国有土地资产流失的原因与对策分析:国有土地流失立案标准

　　这里所说的国有土地资产，是指在全国范围内，除集体所有制的土地以外专属国家所有的、依法取得国有土地使用权的土地。它是国家各级政府所在地市、县(市)、乡(镇)和各企业、事业以及各种服务业生产、工作和居民生活不可缺少的最基本的物质条件，是国家所有资产的重要组成部分。
　　国有土地资产流失问题，是国家各级政府和各企业、事业单位、部门领导，特别是建设部门频频遇到的难题，是当前全面深入改革开放、发展经济与建设和谐社会进程中不可忽视的重要问题，也是人民群众极其关心、重视的问题。
　　笔者仅以国有铁路土地资产严重流失的事实为例进行粗浅地探讨：
　　根据近年有关铁路用地管理资料的不完全统计，国有铁路用地800多万亩，有90多万亩被路外单位、集体或个人占用，约占11％～13％。按有关专家测算，平均每公里铁路用地约52亩(平原地区稍少)，修建1公里铁路需要投资1700万元以上。国家铁路部门每修建1公里铁路，对每亩用地的投资平均都在32万元以上。照此计算，铁路的土地资产流失应是人民币数千万亿元以上。若加上铁路部门每年对线路及有关运输安全设施的维修费用投资，则每亩铁路土地资产的年增值量还在不断增加。由此可见，铁路土地资产的大量流失，确实是巨大的、触目惊心的国有资产流失。
　　
　　铁路土地资产流失原因
　　
　　考察铁路沿线，特别是县(市)级以上铁路站、场所在地铁路土地资产流失的原因，笔者认为主要存在以下四个方面：
　　一是历史原因。当我们研究铁路土地资产流失的历史原因时，可依据铁路用地权属来源的性质，划分为历史留用上地资产流失，历史征(拨)用十地资产流失和历史受让用上地资产流失等三个方面。
　　历史留用卜地资产流失，是指在铁路根据国家1950年6月24日颁布的《铁路留用土地办法》依法留用的土地上出现的土地资产的流失。这种流失，有的是解放前路外单位、集体和个人租、借、占用铁路用地时造成的，也有的是解放后出现的租、借、占用时造成的，还有的是改革开放以来路外单位、集体和个人强行占用造成的。
　　历史征(拨)用土地资产流失，是指在解放后铁路部门根据建设发展的需要，依照国家颁布的《国家建设征用土地条例》依法征(拨)用的土地上出现的土地资产流失。这种流失，有的是铁路工程建设部门在工程开工前就没有按工程设计规划要求对征(拨)用土地上原有应搬迁的单位、集体或个人的厂房、办公用房、住宅及有关设施进行依法拆迁而造成的；也有的是当时当地有关政府、有关部门及有关单位、个人对拆迁工作支持不力而造成的；还有的是少数单位、个人想敲国家铁路的竹杠，但达不到自己的目的就不搬迁而造成的。
　　历史受让用土地资产流失，是指铁路部门通过接收方式取得用地或接收地上建筑物、构筑物等设施产权方式取得用地的上地资产流失。这种流失，往往是交接双方没有按当时国家和地方政府有关规定完善依法交接用地手续而给后人留下来的土地资产流失问题。
　　二是租、借、占用铁路用地。出现租、借、占用铁路用地，是解放前就存在至今的复杂问题。主要原因是随着铁路运输生产的日益发展，路外一些单位、集体和个人，越来越清楚“要想富，靠铁路”的道理，特别是靠近有客、货运输业务的站区、站场去租、借、占用铁路用地来建工厂、仓库、商店、学校和住宅等，既省购地钱，又方便生产工作和生活，是一举两得的便宜事。所以，他们往往由政府组织或有关部门出面，向铁路提出租、借用土地的要求，而铁路方面不得不考虑铁路和地方相互依存、不可分离的关系。据有关铁路土地管理资料证明，全国各铁路局(集团公司)都有成千上万租、借、占用铁路用地的用地者登记在册。在这些用地者中，少则用地10多平方米，多则几十、几百平方米，有的甚至是几千、上万平方米。他们中的守法户，能始终实事求是地与铁路有关部门办理租、借、占用地手续，但是，大多数占地者和不少的租、借用地者们，随着租、借、占用地时间的不断延长，随着全国上地使用制度改革的不断深入发展，由过去长期无偿、无期限、无流动使用，改为现在的有偿、有期限、有流动使用；也随着我国人地矛盾越来越尖锐，土地管理的法律、法规和政策不断完善，一寸土地一寸金的土地商品意识和土地资产意识不断深入人心，这些租、借、占用地者，都从自己的切身利益出发，想方设法通过私下买卖，不断改变用地者的名称及用途，不服从铁路部门的管理，有的还通过找熟人、搞关系、走后门，采取行贿受贿等不正当手段，把铁路用地变更成为自己名下的私有财产，大发铁路用地之横财。如此对待和处理铁路用地，致使铁路土地流失问题的发生防不胜防。
　　三是当地政府有关部门。这里说的政府有关部门，主要是指涉及铁路建设发展规划，与铁路用地管理有密切关系的城镇建设规划管理、房产管理和十地管理等部门。
　　作为政府城镇建设规划管理部门，在涉及铁路的建设发展规划时，理应依据有关法律规定，与铁路部门进行具体论证、协商处理并把铁路的建设发展规划纳入到当地政府的城镇建设发展规划中去。但有的地方政府城镇建设规划部门，站在不同利益的立场上，不听取铁路部门的意见，单方面拿出根本不符合铁路建设长、中、短期实际发展需要的地方建设规划，要求铁路无条件服从规划，否则，就是铁路不尊重当地政府的意见。这样强迫铁路服从的规划，是不了解铁路建设和发展需要的规划；是当地政府把铁路过去已经取得合法使用权的土地作为他们无偿取得公用地的规划；是随意将铁路用地在未经铁路部门同意的情况下，就规划给租、借、占用地者的规划；是逼着铁路“搬家”，浪费国家大量投资，侵犯铁路合法权益，人为造成铁路土地资产流失的规划。
　　作为政府房产管理部门，对处理过去租、借、占用铁路用地者的房产权属证明问题，理应严格按照国家和地方各级政府的规定，办理《他项权力证明》的有关手续(即证明租、借、占用铁路用地的用地者，没有上地使用权，只有地面上的房产权)。但是，有的地方房产管理部门，在办理这一部分房产权属证明时，不是依法办事，而是依情力、事，对过去租、借、占用铁路用地的老同事、好朋友，对给自己奸处的用地者，都给予办理包含土地使用权在内的《房屋产权证》。这样乱办、乱发房产证的房产管理部门，无论是有意还是无意，都给产生铁路土地资产严重流失问题留下了所谓的“合法证据”。
　　作为政府土地管理部门，对国务院现行的国发(1982)151号文件《关于保护铁路设施确保铁路运输安全畅通的通知》中明确的“铁路用地，由铁路部门管理”的规定，理应坚决执行。但有的政府土地管理部门，为了收取租、借、占用铁路用地的土地使用费及有关费用，背着铁路部门，与租、借、占用铁路用地的用地者直 接发生管理与被管理的关系。在铁路部门提㈩申请登记和确权、发(领)《国有土地使用证》的过程中，那些已被收取各种费用的租、借、占用地者，在领不到《国有土地使用证》时，随时都想把当地土地管理部门当被告。搞不好，就会引发成百上千甚至成千上万的租、借、占用地者与政府间的矛盾。这种由于地方部门利益驱动而造成的人为的铁路土地资产流失问题，是铁路部门和地方政府有关部门及租、借、占用铁路土地的用地者三者之间最难解决的难题。
　　四是铁路建设工程考虑不周、管理不善。在铁路建设工程施工过程中，有的是规划不周不实，有的是施工单位为了节约工程造价，避免填、挖上石方工程，因而没有按征(拨)用地范围和设计要求施千，造成征(拨)而不用的事实。久而久之，路外单位、集体或个人，趁虚而入进行抢占、霸占，造成土地资产流失的事实。此外，还有铁路土地管理部门管理不严和用地单位领导随意表态割让铁路土地，造成铁路十地资产流失等等。
　　国有铁路土地资产流失的原因是这样，其他专项用地等国有卜地资产严重流失的原因也大致如此，只是大同小异而已。
　　
　　解决国有土地资产严重流失的办法
　　
　　解决国有十地资产严重流失的问题，特别是清除国有土地资产流失中的腐败现象，笔者认为，应着力抓好以下各项工作：
　　一是提高依法管地和依法用地意识。就是教育广大员工和人民群众，特别是各级领导干部，一定要懂得同有土地不仅是国家存在和发展的最基本的物质基础，而且是巨大的资产财富。国有卜地由国家土地管理部门专门依法管理。铁路和其他专项用地，由有关部门管理，任何单位、集体和个人，未经专项用地部门同意，不得在专项用地内修建永久性或临时性建筑物。同时，专项用地建设及用地单位、工程部门的领导和个人，都不得随意表态割让专项土地。
　　二是进一步完善国有土地和专项用地管理配套的有关法规政策。按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国铁路法》及《铁路用地管理办法》等法律、法规的规定，由地方各级人民政府及有关部门进行认真协商，依靠政府和有关部门的大力支持，制订适合当地实际的、由当地人民政府批准执行的《专项用地管理实施办法(或细则)》和有关城建规划、房产管理等具体的管理办法。依据新的《中华人民共和国刑法》关于非法转让土地罪、非法批地罪、非法出让土地罪等有关规定，对国家专项用地进行坚决有效的保护，确保国有十地资产流失问题得到依法解决，逐年减少。
　　三是搞好《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国铁路法》及《铁路用地管理办法》等法律、法规的宣传、坚持教肓与惩处违法用地相结合。一方面要认真抓好每年“6?25”土地日的宣传活动，宣传中共中央、国务院关于《进一步加强土地管理切实保护耕地》的通知，把广大干部、员工和人民群众发动起来，使大家都来关心、保护国有土地资产；另一方面是各级领导与部门，对典型的违法用地者进行公开处理，坚决扶正压邪。
　　四是选好土地管理部门的管理者，努力建设一支过硬的土地管理队伍。切实加大对上地管理工作的软件、硬件的投入，狠抓管理人员的岗位培训，建立和完善各项用地管理制度，早日实现上地管理工作的规范化和科学化，真正把土地管理队伍建设成为一支政治合格、业务过硬，熟知土地管理法律、法规、政策，敢于碰硬、善于协调、适应国家全面深入改革开放、发展经济和建设和谐社会进程需要的土地卫生队伍。
　　五是建立完善的国有土地监督机制，防止土地管理过程中的腐败现象。切实加强对国有土地的监督管理，搞好国家建设用地项目的可行性研究，不打无把握之仗，减少乱投资、乱定项目、开发区，杜绝乱集资、乱批地、乱用地，避免不必要的损失和土地流失；发现违法违纪用地、以权谋私用地等，要及时进行坚决、有效地制止；同时，要增强各级政府和各单位党政领导确保国有资产(包括土地资产)保值增值的责任意识，并以此作为考核、决定单位党政第一责任者的升降或去留的重要责任条件。
　　只有这样，国有土地资产严重流失问题以及由此引起大量复杂的国有用地纠纷才会得到正确对待和正确处理，才能保证国有土地为国家的建设和发展创造更好的经济和社会效益，同时也为维护国家和社会稳定工作做出积极贡献。
　　(作者系柳州铁路分局土地管理所原所长、土地管理办公室副主任)

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