毛寿龙：当代中国立宪政府的发展与挑战

　　引言

　　根据宪法学的基本理论，宪法是政治游戏的规则，它是宪政即立宪政府的法律基础。它与一般法律不同，它是专门针对政府的，并且不是由政府自己制定，也不能由政府变更的。依据宪法得以确立并得以行动的政府是立宪政府。从法律上来说，立宪政府指依照宪法性法律规则，许多规则经过明文规定、普遍认可，政府行为受到法律的控制，因此宪政是法治，而不是人治。宪政是法治，因此需要制定许多规则。从治人者角度来看，它是加于自身的限制（auto-limitation ），也是治于人者加于治人者身上的限制（social contract ）。这许多规则，可以由议会通过，政府公布，或者从风俗习惯传统中产生，所有执政者都不得不加以重视。它们是争夺政治权力的规则，也是掌权者行使政治权力的规则。由于在宪政中，凡参与协商者都可以参政，因此宪政也是民主的政治。用龚祥瑞教授的话来说，"把民主和法制两者结合起来，构成政权组织形式，就叫做宪政"（龚祥瑞，1985）。所以依宪治政本身也包含着兼容民主政治制度的性质，并非有了一部宪法，依据宪法，没有民主制度，也是宪政。因此，所谓宪政就是在政治领域依据宪法治国，这种宪法不仅仅在法律上是至上的，是政治权力的运行规则，界定了政府的界限与条件，而且它是符合自由民主精神的，从经济角度来说，它所内含的制度安排是有利于市场经济发展的，有利于保护个人经济经营权利的；
从政治上来说，它是有利于保障公民政治权利的。

　　美国政治学家文森特·奥斯特罗姆认为，立宪政府的宪法不是道德法则，是真正其作用的，界定政府界限与条件的，它是实在的宪法。他总结过了立宪政府法律体系的逻辑上必要的条件：宪政决策程序至少部分部首政府当局控制；
宪法给予个人以宪法权威；
宪政确立权力分立与制衡；
公民愿意为宪政付出代价；
存在多种政治体供公民选择。（Ostrom，1989：90-92；
奥斯特洛姆，中文版，1999：106-109）

　　根据上述规范准则，可以认为，标准的立宪政府至少需要具备两个方面的条件：宪法规定了施政的基本规范，据此能够限制政府；
宪法规定了公民的权利，据此使公民的确有权对抗政府。在规范意义上，到目前为止，中国还不是典型的法治国家，中国政府也不是典型的法治政府，因为中国的宪法尚未做到这两点。但是公平地说，在建设立宪政府方面，中国已经经过了一系列的努力，并取得了一定的成就。本文认为，规范意义上的立宪政府并不一定是完整的现实，立宪政府逻辑上必要的条件并非是现实立宪政府的必要且充分的条件。逻辑上厘清立宪政府的概念有助于我们澄清立宪政府努力的目标，但要实现这一目标，还需要艰苦的实际努力。

　　本文将在实证的层次回答如下问题：到现在为止，中国政府在依宪治政方面的进程如何呢？目前还面临着什么样的挑战呢？限于篇幅，本文主要探索现行宪法所包含的政治框架以及政府施政原则的逻辑结构及其实践上可能遇到的内在矛盾。本文将简要回顾当代中国短暂的宪政发展历史，阐述当前中国宪法所包含的政治框架原则和政府施政原则，以及相互之间的逻辑上的矛盾。本文的结论是，中国宪政发展的历史，是政治主导的历史；
当代中国政府已经有了明确的宪政框架，但现行宪法所确定的政治框架带有明显的执政党以党代政的色彩，其政府施政原则有利于高度集权，不利于分权，也不利于保护公民的宪法权利。根据现代立宪政府的逻辑要求，发展现代宪政的宪法框架，是中国宪政进一步发展的重大挑战。

　　政治主导宪法的历史

　　法治国家的核心就是宪法治国。宪法治国，是1898年戊戌变法以来中国人的重要理想之一。清朝末年、北洋军阀和国民党南京政府都制定过宪法，但由于列强纷争、军阀混战的政治格局以及传统历史、民情的原因不利于宪法治国，这些努力实际上并没有使中国走上宪法治国的道路。

　　中共依靠武力夺取政权后，先于1949年9月29日（开国大典前2天）制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》，为建国的临时宪法。1954年9月20日，第一节全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》（后称1954年宪法），开始了中国宪法治国努力的第一个阶段。1954宪法正式制定之前，全国人民讨论达两个多月，参加人数达1.5亿多人，提出的修改意见达100多万条。

　　但是建国后建立起来的高度集权的政治、经济体制，通过自上而下的命令来管理政治、经济、文化和所有社会生活领域，包括个人的灵魂，中国的法制建设逐渐遭到了破坏。人治思想压倒法治思想。其中最典型的如1958年，毛泽东面对大跃进中群众冲天的干劲，认？quot；
不能靠法律治多数人"，群众不应再受法律的约束，1959年，毛泽东进一步指出"要人治不要法治".中央政法小组在《关于人民公社化后政府工作一些问题向主席、中央的报告》中甚至认为，刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定。（文正邦等，1994：71）与此同时，违宪事件也层出不穷，如1955年的胡风事件、1957年反右斗争扩大化就侵犯了公民的言论自由和学术自由权。大跃进、人民公社化，也不是依据法律，而是靠发动群众运动的方式来进行的。1954年宪法的遭遇表明，仅仅宪法本身不足以构成宪政，宪政建设的威胁主要来自强权，无论是个人的还是群众的，或者两者兼有的。这也表明，没有宪政基础的民主，往往是变种的民主，是无法实现良性运行的民主。

　　到了文化大革命期间，根据以阶级斗争为纲的基本路线，在坚持无产阶级专政下继续革命的理论指导下制定了1975年宪法。该宪法只有30条，第二章第四节"民族自治地方的自治机关"、第五章"审判机关和检察机关"都只有一条，第三章"公民的基本权利和义务"由1954宪法的19条改为4条。关于中华人民共和国公民在法律上一律平等的原则也被取消了。该宪法还规定了"大鸣、大放、大辩论、大字报"的四大，在经济方面以语录来替代有关经济制度的规定，如"抓革命、促生产、促工作、促战备".文化大革命结束两年后的1978年又制定了一个宪法，恢复了1954年宪法的一些条款，如选举制度、人民代表大会制度、国家机构、公民的基本权利和义务等。1975年的立宪表明，宪法也可以只有名义而无实质。这表明，宪法虽然可以在名义上是最高的法，但是"宪法有没有权威，即有没有最高效力，不取决于法律上的文字游戏，也不取决于各不相同甚至各自对立的道德观念，而是取决于力量的对比。"（龚祥瑞，1995：194）政治力量对比，决定宪法的权威，实际上也决定何为宪法。这既能说明1954年宪法的遭遇，也能说明1975、1978年宪法的命运，以及1982年宪法制定后为什么只能修正而不能重新制定的事实。

　　1978年末以后，中共执政的指导思想有了彻底的变化，废除了文化大革命时期的许多做法，开始进入改革开放时期。1979年7月、1980年9月两次对1978年宪法进行了修改，第一次修改了1978年宪法的第34、35、37、38、42、43条和第二章第三节的标题，主要涉及地方政权建设的内容。第二次修改取消了"四大"的规定。由于修改内容太多，1982年进行了重新制定新宪法的努力。1982年制定的宪法后来一般称为1982年宪法或者现行宪法。

　　1982年宪法以1954年的宪法为基础，在序言中首次规定，该宪法"具有最高的法律效力"，该宪法还规定由全国人大及其常委会共同监督宪法实施的宪法保障制度。后来1982年宪法又有一定的修改。如1988年宪法修正案增加了有关私营经济的规定，将土地不得转让的规定修改为"土地的使用权可以依照法律的规定转让"；
1993年对现行宪法进行了第二次修改，将宪法原来的第15条关于计划经济的规定，即"国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过计划经济的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例协调发展。""禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划"，修改为"国家实行社会主义市场经？quot；
，"国家加强经济立法，完善宏观调控"，"国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序"，从而确立了中国经济体制是市场经济，实际上也由此确定了中国政府的法治建设是以市场经济建设为基础的，不再为计划经济服务。这说明，1982年宪法，已经成为中国政府法制化的基础。1982年宪法之所以成为中国政府法制化进程的基础框架，显然是1982年之后中国政治力量的对比中缺乏纯粹的强力不无关系，当然与1978年后市场化进程要求法治建设，也有关系。但后者也是通过影响政治力量的对比格局而影响宪法的力量的。

　　总起来说，中国100多年的宪政史，基本上是政治家实践政治？quot；
法理"的进程，其中法学家也有一定的作用，但法治的精神很有能够压倒政治的权力。（谢晖，1999）这一点，即使在1982年宪法以及此后的立宪政府实践中，也有明显的表现。

　　意识形态色彩浓厚的政治原则

　　中国现行宪法即1982宪法规定了中国政治制度的基本原则。这就是四项基本原则的指导思想、人民民主专政的国家性质、议行合一的政权组织形式和统一的多民族国家的结构形式。这些带有很强政治色彩的原则是宪法规定的中国政府的政治框架。

　　现行宪法序言规定，四项基本原则是中国政治生活中最基本、最重要的原则。也就是中国政治生活的最基本的意识形态准则。社会主义道路、人民民主专政、党的领导、马列主义和毛泽东思想四个坚持，是当代中国最为基本的意识形态支柱。

　　从实际上来看，这几个带有意识形态色彩的原则可能因为意识形态刚性而阻碍中国政府市场化、法制化、民主化的治道变革进程。因为可以对此进行"极左"的理解，把社会主义道路理解成搞计划经济；
把人民民主专政理解成无产阶级专政下的继续革命或者阶级斗争为纲；
把坚持中共的领导，理解成坚持中共的一元化领导，不需要以宪法为基础的政府框架，既然中共是人民利益的天然代表，中共执政即是人民的统治，自然也就不需民主选举制度，因为中共就是民主即人民当家作主；
至于对马列主义和毛泽东思想的理解就更容易出现不利于法治政府的理解，因为根据这些理论，可以把法律理解成仅仅是统治阶级的意志，如果法律是统治阶级的意志，法治自然就会变成阶级之治，而阶级之治实际上很快就会蜕变为人治。这种理解显然可以扼杀一切市场化、法制化和民主化的努力。而自建国后到改革开放前中国政府的非市场化、非法制化和非民主化进程就是这样发展起来的。

　　在这种情况下，对四项基本原则如何阐释，就成了关键。邓小平的猫论就是对四个坚持的灵活处理。也就是说，四个坚持是最基本的意识形态支柱，但是它决不是阻碍现代化建设的阻力因素。社会主义也可以搞市场经济；
人民民主专政是国体，人民代表大会制度是政体，国体是本质，政体是形式；
中共的领导是政治领导，领导人民制定宪法和法律，中共也要把自己的意志通过正当程序，变成法律，并且必须在宪法和法律的框架内活动，中央也需要遵守法律；
马列主义和毛泽东思想要与中国实践相结合，邓小平理论就是马列主义和毛泽东思想与中国改革开放实践相结合的结果。这些解释，的确解决了四项基本原则与市场化进程、法制化、民主化进程之间的矛盾，也就是说可以同时坚持四项原则，同时进行市场化、法制化和民主化。

　　但是，我们不能不看到，四项基本原则本身也可以作另外的阐释，而一旦以极左的方式来阐释，并且这些阐释在政治权力博弈中占据优势时，中国政府的市场化进程和法制化进程就有可能在既有的宪政框架内得以逆转。而且在政治权力格局不稳定时，四项基本原则与市场建设、法治建设的逻辑矛盾，就会逐渐暴露出来。因为使四项基本原则有利于市场建设、法治建设的进程，这种解释是由邓小平的见识以及他的至高无上的权威保障的，并且即使有了这种保障，对其阐释依然有着各种各样的极左思潮的反对意见。当最高领导人的人格不足以保证这一切时，宪政的框架就可以成为政治权力博弈的基本游戏规则。而四项基本原则的阐释如果有相当的灵活性，就有可能是宪法本身的致命伤。现行宪法隐含的意识形态基础与市场经济实践、法治国家实践和民主政治实践的理论上的矛盾，很可能是中国政府依宪治政、建设法治国家进程的隐患，自然也可能是中国政府市场化、民主化进程的隐患。

　　人民民主专政是中国国家的阶级属性，它表明中国的国家政权是无产阶级专政的。(点击此处阅读下一页)

　　当然，具体地说它是工人阶级领导、工农联盟为基础。并且，无产阶级专政是通过中共对国家政治生活的领导来体现的。为了争取同盟军，就设置政协，来吸取非党人士和非党势力参加无产阶级专政的政权。这一原则与市场经济、民主国家和法治国家的原则也是有矛盾的。因为市场经济使得社会的利益日益分化，拥有更多资产的人将掌握更多的政治优势；
民主政治则要求把政权建立在公民概念基础上，而不是建立在阶级专政基础上；
法治国家要求法律面前人人平等，不分阶级、种族、肤色、性别等。这一宪法原则也可能是将来中国政府依宪治政、建设法治国家的一大隐患。公民的概念与某一阶级的概念毕竟不是一个层次的概念。这也必须在制度上加以解决。政治用语如何与法律用语协调，政治逻辑如何与法律逻辑相协调，也是中国建设法治政府的一个重大问题。

　　在宪政体制中，人民主权是一条根本的原则。体现人民主权的组织形式是全国人大和地方各级人大。全国人大制度实行议行合一制，体现人民主权的不可分割性。但这并不意味着权力不可以分工，即立法权力、司法权力和行政权力分别由不同的机关独立行使。这实际上与三权分立没有多大的差别。当然，其相关关系以及制衡的机制与许多国家有很大的差别。这一体制必将成为中国政府法制化的基本立宪框架。这一框架实际上并不能保证权力之间的平衡，它实际上是一个议会至上的体制。在这种情况下，如何使议会权力能够自我约束，这可能是议行合一体制得以长期持续的重大课题。

　　现行宪法规定，中国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中国不可分离的部分。所以，中国是多民族的、统一的单一制国家。

　　根据宪法，中国各民族一律平等。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。其他地区则根据宪法设置非自治的政府。此外，还规定，在港澳台地区实行一国两制的制度。因此，中国虽然是单一制而非联邦制的国家，但实际上并不是纯粹的单一制国家，而可以称为"混合共和制"或者"混合联邦制".中国是一个大国，也是多民族国家，同时也由于历史原因，存在着港澳台的一国两制问题。在宪法体制上确立混合共和制，或者复合共和制（Ostrom，1987；
奥斯特洛姆，中文版，1998），而不是单一制，可能也是比较符合实际的做法。并且，当然，在混合或者复合共和制的基本框架下，在大陆地区也可以实现更多的地方自治，从而真正实践复合共和制的基本原则。

　　现行宪法确定的政治框架与现代宪政原则有着逻辑上的矛盾。这些矛盾很可能是中国依宪治政的隐患。适当的宪法解释，可以把这些原则解释得有利于依宪治政，但是如果解释得不适当，则很可能不利于依宪治政。因此，光靠宪法解释，似乎不是解决这些潜在矛盾的适当路子。把政治当作政治，把法治当作法治，把执政党施政的政治原则与立宪政府依宪治政的原则区别开来，把这些政治性的原则作为执政党的执政原则，并使执政党的原则服从立宪政府的原则，而不是取代或者压制立宪政府的基本原则，是协调两者矛盾的处理方法，也是中国立宪政府发展的关键。

　　有利于集权的政府施政原则

　　1982年宪法规定，当代中国政府组织和活动的基本原则有民主集中制、责任制、服务原则、法制原则等。

　　从现有的理论来看，民主集中制的涵义有如下几层：一是作为一种制度它首先是集中制，不过这种集中制是民主的而不是独裁的。二是民主和集中是相辅相成的，没有集中只有民主，就是绝对民主和无政府主义；
没有民主只有集中，就是独裁专断。三是民主集中制是民主和集中的辩证统一，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。四是在实践上，民主集中制就是在发扬民主的基础上实行个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、地方服从中央的原则。因此，民主集中制的实质是为避免民主制和集中制之弊，并取得两制之长。但从实践来看，前三种解释只具有理论宣传意义，第四种解释才是真正的实践原则。中国政府运行的基本原则就是第四种解释。因为其他三种解释是不可操作的，由于其灵活性太大，而当选择权集中在领导人手里时，民主和集中就会成为一种领导者的作风的选择，而不会成为一种制度，即使民主集中制是一种制度，其实际运行也会变成集中先于民主，而民主只会是偶然的东西，只是一种装饰品、一种集中领导的工作作风。这是制度演进的基本法则。这也可能是民主集中制往往蜕变为一长制、个人专制的制度原因。

　　在宪法体制上，中国政府贯彻民主集中制的表现在三个方面，一是全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，人民权力都统一地、集中地通过人大来行使。与此同时，人大对人民负责，接受人民的监督，选民有权随时撤换或者罢免自己选出的代表。在此，民主集中制实际上就是政治代议制。二是中国的行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责并受它的监督。在此，民主集中制表现为议行合一但分工负责制。三是中央和地方的职权划分，遵循在中央统一领导下，充分地发挥地方主动性和积极性的原则。首先强调集中，然后才是民主。在此，民主集中制体现为中央集权和地方分权不确定的体制。从而为"一收就死、一放就乱"提供了制度上的基础。

　　民主集中制原则强调民主和集中两个方面，这一制度设计在实践上是有利于权力集中的。从横向来看，人大是民主的中心，也是集权的中心，但是行政权与立法权力、司法权力相比具有即时强制性的特性，如果不给予立法权力和司法权力以制度保障，尤其是不给行使立法权的代表以适当的办公条件，这些权力都很容易集中于政府之手。当代中国政府的实践也表明，权力实际上是集中于政府手中的。另外，由于中共在宪法上具有永恒的领导地位，政府必须接受中共的领导，于是中共成了民主集中制原则的集权中心。这样，每一级政权都由中共党委、人大、政府、检察院、法院、政协等五大班子构成，但根据民主集中制的原则，所有权力实际上统统集中到中共党委，服从各级党委的领导。从纵向来看，地方和中央、下级和上级之间也讲究民主集中制，由于民主和集中的选择权在于中央和上级，因此权力的自然流向就是走向上级。而分权只有在集权出现严重的弊端时才作为一种补救的措施出现。民主集中制的内在矛盾，是中国立法权、行政权、司法权三者关系不清，党政不分，中央与地方权力关系难以协调的思想基础。中国政府权力关系上的法制化，要求把民主和集中区别开来，从而在制度上确立不同层级政府、不同权力机关之间的权力关系。从责任制原则的实践也可以看出民主集中制原则的弊端所在。

　　中国政府实行的责任制原则有两层含义，一是政府机构之间、上下级政府之间、政府和人民之间的责任关系。在中国政府机构之间，权力机关向人民负责，行政机关和司法机关向权力机关负责，行政机关和司法机关不能越过权力机关直接向人民负责，不实行短路政治。在行政机关上下级之间，下级对上级负责，地方行政机关接受国务院的统一领导。二是指政府机关的领导责任，这就是行政上所说的严格意义上的责任。在这种意义上，中国政府的责任制有两种，一是集体责任制和个人责任制。

　　集体责任制又称集体负责制或合议制，对重大问题的决定由全体成员共同讨论作出决定，每个成员的权力是平等的，实行少数服从多数的原则。在中国政府体制中，全国及各级地方人大的常委会均实行集体责任制。需要注意的是，这种集体责任制与现代立宪政治中的内阁联带责任制有很大的区别。内阁联带责任制的特点是对于内阁通过的一切决定，凡是留任的，就要绝对负责，不得反复。它可以要求内阁部长谨慎行事，避免出现内部分歧，它可以要求各内阁部长把不同政见摆到桌面上来共同研究，它可以统一政府的政策，为公众讨论提供中心，使人民了解情况。内阁联带责任制意味着某个部长如果不同意内阁通过的政策，就应该辞职，从而保证政策的执行。显然，它是内阁部长团结一致、同舟共济的制度保障，保证政府组织效率的重要制度安排。内阁联带责任制强调的是个体对整体的责任以及整体对个体的责任，但是中国政府的集体责任制强调的是少数服从多数，所有责任不由个体承担，由集体承担责任，并且由于没有共进退的制度保障，实际上集体责任也是一句空话。因此，这种意义上的集体责任制很容易流于集体无责任制，自然也是个体无责任制了。

　　个人负责制一般又称为首长负责制，指一个国家机关由一位首长负责，虽然设有若干副职，但是首长对问题的处理有决定权，在处理问题时不进行表决，不实行少数服从多数的原则。中国各级政府及其各个工作部门均实行首长负责制。中央军事委员会是由中央军委主席对全国人大及其常委会负责，这也是一种个人负责制。但个人负责制在实际上并未生效。因为既有的习惯做法是首长负责、领导集体分工负责制。因为这样做符合民主集中制的原则。

　　中国的权力机关一般实行集体责任制，而行政机关和司法机关则实行个人责任制。不过，无论是什么责任制，一旦体现了民主集中制的原则，它就是一种集体的责任制。因为在实践上，个人负责制下的各级行政首长也没有搞机械的个人专断，一般的问题均有集体讨论的过程；
集体负责制也不是简单的表决，也需要经过一个协商的过程。这种制度有利于实现"行政民主"，但是实践表明，法治政府，更需要责任，而不是民主。因为民主是政治问题，而行政则是政治责任和法律责任的问题。行政在工作作风上可以有民主，但在责任上必须落实到个体，重大责任必须落实到集体。以联带责任制来替代集体责任制，显然是中国政府的发展方向。因为这样可以改善中国政府的责任制度。

　　中国政府的服务原则体现在如下几个方面：一是政府机关必须尊重人民群众的首创精神，在工作当中密切联系群众，依靠民众的力量完成国家的各项任务。其次是坚持从群众中来到群众中去，把群众的意见集中起来，制定为政策、法律和决定，并通过民众的实践进行检验和修正。三是政府及其工作人员，不论其级别和地位多高，都必须置于人民群众的监督之下，切实地为人民负责，为人民服务。四是政府施政，要启发群众、发动群众、带领群众、推动群众，实际上就是搞群众运动。如精神文明建设运动，爱国卫生运动，青年志愿者运动，杂交种子推广运动，近来的依法治国运动，都要走群众路线。

　　中国政府的服务原则本身也有一定的制度安排，一是各级人大代表与选民和原选举单位的联系制度，宪法及其他重要法律的草案交付人民讨论，人民来信来访制度，通过报纸等方式对政府机关进行批评和建议，基层群众的组织活动及各种形式的会议等。不过，在实践中，这些制度都有各种各样的非制度本身的约束，如有信访制度，但在实际上各级政府把减少信访当作是政绩考核指标，从而使政府有积极性去运用行政手段来减少信访量，而不是利用信访制度来积极体现群众路线。群众路线一般需要政府主动，领导重视，方为正规且有效。如果由群众自发，则往往为政府所否定。它实际上与民主集中制中的民主是一样的，群众路线意味着缺乏领导的群众是盲动的，而后者则意味着没有集中的民主是有弊端的民主。因此，服务原则看似现代公共行政的消费者主权、顾客至上、回应性政府、公民权利等原则，但实际上还是有很大的差别的。因为中国政府为人民服务、群众路线的原则，并不是把群众视为上帝，因为它认为政府在联系群众、接受群众监督、为群众服务的过程中也应该教育群众、启发群众、启蒙群众，正确地引导群众，引导群众。这实际上依然是精英政治的治政原则。与公民的合理需要，合法要求，通过正当程序，就应该给予服务等现代公共行政原则相比，群众路线更像是一种政治原则，而不是法律原则。由于它本身的不确定性，实际上很难在制度上保障这一原则。因而，这也是有利于人治而不是有利于法治的原则。

　　现行宪法第27条规定，"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务？quot；
这就是中国政府为人民服务服务这一基本价值准则的宪法依据。

　　为人民服务是一种价值性的政府运行原则。在实际上，政府的活动可能会违背这一价值。这就需要进行适当的制度创新，以制度而不是以口头来保障服务原则。而为了与法律用语一致，"为人民服务"的提法，应该为"为公民服务"的提法所取代。因为人民毕竟是一个政治用语，并且是一个集体的概念，到底谁是人民，多少人才算是人民，一个公民是否就使人民，(点击此处阅读下一页)

　　这都是一个非制度化的概念。而群众的提法，更是精英政治的产物。与现代立宪政府的概念是不相符合的。

　　因此，在宪法中，如何把群众路线、为人民服务转换成立宪政府的原则，即公民权利、为公民服务的原则，在公共事务领域实现真正的公民主权，把政府为人民服务的原则转化为政府有责任向公民的需求作出回应的原则，也是中国政府依宪治政的重大挑战。

　　中国政府的法制原则概括为十六个字，"有法可依、有法必依、执法必严和违法必究".贯彻法制原则，就是所有政府机关的组织、活动及其职权，都必须有法律的依据，在法律允许范围内开展工作，并且政府机关在组织和活动中保护民众的利益。当然，所依据的法律最好是良法，而不是恶法。因此，对法律的合理性审查、合宪性审查，也是必要的。在十六字方针的基础上，强调服从良法，不服从恶法，通过正当的程序性制度，来保障所执行的是良法而不是恶法，也是法治建设的重要保障。因为法制原则也可能导致法制专政或者法制独裁的后果。这就必须考虑到法律的公正性。为了保证法律的公正性，就有必要设置适当的制度安排。如司法审查原则等。中国政府的法制原则与中国政府的法制实践存在着很大的差距。这一差距正在弥补，其表现是中国政府已经制定了大量的行政法规和行政诉讼法，开始走向法制化的道路。但是，依法办事，以法律来规范政府的行为，制止政府利用权力来侵害公民的权利和利益。这就是现代法治的精髓。但根据我们的实地调查和考查，在当前，中国政府依靠法律来加强行政专制权力的问题比较严重。对当代中国来说，要建设法治政府，需要把政治原则当作政治原则，把法治原则当作法治原则，以民主制来替代民主集中制，以公民主权来替代服务原则。法律制度建立比较容易，但建设现代法治要困难得多。而在党政关系没有法制化的情况下，中国政府的法治化进程，更要困难。

　　结语

　　综上所述，我们可以看到，中国政府的依宪治政已经有了一定的发展，宪法已经开始成为各级政府实际运作的基本原则。但是从总体上来看，与现代立宪政府还有很大的差距。

　　中国宪政结构本身还需要进一步完善。有了宪法，并不一定就实现了立宪政府，它还要求有适当的宪法可依，还必须根据现代立宪政府的根本原则来设计依宪治政的根本原则。根据现代立宪政府的原则，中国现行宪法的政治框架和政府施政原则，都需要重新设计，消除其逻辑上的矛盾：首先，中国现行宪法的基本政治框架，包含着很强烈的政治色彩，许多语言、原则都是政治性的，带有很强的灵活性，在操作上很容易不利于立宪政府的发展。尽可能让政治语言从宪法中撤出来，让政府尽可能根据立宪原则治政，而不是依据灵活性很强的、依靠斓既肆偈苯馐偷恼?卧?蛑握???皇歉?菡?吣勘昀词┱?？954年宪法失败的教训之一，就是因为宪法本身给强人政治提供了机会。宪法遭到破坏，政府没有宪法约束的结果就是如美国学者罗伯特·摩根所说的"如果统治者的自利不受一种宪法的制约，那么随之而来的就只能是派系之争、混乱和暴政。"（摩根，1997：28）1954年宪法遭到忽略的结果就是，中国政治斗争不断，接着出现了政治动荡，并出现了极个别的阴谋家、野心家的暴政。1982年的宪法以1954年宪法为基础，到目前为止已经取得了一定程度的"依宪治政"的成功，中国政治框架已经据此而得以制度化。但是宪法本身的政治色彩，并未淡化。这已经成为立宪政府发展的重要阻力之一。

　　其次，现行宪法所所包含的高度中央集权、无限政府的宪法原则，也不利于依宪治政。民主集中制、责任制、服务原则和法制原则，在理论上要吸取集中制和民主制的优势，并克服集中制和民主制的缺陷，但实践上都有利于集权，不利于行政机关、司法机关、立法机关相互分工制衡，也不利于行政、司法和立法组织内部的适当分权制衡。宪法规定的施政原则不当，可以说是中国政府高度集权实践的宪法根源。

　　因此，如何根据立宪政府的基本法律逻辑来构造立宪政府的基本框架，使政治原则仅仅停留在政治领域，并服从宪法原则；
并以复合共和制的基本原则，来构造中国政治的权力结构，赋予和保护公民适当的宪法权利和宪法地位，通过强化自主治理实现纵向分权和强化权力分立实现横向分权制衡来分散和限制高度集中的政府权力，这是当代中国立宪政府的发展方向，也是当前中国在新世纪如何实现宪政的重大挑战。

　　当然，仅仅有字面上的合理宪法还是不够的，有一个宪法为依据，这是实现立宪政府一大进步，因为毕竟是有法可依了。但是有法可依，还必须有法必依，宪法必须要遵守，并且还需要有宪法监督制度，让特定的机构，比如普通法院或者宪法法院，或者权力机关来负责监督宪法的实施。一旦违反宪法，任何行为都必然是无效的。要实现依宪治政，建立宪法监督机构和宪法诉讼机构，是中国立宪政府发展的又一重要任务。此外，宪政的发展必须与民主的发展相适应（Nino，1996；
毛寿龙，2001），宪政的发展必须与有限政府的发展相匹配（毛寿龙、李梅，2000），中国宪政的发展还需要与自己的文化传统相契合（王人博，1997），等等。这一切也是中国立宪政府发展的重大挑战，值得深入地探讨，但这是其他论文的任务了。

　　参考文献

　　Ostrom，Vincent（1989）：The Intellectual Crisis in American Public Administration，The University of Alabama Press.Ostrom ，Vincent（1987）：The Political Theoryof a Compound Republic：Designing the American Experiment，Lincoln &London ：University of Nebrask Press.Nino ，Carlos Santiago（1999）：The Constitutionof Deliberative Democracy ，New Haven &London ：Yale University Press.奥斯特洛姆，文森特（1999）：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店。

　　奥斯特洛姆，文森特（1999）：《复合共和制的政治理论》，上海三联书店。

　　文正邦等（1994）：《共和国宪政历程》，郑州：河南人民出版社。

　　毛寿龙（2001）：《政治社会学》，北京：中国社会科学出版社。

　　毛寿龙、李梅（2000）：《有限政府的经济分析》，上海：三联书店。

　　王人博（1997）：《宪政文化与近代中国》，北京：法律出版社。

　　罗伯特·J ·摩根（1997）："制定者者们失去的世界"，《宪法的政治理论》，肯尼思·W ·汤普森编，北京：三联书店。

　　谢晖（1999）："政治家的法理与政治化的法：二十世纪中国法理对"宪政"的支持关系及其变革"，《法学评论》，1999年第3期。

　　龚祥瑞（1985）：《比较宪法与行政法》，北京：法律出版社，1985年。

　　龚祥瑞（1995）："论宪法的权威性"，《公共论丛：市场逻辑与国家观念》，北京三联书店，1995.

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