刘军宁：有限政府与政体改革

　　２０年前的真理标准讨论的重要意义之一，就是给进一步的思想解放与理论和实践的创新初步铺平了道路，所以，一转入８０年代，人治与法治、法制与法治之争就借势浮出了水面，并终于在９０年代未接近水落石出，对法治优越于人治与法制的共识已在全社会的范围内初步形成。在法治意义及其内涵已不断地从理论上得到发掘之后，随之应被提上议事日程的，理所当然是探讨法治的政治功能及其落实。法治的价值前提是它对基本人权的承认，尤其是公民个人的财产权、自由权和生命权。对这些基本人权不能剥夺、不可侵犯、不可让渡。即使立法机关也不得根据多数人的意志、意识形态的信条或任何其他理由剥夺这些权利。这还意味着宪法和法律可以修改，但是人的基本权利不可剥夺，维护这种权利的基本制度原理不得背弃。为确保人权不受专横权力的践踏，法治之下的法律必须对政府的权力加以严格的限制，这就是说，实行法治就必须确定一个“有限的政府”。法治的主要功能在于防止、束缚专横的政治权力。任何权力都不可能完全兔于专横之虞，而不论掌权者在行使专横权力时的动机是多么高尚，只要有政府行为的地方，就有可能产生专横的决定。不仅专制独裁者的权力不例外，以民主的方式产生的多数派的权力也不例外。法治要求政府的权力严格地受到法律的限制，要求政府的行为不得违背法治所认可的价值前提。

　　◆法治的最重要的政治职能就是铲除无限政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格的法律限制的“有限的政府”。

　　有限的政府与有效的政府并不对立，相反，有限的政府是有效的政府的前提。不是有限的政府，不可能是有效的政府。无限而有效的政府是什么都干得出来的政府。大跃进、文革之类的“伟业”，就是这类政府的最典型的注脚。在有限政府之下，要使国家和政府有所作为的最好办法，就是对国家和政府的权力和能力加以必要的限制。没有限制的权力，必然要导致对权力的滥用，从而败坏了国家的能力。一个合理的政府理所当然地只能是有限的政府。

　　与有限的政府相对立的是无限的政府。所谓无限政府是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约的倾向。有人可能会说；
绝对的无限政府是不存在的，任何专制的政府至少要受到一些自然规律的影响，如领导人受生老病死的制约，受家人与权臣的掣时，以及来自民间的武装叛乱的挑战。但是，即使是自然规律也无法有效的遏制无限政府的扩张倾向。这种倾向直到它被新的政权所取代之前其膨胀的趋势不会自动中止。所以，这里的无限政府不是指一个政府受不受自然规律的约束，或能否彻底杜绝民间的反抗，判断有限政府与无限政府的尺度在于一个政府，或者说一个政权在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制；
是否公开愿意接受社会的监督与制约；
政府的权力和规模在越出其法定疆界时，是否得到及时有效的纠正。

　　无限政府首先表现在政府的权力不受来自下级的和独立的权力机构的约束，而只受上级主管的约束。在中国古代，皇帝的权力是最大的，最不受约束的，因为皇帝没有上级。皇帝之下的各级官员只受上一级的约束，而不受其统治对象的约束。所以，皇帝可以按照自己的意志随心所欲地行使自己的权力。当天高皇帝远的时候，各级官僚就按自己的意志行使权力。当县官不在的时候，“现管”就按照自己的意志独立地行使权力。如果政府权力过大、职能过多、规模臃肿，其胃口就会无限量地扩张，就会把它赖以存在的社会基础压垮。各个朝代开始时都是小政府，但经过几十年或者几百年的经营，无不变得庞大臃肿，政府只存加强税收，但这样势必加重人民的负担，最后陷入财政危机，历代王朝的覆灭也正是因为政府的权力无限膨胀，机构庞大，苛捐杂税沉重，人民不堪重负。

　　政府职能的无限扩张，这表现为政府越来越多地承担本来完全可以由社会或市场自己去履行和完成的事情，或是把政府权力深入到纯粹属于个人生活的私人领域。这样，使民间渐渐失去了管理自身生活、抵制政府插手的能力。权力扩张与职能扩张的直接后果是属于私人的权利和自由不断缩小，财产权和经济自由不断受到侵犯。

　　政府规模的无限扩张表现为政府机构越来越多，官员越来越多。政府的膨胀必然给社会的经济发展造成沉重的负担，使正常的经济活动受到严重的妨碍。这时，只有干政府官员的行业才是社会中永不亏损且一本万利的行业。于是，人们为了谋生存，想尽办法挤入官员的队伍，而政府的规模越庞大，社会的负担越重。政府规模越大，就越要从社会中提取大量的钱财，用民间有限的膏脂来养活无限膨胀的政府。结果换来的是最高的权力不受约束，而普通的官员则游行于利禄之中。

　　在无限政府之下，法制照样可能是高度完备的。如同捷克著名戏剧家哈维尔所观察的：把一切都约束在大一统秩序之内的必要，在这种情形中，生活中充满了规定、公告、指示、准则、命令和条例的网络（称之为官僚网络不是没有道理的），作为固有的、以复杂手段主宰人们生活的直接工具，这些准则和规定在后极权社会里发挥作用。个人变成了这架庞大机器上的一个微不足道的齿轮和螺丝钉，他的意义仅限于他在这架机器里的作用。总之，个人的工作、住房、活动、社会和文化的言行和一切的一切，都被牢牢地钳制。事事受到预先决定，受到限制和控制．每一个越出规矩的行动都被看作放纵、违章、违法之举。没有官僚机构难得颁发的许可，餐馆厨师到歌唱家，每个人生活的各个方面都被一张官僚规定文牍的罗网笼罩，这张罗网就是后极权制度不可避免的产物。这张罗网以自己的目标束缚一切生活的目标，而它的目标就是它自身平稳、自动运转的既得利益（见《无权者的权力》）。由此可见，法治与某些类型的完备法制是格格不入的。法治也决不应是恶法之治，而应是良法之治。

　　众所周知，法治与专横的权力相对立，因而也是无限政府的最有效的“克星”。法治实现之时，就是无限政府终结之日。

　　◆有限政府的实现，关键在于法治的落实，法治的落实首先要求有一部合乎宪政精神的宪法。

　　在宪政之下，宪法正是根据体现这些基本人权的政治理想而制定的，它要求对政府的权力加以限制，对民选的立法机关也不例外。它要求政治权力的产生是基于公民的自愿的同意，要求一切公共事务依据正当的法律程序来处理。

　　法治之下的宪法具有契约的性质。这样的契约给政府提供合法性并授予其法律之内的权力。政府则以这一契约为行动指南代表全社会履行处理公共事务的职能。这一契约隐含着通过法治来实现对公共权力的限制和对宪法中所规定的基本人权的保护。法治下的立法方法应立足于普遍的参与和广泛的代表，民众对立法和执法的监督，又是维护法治的根本重要途径。法治的实现可以增加公民对政府的信赖，法治有助于提高民主政府的公开性和透明度，迫使政府在法律范围之内活动，以法律的稳定性来维持政府施政的稳定性和连续性。法治还有助于提高公民与公民之间、公民与政府之间的相互协调，从而大大降低了政治家个人任意的、不负责任的行为和政府的专横的可能。

　　法治要求一切法律都不得违背宪法，不得侵犯宪法所保障的权利与自由。宪法则不得违反保障人权和宪政原则。因此，一切法律都必须接受违宪审查（亦称司法审查），审查工作可由最高法院、宪法法院、或宪法委员会承担。没有违宪审查，就没有法治、宪政和有限政府。违宪审查的对象。不仅是可能与宪法相抵触的法律，而且应该包括可能违宪的政治行为和政策。没有具体的机构来对宪法的实施进行监督，对政府、政党和领导人的违宪行为进行审查，宪政与法治就是一句空话，宪法就是一纸空文，因此，政治体制改革应把建立违宪审查机构列为优先目标之一，例如，在人大内部建立一个宪法委员会，或设立一个独立的宪法法院，也可考虑赋予最高法院以宪法审查的职权。

　　在法治之下，司法必须独立。即司法部门独立行使司法权，下受其他部门、社会团体或个人的干预，这是法治的制度性前提。独立的司法权，也同样有可能变成不受节制的权力，因此也要受到法律和其他权力的制约。这就必然要求司法部门与立法部门和行政部门在权限上分立，并相互制衡。如果把权力都集中在一个权威手中，那就是个人独裁，这样的权力必然是专横的权力。独立的司法权还要求未被法律赋予司法权的政府机关和政党机关不得握有或行使司法权，不应在司法程序中占有一席之地，不得受理或审查触及法律的案件。因此，政治体制改革所肩负的使命之一，就是实现非司法机关与司法权的彻底分离。同时，承认司法独立，就必然要承认立法权、行政权和司法权之间的相互分立，互相制衡，即所谓分权制衡。否则，不受节制与监督的司法权必定要滋生大量的司法腐败。

　　法治意味着法上有法，法律至上。法治之法非意志之法。在符合法治的法律之下，个人不受表现为他人专断意志的法律的支配。因此，在法治之下，不得有任何权力和个人超然于法律之外。法律至上不是意味着立法者的意志至上，而是意味着自由至上。未经公布的秘密法律或替代公开法律的秘密政策都是与法治相违背的。凡是法律赋予公民的权利，不得以公开的或秘密的政策剥夺之。一旦秘密实施的文件与公开颁布的法律相抵触，公民有正当的权利抗拒秘密文件的不合法律的要求。

　　在法治之下，宪法和法律应承认并保障每个公民的财产权、经济自由，以及由此派生出来的政治权利和社会权利，制止并惩罚来自政府机关和民间对公民的这些权利的侵害。私人财产权获得保障，私人财产权的稳步巩固是阻挡政府无限扩张的最有效障碍之一。在这方面，现行的宪法和法律已经远远落后于中国的改革开放的现实，例如，现行宪法在对私人财产权的保护上立场暖昧，含糊其辞，这无疑为市场经济的发展和有限政府的确立构成了障碍，因此，修改宪法，承认私人财产权和其他基本权利和自由神圣不可侵犯已是当务之急，因而，保护私人的财产权和扩大公民的自由权，也是迈向有限政府的一个重要环节。

　　◆有限政府的确立有赖于私人权利的扩张和政府权力及范围的合理收缩。

　　从某种意义上讲，“宪政”就是“限政”，即政府的权力受到宪法和法律严格限制的有限政府。宪法和法律必须给政府的行动范围划上明确的界限，对政府的权力进行纵向的和横向的分立，使其相互制衡。法治的作用在于通过公平、有效、独立的司法，以确保个人的权利和自由，确保政府没有逾越其特定的行动范围。

　　在法治之下，有限的政府必定是守法的政府。法治社会与非法治社会的一个重大区别在于：在非法治社会中，民众心须守法，政府可以不守法；
在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会，政府与公民都必须守法。所以，是否要求并做到让政府守法，才是衡量法治社会的一个重要试金石；
自古以来，要政府守法总比要民众守法难度更大，因为政府手中握有权力。从这种意义上讲，政府守法比民众守法更为重要。

　　在有限政府之下对政府滥用权力的倾向不能听之任之，应该用法律和分权制衡的手段把政府的活动和职能限制在维持正常的社会秩序上，督促政府去保障，而不是去侵害人们的生命权、财产权和自由权等基本权利和自由。只有这样的有限政府才能有效地防止政府行使专横的权力，防止官员滥用手中的权限。

　　改革开放２０年，对法治与政治体制改革一直有很高的呼声。但法治与政治体制改革之间的关系却很少被触及。以前的政治体制改革的目标要么过于“崇高”，如“完善社会主义民主政治体制，劳动人民当家作主”，要么过于琐碎，如“精简机构，精兵简政，提高效率”之类，常常忽视了宪政与法治对政治体制改革的方向的塑造作用。通过法律制度和政治制度来保障公民的财产权，自由权和生命权，这样的正当诉求，即使在８０年代政改热潮期间也从未被提上正式的日程，遑论“有限政府”这样的合理目标。

　　若政治体制改革以建立法治为一重要目标，宪法和法律就必须给政府的行动范围划上明确的界限，对政府的权力进行纵向的和横向的分立，使其相互制衡。同时，实行法治，通过公平、有效、独立的司法，以确保个人的权利和自由，确保政府没有逾越其特定的行动范围。建立由作为纳税人的公民的代表按公平、自由、公开竞争的方式产生的代表机构进行参政议政督政，以确保政府的行动符合纳税人和所有公民的利益；
确保政府尊重并保护公民的财产权、经济自由等基本权利，确保政府的税收和其它财政收入“取之于民，用之于民”，而非“取之于民，用之于官”；
杜绝对社会进行无度提取，与民争利，通过有效的监督，使政府不逾越其行动范围。

　　若政治体制改革以法治为一鹄的，就应当承认公民的财产权和经济自由，大力发展私营经济，实现企业与党政的彻底分离，同时建立稳定、有效、公平的法律制度。市场经济在中国已成为了不可逆转的选择。既然如此，通过宪政与法治的途径，实现计划经济下的无限政府向市场经济下的有限政府的转变也就应成为势在必行的当务之急。

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