自由选举最高领导人”这一步（这时，它更多地是具有程序意义和象征意义，并不能发挥民主政体的实质作用），也绝不能同时走“省级议会自由选举省长”那一步。此时此刻，保持对省级行政长官的中央任命是必须的，如果不这样做，将一步就使政府和党的“中央集权”解体，使政治、经济、社会运作立即陷入无所适从的境地。另外，在早期，全国议员和省级议员，即使完全是通过自由选举而上任的，也是没有多少政治经验的、不大合格的政治人物，对于担负起立法、掌管财权、监督政府的重任，他们还有一个学习和尝试的过程。这就使议员除了在参与“党派操纵”或“街头政治”方面大有作为外，在正常的建设性工作中几近虚置。而民主选举必然打开“潘多拉魔盒”，种种扑面而来的危机，是不允许骤得大权者缺位，或者滥交学费的。

　　一般而言，上层小改，下层大改，逐级向上推进，可能是比较稳妥的政治改革线路。而在推进这一线路之前，必须首先确立法治在民主政治中的优先地位。这应是中央在政治改革中的工作重心之一。法律条文订立、模拟检验确认已具操作可行性，须走在前；
选举，须走在后。比如，选举由乡级到了县级，民选的县长不服从中央集权任命的地（市）级行政首脑的制定的政策，那么，地（市）级行政首脑将通过司法诉讼，将县长告上法庭，由司法机构作出最后裁决——自然，过渡时期这样不同层级、不同权力来源的政府之间的法律关系，必须事先在“临时法”中设计好，为此，先实验再总结，几个社会化的班子竞争立法方案，然后提交社会讨论，都应走在前面。再比如，在县长或地（市）级行政首脑选举中，某一候选人提出了“民族分离”的口号（更不用说政纲了），那么，监控着选举局势的更高一级的政府（省、中央）应立即主导发起司法诉讼，在司法机关最快起诉当事人，取消其选举资格，由司法机关将其绳之以法；
在候选人当选、掌控了本地大权后，任何时候有同样的事发生，都应在第一时间内启动相应的司法处置程序。这次俄罗斯北奥塞梯人质事件灾难性的结局告诉我们，在民主选举进程中，一天也不能让民族分离势力掌握一地政权、给他们机会利用行政权力壮大军力。当然，只要军队和武警系统永远实行中央集权，地方无从插手军警事务，即使暗藏着的民族分离分子，也没有机会利用行政权力壮大军力。

　　如果法治不立，立而不行，那么，秩序迟早将会被破坏（所谓“无法无天”是也），“方向正确”且“好心好意”的政治改革将走向“恶”的政治改革。

　　苏联解体和俄罗斯车臣战争的教训很多，不在本文考察范围之内。但还有一条，须提请注意，那就是——必须防止“绝对和平主义”思潮上升到最高权力层面（在民间，它自有其存在权利和多元化中的独立价值），用其片面的善意、极端的思维、不负责任的试验，铸下不可逆转的大错，造成灾难性的后果。自古以来，政治性的善意，都必须是在实力掌控下进行的。建立在全民共识之上的法律底线（如统一）绝不允许遭受挑战和试探，一天都不允许，一次都不允许。在政治操作层面，人权保障与实力后盾之间必须维持着某种均衡。在转型的中间阶段，在法治尚未自动发挥主控作用、建立起强大的运行惯性之时，尤其需要注意维系这一均衡。

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