美国安理会改革 [美国搅局安理会改革]

　　美国关于安理会改革的基本立场 　　 　　２００４年１２月，美国国会成立了一个由两党精英组成的“关于联合国改革问题的特别工作组”（金里奇―米切尔特别工作组），该小组于２００５年６月１５日出笼了一份名为《美国利益和联合国改革》的长篇报告，明确表示：安理会的扩大应提高安理会的效力，并且不得以任何方式把注意力从安理会的效率和依照《联合国宪章》采取行动的能力上转移走。该小组还特别提出，任何安理会改革都应“达及以色列”，改变其在联合国总部和日内瓦地区分组中的“二等公民”身份。
　　《２００５年亨利?海德联合国改革法案》是受美国众议院国际关系委员会委托提出，于６月１７日在众议院获得通过。该法案明确提出了美国关于安理会改革的三个基本立场：其一，安理会的扩大不能减小美在安理会的影响；其二，任何新安理会成员国不得拥有否决权；其三，安理会的扩大不能削弱其效力。为此，美国的政策应当是利用美在联合国的发言权、表决权和影响力来反对任何违背以上三个立场的扩大安理会的提案。该法案的要害之处在于，如果包括安理会改革在内的联合国改革不能令美国满意，美国将从２００７年起扣缴一半联合国会费。
　　安理会改革已进入摊牌阶段。有关各方纷纷亮出自己的底牌。作为对改革成功与否举足轻重的国家，美国在关键时刻“挺身而出”，从其保守与消极立场出发，因应安理会改革形势的变化，充分利用各种矛盾和分歧，在争议问题上做文章，圆滑而不失坚定、沉稳而不失时机，用种种手段给安理会改革搅局、添乱，给安理会改革蒙上了一层厚重的美国阴影。
　　
　　多种手段搅局
　　
　　在安理会改革问题上，美国的外交策略和手法不断翻新，先是加强外交游说，广结与国，劝阻安理会扩大的贸然之举，在关键时候又绝不手软，坚决阻止任何“增常”方案获表决通过，手法十分老辣：
　　
　　表明开放态度，却在方案、标准和程序问题上大做文章，制造种种障碍。
　　美国反复表示对任何安理会改革的方案都持开放态度，实际上是认为方案越多越好。因为方案越多，就越需要讨论，越容易形成议而不决的困难局面。同时，美国还在安理会扩大的标准问题上大做文章，主张安理会扩大惟一负责的思路是确保新常任理事国符合一定的标准，以便它们能承担起常任理事国的责任，强调各方应在就安理会新常任理事国的挑选标准达成一致的基础上寻求广泛共识。
　　６月１６日，美国副国务卿伯恩斯抛出了扩大安理会的美国标准：①经济与人口规模；②军事能力和为维和做出军事贡献的潜力；③对维和的贡献；④民主和人权记录；⑤对联合国系统的财政贡献；⑥反恐与不扩散的记录与承诺；⑦安理会总体上的地理平衡。这与高级别名人小组和联合国秘书长在报告中提出的安理会扩大标准明显不同。从安理会改革进程来看，美国重提最容易引起争议的标准问题显然是在给安理会改革添乱，使安理会扩大问题变得更难处理。
　　在程序问题上美国也做足了文章。它强调安理会改革应建立在广泛共识的基础上，应就不同的改革提案展开辩论，反对不经辩论达成共识就将提案付诸表决。美国指出：由于各国对安理会扩大的看法高度分散，尚缺乏广泛共识，现阶段强行表决安理会扩大的任何方案都将造成联合国成员国的分裂；安理会扩大需要修改《联合国宪章》，而宪章修正案的生效需要许多国家议会按照冗长的宪法程序予以批准，现阶段匆忙表决某个安理会改革方案都可能影响到各国议会批准宪章修正案；各国应先就新常任理事国达成共识，然后再考虑增加一些非常任理事国以确保安理会的代表性。
　　
　　适时抛出美国方案，以进取方式表达消极立场，并对四国联盟进行分化瓦解。
　　在安理会改革进入决战阶段前夕，美国抛出了扩大安理会的美国方案，宣布：按照美国所定标准支持安理会增加“两个左右”新常任国，支持增加两个或三个非常任席位，从而把安理会成员从现有的１５个扩大到１９或２０个。这无疑是分化瓦解“四国联盟”的高明之举，一举击中四国结盟与捆绑战略的要害，给“四国联盟”提案以迎头重击，显示了老辣的外交手法。
　　
　　支持日本，别有用心，却口惠而实不至。
　　美国明确表示支持日本入常，认为其完全符合美国的标准。这一方面显示了日本在美国全球和东亚战略中的特殊地位，有安抚和拉拢日本的考虑。另一方面，不能排除美国利用中日在安理会改革问题上的矛盾来恶化中日关系的险恶用心。因为恶化中日关系可使美国处于“渔翁得利”的有利地位，符合美国的战略利益。同时，美国对日本的支持又是口惠而实不至的。因为只支持日本而又反对以日本为主要成员的“四国联盟”的提案，实际上阻断了日本入常的希望之路。美国的这一做法使日本深感沮丧和无奈。
　　
　　淡化安理会改革的重要性，强调联合国其他改革不能受其不利影响。
　　美国强调，安理会改革只是联合国若干改革问题中的一个，不能让关于安理会扩大的讨论把注意力从其他重要的、更迫切需要的联合国改革上转移开来，不能因安理会扩大的讨论而延迟对联合国的其他重要改革采取实际行动。
　　
　　消极有因
　　
　　从美国公布的立场与运用的种种策略手段可以看出，美国对安理会改革兴趣索然，对安理会的扩大更是态度消极，对否决权的扩大则毫不含糊地坚决反对。对美国来说，安理会越小越好，能按其意图扩大（把日本和以色列包含进来）当然好，否则，以不扩大为好，它是安理会改革的最大保守派和反对派，其反对安理会扩大、尤其是否决权扩大的立场是最为坚定的。
　　首先，安理会改革的实质与国际关系的结构性矛盾，决定了美国的保守立场。安理会改革关系到国际政治核心权力的重新分配和国际关系权力体系的根本性变化，实质上是权力与地位之争，并将对未来的国际格局与国际秩序产生深远的影响。作为当今世界惟一的超级大国，美国对其他四常与自己享有平等的法律地位早已心有不甘，对其单边主义的肆意妄为必然地受到其他几常的制约更是心怀不满。在此情况下，美国绝不愿意看到因安理会扩大而受到更多掣肘与制约的局面出现。所以，美国人坚持，安理会的扩大不能削弱美国在安理会的影响。这就决定了美国在安理会改革上的保守立场和反对安理会扩大的基本态度。
　　其次，安理会扩大与美国的联合国改革动机及图谋相冲突，导致了美国的消极态度。美国之所以热衷推动联合国改革，意在加强对联合国的控制，使联合国更易为其所用，能更好地为美国全球战略和外交政策服务。安理会的扩大，不管是“四国联盟”要求扩大安理会常任席位的Ａ方案，还是“团结谋共识”运动等推崇的只扩大非常任席位的Ｂ方案，或者是非盟在Ａ方案基础上增加否决权诉求的方案，都会削弱美国对安理会的控制和影响，严重背离美国的立场。因此，美国坚决反对“四国联盟”关于安理会改革的提案，完全在情理之中。
　　再次，担心联合国改革进程因安理会改革陷入僵局而受阻。美国急于抓住“历史机遇”把联合国改革纳入为其“新帝国战略”服务的轨道，为此不惜扬言：如果联合国不改革，美国将扣缴一半联合国会费。因此，美国绝不愿看到联合国改革的整个进程因安理会改革而受阻，使自己关于联合国改革的一切努力付诸东流，如意算盘落空。
　　最后，美国对安理会改革的立场深受新保守派的影响。新保分子对安理会扩大向来持坚决反对的态度。他们认为：增加安理会常任理事国的数量不会提高联合国的效力，而只会适得其反；安理会已成为越来越过时的机构，越来越成为推进美国外交政策的障碍；布什政府应鼓励联合国探索应对安全关切的“新结构”。
　　
　　蒙上美国阴影
　　
　　美国的重击使“四国联盟”的“争常”计划面临破产。美国明确而坚决地反对四国联盟关于安理会改革的决议案付诸表决，既加大了该决议案获得联合国会员国２／３支持票的难度，也增添了宪章修正案因不被批准而不能生效的风险，从而使“四国联盟”处于进退两难的境地。同时，美国在安理会扩大的标准、方案和程序问题上大做文章，并堂而皇之地提出扩大安理会的美国标准和方案，等于是给安理会改革蒙上一层厚重的美国阴影，只要美国阴影不除，安理会改革僵局就难破，安理会扩大的前景就将黯淡下去。
　　而在双边关系上，日本势必会因美对其“争常”口惠而实不至的做法而心怀不满，并采取相应的对策。德美关系、欧美关系因美对安理会改革的消极立场也受到不利影响，彼此分歧短时间内难以弥合，欧美之间在国际关系体系中的结构性矛盾将会进一步加深。
　　在安理会改革下一阶段的较量中，美国的保守与消极立场将仍然是横亘在各国“争常”道路上的一道难以逾越而又不得不面对的障碍。

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