[“政府雇员制”能走多远]政府雇员制

　　最近，江苏省扬州市“全面”试行“政府雇员制度”的消息打破了平静，2003年前后曾掀起一阵热潮的“政府雇员”，再度成为主流媒体和知识网民热议的话题。 　　 　　有无“鲶鱼效应”
　　
　　五年前，地方政府所试行的“政府雇员制”，采取了基本一致的模式。“政府雇员”被定义为法律、管理、金融、贸易、外语、信息、高新技术等方面的“专业人才”。关键的制度安排包括：(1)不赋予行政权力；(2)相对高薪(年薪是公务员的两倍至十几倍不等)；(3)短期聘用(一般1～3年)，签约管理；(4)不占行政人员编制。
　　五年后，《扬州市政府雇员管理试行办法》，与五年前的制度安排大致相同，但有一个重要的区别，即雇员要“占政府部门编制”。
　　一直以来，地方政府雇员制的试行者和支持者，在理论上演绎着四个“有利于”的逻辑：政府高薪招募雇员，有利于吸引优秀人才；有利于解决复杂的专业技术问题；有利于通过“鲶鱼效应”激发公务员队伍的活力；有利于改善公务员队伍人才结构。
　　但是，从公共管理学的角度分析，四个“有利于”的逻辑，具有明显的非理性特征。四年前，笔者对地方政府所提出的“政府雇员制”逻辑的非理性的分析与结论，已经在实践中有所应验。
　　可以认为，试行了雇员制的地方政府，基本上没有达到四个“有利于”的预期目标。如果说取得了绩效，可能主要体现在政府的工作总结中，现实的、有价值的存在，还不足以引起关注，受到关注的反倒是出现的问题。
　　比如，无锡市轰动一时的50万年薪政府雇员颜兵，因考核结果“不合格”已经“解约”。深圳市2004年首批上岗的四名政府雇员，在3年的工作合同期满后，拒绝接受解聘决定，多次调解无效，陷入僵局。原因是，这几名雇员找到了法律依据，他们认为，在合同到期之日没有接到任何终止继续聘用的信息，应该视为自动延长聘用时间，迟到的“解聘”通知无效。
　　为什么“政府雇员制”取得实在的预期绩效难度很大?
　　首先，“政府雇员制”的条件对真正的优秀人才没有吸引力。没有行政权力，短期雇佣关系，只是薪酬较高，这样的条件，对于有工作经验的、能够真正在政府部门中发挥作用的热门专业高层次人才而言，并没有多少吸引力。
　　雇员一定要在一个部门、在掌握行政权力的管理者支配下工作。雇员薪酬大大高于部门成员，高于管理者，如果没有健全的机制保障，这位雇员很难得到部门成员的协作与配合，甚至难以得到部门负责人真实的支持。短期雇佣关系，不可能产生追求长期绩效的行为。而政府的工作，往往需要在长期的坚持中才能够实现绩效目标。政府雇员在雇佣过程中工作困难和压力并存，难以开展工作，而且职业生涯没有发展空间。
　　其次，政府解决“复杂的专业技术问题”的责任不应该落到雇员肩上。在政府里实际上并没有多少“专业技术”问题，能够“复杂”到公务员解决不了的程度而需要借用雇员的力量。即使有“复杂”问题，完全可以交给政府研究部门、国家科研机构、公立高等学校解决，还可以外包给市场中的专业咨询公司。如果说一定要在内部解决，那也应该由公务员而不是雇员来执行。因为既然是“专业技术”问题，又是“复杂”的问题，那一定是比较“重要”的问题。政府“重要”的问题，需要可靠性和保密性，应该交给有级别的公务员处理，而不是交给临时雇员。
　　第三，雇员制对改变公务员工作的现状没有作用。包括笔者在内的不少专家已经证明，“雇员”进入政府部门工作，不可能发生所谓的“鲶鱼效应”。“雇员”只是临时人员，要在公务员的管理下工作。“雇员”与政府部门之间的劳动关系以及职业发展路线与公务员完全不同。这意味着这两种“鱼”根本不在一个“桶里”，“鲶鱼”怎么可能追逐“沙丁鱼”，而保持“沙丁鱼”的活力呢?
　　最后，“政府雇员制”增加行政管理成本。用数倍于公务员的工资去雇用一名“雇员”，会增加财政成本。同时，在政府公务员管理之外，又增加另一种完全不同于公务员的管理制度，无疑会增加管理方面的成本。政府人事部门工作繁忙，缺乏对雇员的管理经验，很可能在管理中引起纠纷甚至诉讼。
　　此外，政府雇员进入政府部门，确实是在公务员队伍中增加了新的成分但不可能产生对公务员队伍结构的优化。这两类人员在工作上自然有配合，但在管理上“井水不犯河水”，各走各的路。“雇员”是处于公务员系统外部的临时人员，怎么可能对系统内部结构的改变发生影响?
　　
　　为何屡试不爽
　　
　　最近，扬州市的“政府雇员制”有一项变化，即“雇员”要“占政府部门编制”。可以肯定地说，这是向理性化方向迈出的步伐，能够在保持部门人员编制不变的情况下，改变工作人员的组成。
　　但是，这项制度安排也产生了新的非理性逻辑。既然有编制，为什么不通过招收公务员解决问题?
　　像扬州这样的城市，公务员岗位一定趋之若鹜。公务员岗位的“铁饭碗”性质和获取超额利益的可能性与现实性，以及能够满足中国人“学而优则仕”官本位传统价值观的机会，当公务员对高校毕业生始终具有无限的吸引力。不用高薪，不用增加雇员管理成本，严格把好招聘关，一定可以招到合适的公务员――名校硕士以上毕业生。
　　迄今为止，试行“政府雇员制”的地方政府并没有取得多少实际的绩效，为什么还有政府不断尝试呢?
　　一是地方政府在创新压力之下急于求成。压力主要来源于上级党委组织部门和政府人事部门。理性与否，收益如何，可以慢慢讨论，但工作有“创新”却至关重要，可以博得上级领导的肯定和欢迎。创新是必要的，但在创新中一定要坚守创新的理性逻辑――创新的收益应该大于创新的成本。
　　二是地方政府对政府雇员制度缺乏深刻认识。制度是最有价值的资本。制度的设计、推行和完善是一个长期的历史过程。制度创新，应该像学术研究一样，首先对现有的成果进行研究，在确定掌握现状的基础之上，再提出有新意的观点、采取有创造性的行动。地方政府引进国外的雇员制，但没有完全了解这项制度产生的背景和运作的逻辑，而是在简单模仿的基础上，追随着国内高等学校和科研单位的逻辑，唱起了高薪引进人才的曲调。
　　三是地方政府对干部人事管理制度的“创新”缺乏创新胜。干部人事管理制度的“创新”，集中在雇员制上，你雇员制，我也雇员制，没有从本地区的实际需要出发，建立起适应本地区发展需要的制度安排。欠发达地区或者高层次人才相对缺乏的地区的政府高薪招募雇员，而在经济发达、人才济济的地区也有政府在搞高薪雇员制。不顾差异，简单模仿，缺乏创意，损失效率。模仿最简单，也最保险，有问题大家一起“挨板子”。创新有风险，独树一帜，格格不入，难免招惹是 非，遭遇失败。创新需要有利于创新的环境。转变观念，解放思想，促进多样性，尊重个性化，优化政府干部人事工作创新环境，还有许多工作要做。
　　
　　是否存在合理性
　　
　　中国少数地方政府试行“政府雇员制”，反映出逻辑上的非理性，但是，并不能由此否定“政府雇员制”本身的有理性和有效性。事实上，按照一些发达国家长期的实践经验，政府中雇员的存在具有必要性与可行性。不过，对于政府雇员制度，应该有以下理性认识：
　　第一，政府雇员是协助公务员工作的临时聘用人员。政府雇员是“保姆”或“短工”性质的人力资源。根据政府工作临时性或季节性的需求，及时聘用一定数量的人员，在公务员领导下完成一定的工作任务。随着任务的结束，按照事先的约定，雇员与政府部门的劳动关系即行终止。
　　第二，政府雇员在工作中享有平等的个人权利和劳动权利。雇员应该履行与政府部门事先约定的义务，同时，雇员所有法定的权利，必须得到尊重和保障。
　　第三，政府雇员的薪酬应该由市场决定。政府根据需要决定是否招聘雇员和招聘什么样的雇员，而给予雇员的报酬，要根据招聘到所需人员的难易程度决定，即由雇员劳务市场的供求关系和价格决定。当然，如果雇员工资固定，那只能是“愿者上钩”；雇员岗位是应聘者的需要，但应聘者却不一定能够成为政府部门的所爱。
　　基于这样的认识，地方政府需要改进试行的雇员制度。
　　 一是要明确雇员编制。根据实际的工作情况，从公务员岗位中特别规划出10％～20％的雇员岗位。对雇员的需求要有事前的评估和计划，而不是心血来潮，临时决定。
　　二是要把雇员岗位定位为“保姆”性质。雇员在政府的工作中应该发挥辅助作用。部门的工作绩效和长期发展，应该依赖于“儿子+媳妇”，指望“女儿+女婿”，即要依赖于公务员，而不能把希望寄托在雇员“保姆”身上。
　　三是要建立健全政府雇员管理制度。要对雇员的激励与制约机制、职业生涯发展做出安排，注意避免雇员易出现的短期行为。
　　四是要严密防止少数公务员利用招募雇员机会营私舞弊。
　　五是要高度注意少数人利用雇员身份介入政府工作，获取违规或非法收益。
　　中央政府也应加快公务员管理制度的创新步伐。国家公务员专门管理机构――国家公务员局――的设立，必将有利于促进公务员管理制度的科学化、制度化和规范化，同时，对于包括雇员在内的非公务员人员的管理，也必将取得长足的进步。

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