农村土地改革的根本出路 农村土地改革的根本是城市化

　　临近年关，很多事情需要梳理和总结。2010年涉及的土地问题错综复杂，从国土部的土地问责到农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点过程，有关土地矛盾的浪潮，可谓一波未平，一波又起。
　　以国土部的上地问责为例，虽然8月19日国土部在北京召开的房地产用地专项整治工作新闻通气会上曝光了2815宗闲置土地，但南于政府原因造成土地闲置的比例大、查处难，结案率比较低，使得问责相关责任人的计划没了下文。
　　根据目前的法律和土地政策，土地的所有权归属国家或集体，民众没有所有权而且不能改变土地的原来用途，特别是农民的土地，要想改变用途，需要转换性质，必须先将土地卖给政府。因为只有政府才有权力改变土地的性质和用途。也就是说，所有土地的转让都要先由政府低价征用变为国有，然后按市场价出售给开发商。在这个过程中，政府一般都会用远远低于市场平均价格的价格从农民手中购买土地，然后再以高出该价格几倍甚至数十倍的价格出售给开发商。
　　这种征地办法实际上是一种具有强制性、垄断性的行政占用方式，利刚垄断权力把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价卡符，而政府和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，而造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的“三无”人员。由于利益冲动，各地都把出卖农民土地作为获利和创收的重要措施。
　　据初步统计，从1990年到2005年全国用于非农建设占用耕地达5827万亩。其中，1990年至1996年共非农占地3080万亩，平均每年440多万亩；1997年至2005年非农占地2747万亩，平均每年约305万亩。根据简单的测算，从改革开放到现在，中国至少有5000万到6000万农民失去土地，成为失地农民。这里所说的失去土地，就是原有的耕地和宅基地被政府征用，农民与土地彻底分离，失去对土地的使用权和收益权。这些失地农民有的成为城镇居民享受社会的各种保障，有的有了新职业。但还有将近一半的农民是无地、无业和无社会保障的“三无”农民。
　　
　　土地是农民的生存保障
　　
　　虽然越来越多的农民已经认识到，种地只能解决温饱问题，却不能解决富裕问题，但千百年来“靠天吃饭”的思维仍然在农民的头脑中具有根深蒂固的地位。因此，即使在现代化和城市化不断加快的今天，土地对于农民仍有特殊重要的意义。在农村社会保障还十分薄弱的情况下，农民没有了对土地的权利实际上等于没有了生存的权利。以近来备受关注的拆村圈地运动为例，一些地方打着新农村建设、城乡统筹、小城镇化等各种旗号，圈占农民的宅基地变成耕地，然后以所谓用地指标把城镇周边的农用土地转换成建设用地，两者在“占补平衡”的基础上进行挂钩，农村宅基地减少多少，城市建设用地就可以增加多少。这样既保证了不突破18亿亩耕地红线，又可以增加城市建设用地。但是，圈占农村宅基地只要非常廉价的成本，而把城市建设用地卖出去却非常昂贵，这其中的差价被谁拿走了不言而喻。虽然农民像城市市民一样住上了楼房，但是对于经济发展没有达到城市水平的贫困农村来说，无疑增加了其生产生活成本。本来农民可以在自己的院子里种植蔬菜、养殖牲畜，现在不行了。正如相关新闻报道所提到的那样，某地的农民“被上楼”4年，宁愿住在羊圈也不住自家楼房。
　　土地是农民的生存保障，如果处理不好将会影响社会稳定。早在2004年笔者曾对农村土地问题做了专项调研，并得出结论认为土地问题已成为农村群体性事件的主要诱因，农村土地纠纷已取代税费争议成为农民维权抗争的焦点，是当前及今后相当长的一段时间影响农村社会稳定和发展的首要问题。
　　通过比较分析，我认为农村土地争议事件有这样几个新的特征。第一，争议的问题较明确，非法征地、强行征地等征地纠纷是农民反映的主要问题。在一次随机抽取的837封上访信中，这两类问题分别占33％和23％。第二，冲突当事方、冲突地域分布发生了一些变化，抗争主体增多了，在一些实际冲突中，村民男女老少齐上阵的情况经常发生；市县级地方政府、公司、开发商成为被告方的比例提高；冲突地域明显集中于沿海发达地区以及城市周边地区。第三，抗争语言和抗争方式也有所变化，上访还是一个常用的方式，但宣传、静坐、游行示威等手段也逐渐成为解决土地问题的重要方式。
　　最后需要指出的一点是，由于土地是农民的生存保障并涉及巨额经济利益，因此，也就决定了土地争议更具有持久性，并在一定程度上造成重大的社会影响。作为抗争的农民一方，也经常通过各种渠道向社会求助。一方面，一些知识精英，主要是法律人士为了各种目的(经济的、政治的或社会影响)介人其中；另一个方而，存许多土地冲突的背后，既有基层政府的利益，也有房地产开发商的利益，甚至会发生黑社会力量入场的情况。
　　
　　当务之急
　　
　　正因为如此，土地制度改革势在必行。学界和政界在中国农村土地制度存在的问题性质及解决方案上分歧巨大。日前，为解决农民失地失业问题的措施主要有两个：其一是强化政府管理，严控征地规模，禁止随意修改规划，滥征耕地；其二是改进征地补偿方式，提高对失地农民的补偿，妥善安排失地农民的生计等等，也有学者提到了保障农民对士地的长期使用权，把政策规定、合同约定的农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权。
　　通过以上分析，我们不难看出，各种错综复杂的土地乱象之所以出现，一个最根本的原因就是中国当前的土地制度同化了政府权力列土地的垄断地位。
　　口前的当务之急是要限制各级政府特别是具有利益驱动的基层政府在征用农村土地上的权力，赋于农民维护自己权益的能力，为此，就必须改革农村现存的土地制度，明确农民的权利，探索建立农地交易方面的制度，只有农民拥有了土地的长期使用权，才能改变日前土地征用过程中价格偏低的状况，才能保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训和社会保障的成本。
　　由于当前中同农村的土地状况十分复杂，改革的具体方案也应该体现多样性。但无论采取什么样的方案，所有的改革在考虑到社会稳定和发展的同时，一定还要体现农民的利益和意志。
　　问题是，现在一些农村改革实验，不能体现这两个基本原则。比如，现在某些地方的农村股份合作制的改革，并不具备土地可以集中开发和使用的经济条件，只是某些领导干部为了政绩和某些社会强势集团或人物为了控制农民承包经营的土地，而否定中央一再强调的稳定农村家庭承包经营政策，违背农民的意愿强行推行的。而且，现在许多农村股份合作组织除了出租或私售土地可以获得一些利润外，兴办的其他产业由于经营成本极高并难以适应千变万化的市场情况而很少有获利的。如果那些以土地为投入的经营行为一旦失败，就会把农民最后的生活保障都输掉。
　　而且就是有些经营业绩，还有一个公平公正分配问题。如果不能建立一个让人人都可以获利的机制，就会使这些组织中的一些人不能获得应得的收益。由于这项改革是以农民交出土地经营承包权为基础的，如因分配不公使部分人哪怕少数人不能从中获利，也就意味着这部分农民因此而失去最后生活来源。可见，这种以改革的名义强迫农民交出经营承包的土地，侵害了农民的合法权益，所具有的社会危害应是显而易见的。总之，推行农村土地制度改革需要在实践中不断探索，需要新思维和新方法。

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