乡镇政府的财政困扰:乡镇政府人员编制

　　中国的农村改革已经20来年，基层组织既推进了改革，也改革了自身。但总的来看，基层组织对于新的社会经济环境越来越不适应，或者说，基层组织已经明显地滞后于整体的改革进程。现在的乡村冲突，主要起源于基层组织的这种不适应。其中乡镇普遍面临的财政困境最不容小觑。
　　乡镇财政的压力表现为，首先要保证完成上级规定的税收上缴任务，其次要保证乡镇本身的工资发放。从全国来看，中国 80％左右的乡镇难以足额按时发放工资，在我们的调查中，所有乡镇都有拖欠工资的现象，有的拖欠半年以上，而且愈演愈激。我与乡镇领导人座谈，最经常听到的感叹是“最大压力是怎样保证把工资发出去”。在许多地方，乡镇领导人的目标责任制考核中，赫然增加了“工资能否按时发放”一项。
　　工资问题直接关系乡镇政府的运行和生存。面对生存困局，我们看到，基层组织正在出现一种令人忧心的变化：在运作过程中，越来越把自身存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性。或者说，在许多情况下，基层组织变成了自己利益的代表。
　　乡镇干部对于乡村工作现状的看法，虽然相信前途应该是光明的，但是却有更多迷茫困惑。第一，他们不知道已经积累的乡村债务该怎么还，谁来还。在笔者调查过的河北和山东的8个乡镇中，谈到自己乡镇几百万甚至上千万的债务，连最乐观向上的乡镇党委书记都回答“不知道”，税费改革以后不举新债已属不易，偿还旧债更无从谈起，第二，不知道庞大的乡镇机构如何精简。他们认为迄今为止的乡镇机构精简没有真正成功过，目前正在采取的若干措施也看不到成功的可能，没有什么好办法来解决冗员问题：第三，不知道乡镇政府的困难处境再发展下去会是什么局面，上级有压力，下面有抵触，本身困难重重，不知出路何在。
　　生存困扰的直接后果，是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。当发工资演变为新型“中心工作”的时候，当“抓发展促稳定”转变为“抓工资保稳定”的时候，乡镇政府处理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改变。他们不由自主地对那些能增加自身收入的事情平添了兴趣，而对于公共目标淡漠起来。兴趣变了，行为也变。对于上边，不论是什么专项资金，都要先动拿来发工资的心思：对于下面，不论是村集体，村民还是工商业户，都要尽量多收税费，甚至不惜巧立名目搞罚没。在许多地方，抓收入不仅是乡镇领导人的职责，更是几乎每一个乡镇工作人员的具体任务。
　　基层政府的生存困境导致行为变异，进一步发展就出现了目标替代现象。
　　目标替代是组织社会学的概念，指组织运行过程中既定目标被另外的目标所置换。在这里，目标替代的含义是：由于生存困境和体制缺陷的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公众目标工作演变成为自己工作。在越是公共性强的领域，目标替代的负面影响就越大。 如治安管理，由于基层公安部门需要依靠罚没款来补充办案经费甚至发工资，在“扫黄打非”的时候往往采取又打又保的双重策略，一方面用罚款来打击，另一方面又要想法保证这些非法活动不灭绝以便使罚款收入有可持续性；再如计划生育管理，由于计生部门要依靠罚款(现在称社会抚养费)来保障经费开支，一方面用罚款来抑制超生，另一方面又通过保持一定数量的超生来保障罚款的可持续性。
　　从基层组织的运作过程来看，目标替代的发生机制非常复杂，不仅有财政困境因素，而且有政府体制、干部制度等多种因素，这个发生机制还需深入探讨。我们认为，目标替代值得特别关注，因为它显示出基层组织正在成长出对于乡村社会的掠夺性，如果这种掠夺性不加以有效整治，日益严重，将出现西方治理研究中所称的“掠夺型地方政府”，这是国人应有所警惕和预防的。

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