与政府共有产权

　　江苏在全国率先试水一年有余的经济适用住房共有产权制度，试图为那些既无条件住上廉租房，又无力购买经济适用房的群体圆住房梦。 　　 　　走进共有产权房 　　
　　12月21日，姜堰市南苑新寓6号楼401室，37岁的纺织女工陈爱芝与女儿小佳在厨房内吃晚餐――一盘土豆丝、一碗豆腐汤。一年前，陈爱芝一家三口搬到南苑新寓，结束了长达十年的蜗居生活，“婚后一直住在工厂的公房里，做梦都想有一套自己的住房”。
　　陈爱芝一家原先住的那套公房不足28平方米，门前就是一片水稻田，“一年中，大部分时间屋内都是湿漉漉的，夏天蚊子多得赶都赶不尽”。2005年年底公房拆迁，由于没有产权，陈爱芝一家只拿到7000元的补贴，“这笔钱在姜堰只能买一间厕所”。
　　陈爱芝的丈夫常年没有工作，靠在工地打零工赚一点贴补家用。“全家一个月收入不到800元，还要吃用、供女儿上学，到哪辈子才能买上商品房？”就在陈爱芝一筹莫展之际，姜堰市在江苏省率先进行“经济适用住房共有产权制度”试点，作为经济适用房小区，南苑新寓的八栋楼中有三栋用来救济陈爱芝这样的“夹心层”（即收入在低保标准之上，又不符合廉租条件，家庭可支配收入又不足以购买经济适用房的人群）。
　　401房建筑面积70平方米，总价7万元，虽然单价只有当地商品房的一半，但对于陈爱芝一家而言仍然是个天文数字。“向亲友借了4．5万元，购买了45平方米，剩余的25平方米产权归政府。”
　　由于南苑新寓当时还在建造，他们在外租住了近两年时间，去年底搬进了新家。新家装修简单，只有一台旧彩电与电冰箱，由于再无闲钱购置新床，陈爱芝在夫妻俩的床尾摆了两张板凳，上面搭上一块木板，给女儿搭了一张“床”，11岁的小佳很开心：“比以前好多啦。”
　　陈爱芝每天早上7点上班，晚上7点回家，这天晚上记者采访时，她的丈夫仍在一个工地上打工，“这个月没见他一分钱进家。”陈爱芝并不十分明白什么叫共有产权，但她却深切体会到了这种购房模式给自己带来的实惠，“还有25平方米的产权归政府，每个月我只要付租金49元”。
　　按照江苏的政策，5年内，共有产权户可以按照最初的购买价逐步或一次性从政府手中购回剩余产权，5年后则按当时的市场价格，当然，如果无力购买剩余产权，住户可以一直居住下去，只是无法上市交易而已。
　　陈爱芝说她想再辛苦几年，把剩余的产权买回来。“有钱多买一点，没钱就少买一点，可以一年买几平方米嘛。”陈爱芝说，“有了共有产权模式，我们就轻松多了，不需要背负银行贷款，迟早能有一套完全属于自己的产权房。”
　　在姜堰，目前已有300户陈爱芝这样的“夹心层”家庭通过共有产权模式拥有了自己的部分产权房。在另一个试点城市泰州，436户受惠家庭中已有80％左右购回了剩余产权。
　　按照规定，即便拥有了完全房产，一旦上市交易，陈爱芝仍旧要将房价收益的50％上缴政府。小佳唯一有点怏怏不乐的是，6、7、8号共有产权经济适用房比小区一路之隔的其他五栋非共有产权经济适用房相比，很多方面都明显低档一些。
　　“人家都说路这边住的都是特困户。”小佳嘀咕。
　　
　　租售并举
　　
　　“共有产权制度是继经济适用房、解困定销房、廉租房、拆迁复建房等住房保障形式后，江苏省尝试的又一种制度创新，也是江苏住房保障体系中的重要一环，是住房改革的一大跨越。”江苏省建设厅房改办黄清说。
　　为解决“夹心层”住房难问题，江苏提出了包括共有产权经济适用房在内的三种措施，另两种，一是扩大廉租房保障收益面，将廉租房保障对象由最低收入家庭扩展到低收入家庭，南通市正在试点，二是，鼓励发展“共有租屋”，即租赁型经济适用住房。
　　黄清坦言，率先试点共有产权模式的泰州、姜堰两地目前主要还是为解决拆迁户中的“夹心层”住房问题，这一做法也确实推动了当地拆迁进程。在这两地之后，苏州、淮安、高邮、如皋等地也已开始试点，无锡、连云港也开始了试点的准备工作。2007年年底，江苏省将完成1000户共有产权经济适用住房试点。在试点基础上，江苏省将逐步向全省进行推广。
　　“姜堰还计划将共有产权经济适用房由拆迁中的‘夹心层’家庭扩展到社会上的‘夹心层’家庭。”黄清说，共有产权经济适用住房目前的资金来源于政府土地收益的5％或地方政府城投公司的投资，“实践证明，只要各级政府认识到位，真正落实住房保障工作，为弱势群体办实事，履行政府责任，资金就能确保到位。”
　　江苏的规定是，共有产权经济适用住房每套户型面积最大不超过70平方米，个人拥有产权的份额不低于50％。共有经济适用住房国有产权份额的面积，由经济适用住房主管部门代表国家按国有资产进行管理，并向居住人收取租金。租金标准可为公有住房租金标准，也可介于公有住房租金与廉租住房租金之间。
　　“也就是租售并举。实际操作中多按廉租房标准收取租金。”黄清解释，购房者在购买共有产权经济适用住房5年内，可一次或分期按原共有产权经济适用住房成本价购买国有产权部分的面积。5年后，按照经济适用房主管部门会同物价部门重新确定的价格执行。购房人在未取得共有产权经济适用房完全产权和取得完全产权的5年内，不得将房屋上市交易，确需出售的，应按原购房价将个人产权面积售给经济适用房主管部门，用于安排其他“夹心层”家庭。
　　取得完全产权5年后，经当地经济适用住房主管部门同意，可按照市场评估价格上市出售，按届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的50％向政府缴纳土地出让金等收益。“政府将这笔收益纳入城市住房保障发展资金管理，专项用于今后的共有产权、租赁型经济适用住房的建设。”黄清解释。
　　“无力购买的住户可长期居住，政府不会强制住户将国有部分产权买回。共有产权经济适用住房如大规模推广，瓶颈就是资金问题。‘夹心层’作为低收入家庭，依据国家新的调整，既可以享受廉租住房政策也可以购买经济适用住房。江苏下一步打算将其纳入廉租住房体系。”
　　
　　李源朝的三次批示
　　
　　“共有产权”为何在江苏率先试点的来龙去脉很少有人知道。“经济适用房‘共有产权’的理论是我最早提出的。”南京市建委研究室主任陆玉龙说，“2004年，我投了一篇有关经济适用住房创新的文章到北京一家专业报纸，编辑对我在里面提出的共有产权理论很感兴趣，希望我能够进一步研究。随后，我进行了长达半年多的研究，最终完成了以共有产权理论为基础的经济适用房制度创新研究。在《物权法》颁布并实施后，我的这一理论更有了法律的支撑。一个所有权可由一个民事主体所独有，也可以由两个或两个以上的民事主体所共有。政府作为法人成为房屋权利人，按投资额成为经济适用房的按份共有人之一领取《房屋共有权证》从现行法律制度上说是可行的。”
　　上海政法学院社会学与社会工作系主任章友德分析，江苏在解决低收入家庭买房难题上从“我们”开始到“我的”转化是一个很好的思路，可以给全国不同地区提供很好的示范。
　　陆玉龙希望以这种“共有产权”的模式破解整个经济适用房领域的“保障目标错位、居住不经济、破坏房地产市场的统一性、滋生腐败”等问题。“政府建造经济适用房成为永久性支出，其建造积极性下降，导致严重供应短缺，此外，各地建造经济适用房事实上80％用于拆迁安置，这违背了保障困难家庭的初衷。”
　　陆玉龙认为，“人不可能一辈子穷下去，因此围绕这部分人建立的保障制度也应该是动态的。在‘产权共有’经济适用住房模式下，政府投资获得住房的另一部分产权，但应向受助购房者无偿让渡占用权和使用权，并放弃收益权，不计利息，不收租金。当受助家庭步入中高收入阶段，政府依法行使收益权和处分权，或向对方转让产权收回投资；或按市场价格向对方收取租金；或收购对方产权，收回房屋的全部占用权和使用权；或在市场公开出售，双方按产权比例分配收益。
　　“出售时，和政府按比例分享售房差价，可以有效遏制富裕人群的投资积极性。政府可以把高房价带来的高土地出让金进行再分配，补贴到经济适用房建设领域。”2005年11月，在江苏省住房保障研讨会的大会发言上，陆玉龙抛出了自己的这一理论，随即在省内产生强烈反响，并引起广泛讨论。中国社科院研究员刘维新教授在看到陆玉龙的理论文章后给予高度肯定，他对陆玉龙说，“共有产权不是你的发明创造，但把它用在经济适用住房制度创新是你的贡献。”
　　2006年5月，刘维新教授向江苏省领导提出了在江苏率先试点的建议。此前，在建设部提交给国务院的有关报告中也指出，未来新建经济适用房的产权制度，“对于销售型的经济适用房，应以政府在开发建设过程中的土地、财政等综合投入为标准，划定相应比例，然后由政府和购房者共享产权，相应地，政府可以行使自身拥有的与产权相匹配的权利”。
　　2006年6月10日，时任江苏省委书记李源朝在刘维新教授《关于江苏率先进行“经济适用住房共有产权制度”改革试点的建议》上批示：我赞成经济适用房制度要不断创新，以更有效、更合理地解决城市低收入群体的居住问题。“经济适用房共有产权制度”的设计似更加合理，建议可找有条件的地方试点。
　　这一批示拉开了江苏省“经济适用住房共有产权制度”改革试点的大幕，姜堰市、泰州市进入第一批试点城市。记者获悉，李源潮在任江苏省委书记期间曾为共有产权模式3次批示，继2006年6月之后，2007年8月23日又批示：共有产权租售并举的办法很好，建议建设厅推广。2007年9月12日，李源潮在离开江苏上调中央前夕对此又进行了最后一次批示：请对共有产权经济适用房的建购各方作一调查，加快推广。
　　从“试点”到“推广”再到“加快推广”，字里行间体现了江苏省领导对“夹心层”的关注与重视，以及解决“夹心层”住房问题的急迫心理。
　　根据先期试点经验，江苏省在2007年7月1日制定并实施了《江苏省共有产权经济适用住房试行办法》，对这一改革给予进一步的支持和保障。
　　
　　实践中的争议
　　
　　作为保障性住房，共有产权经济适用房涉及私有产权和国有产权以共有形式结合，实践中不免产生争议。原江苏省建设厅房改办主任卞敬礼强调，共有产权保障性住房肯定有许多需要完善的方面，首先是政府管理，包括租金、产权、交易等环节，其次是物业管理，“目前这些产权都是和其他商品房或经济适用房一起共建共管，时间长了物业管理问题会暴露。”
　　复旦大学民法学教授刘士国认为，我国的房产改革基本是朝住房私有化的方向发展。产权共有基本属于一种特例，也属于国家照顾困难群体实行救济的一种方式，但不是长期，也不是基本的方法。
　　不过，陆玉龙坚持认为，这种方式可以有效解决购房群体中的大部分有购房意愿而无购房能力的中低收入家庭难题，应是我国较长一段时间内解决公民住房问题的主要方法。与他的设想不同，江苏共有产权经济适用房试点时遵循了经济适用房的优惠政策，也就是免土地出让收益和税费减半。而陆玉龙认为这部分投入同样应该计为政府产权。
　　他解释，在产权运作中，政府应按照投资比例拥有经济适用房相应产权。体现“谁投资，谁所有，谁受益”以及公共财政的公平原则。
　　由此，他认为江苏经济适用房共有产权制度还可以在6个方面进行制度创新：改变土地供应方式，建设用地由行政划拨转变为公开“招拍挂”方式；改变定价方式，将土地出让金、税费等全额计入房屋成本，形成与商品房价格基本接近的经济适用房价格；改变房屋建设方式，政府直接通过公开招标选择建筑商，减少中间环节；改变房源供应方式，由单一集中建设经济适用房，转变为以灵活多样的方式供应保障性住房；改变交易方式，在受助者走向富裕不再符合受助标准时，应鼓励其尽快上市交易；改变补贴方式，由免土地出让金和一半税费这一单一比例的补贴方式，转变为多种比例的补贴方式。
　　“将政府的投入都计入产权，土地由划拨转为公开‘招拍挂’，与商品房价格基本接近。这就脱离了经济适用住房的保障初衷。”江苏省建设厅某工作人员对陆玉龙的理论提出质疑。
　　而陆玉龙则认为，政府在土地等方面的投入如果不计入产权，就是变相的福利分房，“请问，住房保障的目标是什么？是保居住还是保拥有？我认为共有产权经济适用住房制度与经济适用住房制度都应该首先解决前者，但现有经济适用房制度实际操作效果却体现了后者。”
　　提供免土地出让收益和税费减半的优惠，在他看来实质就是赠送部分房屋产权，“这显然有悖于公共财政公平原则，也违背了住房保障原则。如果中低收入家庭买不起房，政府提供部分补贴，那么享受低保收入的特困户就应该享有全额补贴，也让他们买得起住房，而不需要提供廉租房，这显然不妥。”
　　“中低收入家庭是一个动态群体，不断有人脱贫致富，又不断产生新的符合救助条件的人，需要享受住房保障。但经济适用房建设总量是有限的，又因价格优势，许多不符合标准的人想方设法获取经济适用住房，而使该享受的人反而失去了获得保障的权利。
　　陆玉龙认为，将政府投入都计入产权，恰恰首先保证了经济适用房的保障性，避免开宝马车住经济适用住房的现象，并将经济适用房作为不动产的长期有效性与受助家庭经济状况的动态性有机对接起来，形成脱困家庭退出住房保障机制和经济适用房循环利用机制。“在此基础上，通过产权共有扶助低收入家庭逐步获得产权。”

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