香港：政府、社团与市场三结合 重生香港社团大亨

　　香港的社会保障体系既避免政府包办的种种弊端，又解决了许多需要解决的社会问题，颇具特色。 　　 　　从"消极的不干预"到"积极的不干预" 　　 　　纵观香港近百年尤其是第二次世界大战以后的发展史，可以发现，尽管香港在经济方面确实获得了持续高速发展，并早就成为西方市场经济体系中的合格成员，但在社会保障方面却与英国"福利国家"的取向相差甚远。在20世纪70年代以前，港英当局对福利事务一直采取消极的不干预政策，即当局只管经济增长与发展，而不问市民的福利与保障，除公务员能够享受到优厚的福利保障待遇外，人们很难看到政府在居民收入分配及生活保障中的调节作用。香港居民的社会化保障需求主要依靠遍布全港的慈善机构和社会服务团体满足，或者通过市场方式等获取。形成这种状态的原因，首先是当局采取效率至上的政策取向，害怕背上财政包袱，同时，香港的社会团体众多，能够从海外获得较多的慈善资源用于为港人服务。
　　进入20世纪70年代以后，鉴于香港社会问题的恶化，加之来自西方的慈善资源日益枯竭，一些社会团体在经费方面日显短缺，而港人对基本生活保障与服务需求的不断增长，迫切需要政府承担起相应的责任，香港当局不得不仔细考量政府介入社会保障领域，并开始承担起保障市民最低生活和提供相关社会服务的重要责任。此后，香港政府陆续制定相关政策，大幅增加用于社会福利方面的财政拨款，完成了由70年代以前"消极的不干预"到70年代以后"积极的不干预"政策的转变。这种转变的实质在于，政府介入社会保障事务不是要替代原有的由社会团体及市场提供的保障服务，也不是要减少市民对自己的保障责任，而只是在市民有迫切需要且没有其他方式可以替代时才出面提供相应的保障或服务。因此，当时政府介入社会保障事务只想起到补缺作用，而积极推动社会团体与市场机制发挥作用仍然是港府对待社会福利保障的基本政策取向。可见，香港的社会保障从民间慈善事业转向正式制度安排，从政府"消极的不干预"到"积极的不干预"，客观上经历了一个渐变的过程。
　　
　　政府、社团、市场的三位一体
　　
　　在香港，社会保障一般仅指政府直接负责的综合援助方案，其他的社会性保障措施则被称为社会服务等。如果根据内地对社会保障制度的界定去观察香港现行社会保障体系的架构及其运行模式(香港的大社会保障概念)，可以发现，香港的社会保障既不是工业化国家由政府包办或积极主导的福利国家模式或社会保险模式，也不似一些发展中国家那样放任不管而由家庭及市场来提供或个人完全积累模式，而是一种政府、社团与市场三结合体制，这在当今世界上具有独特性。
　　政府独立承担的社会保障在香港的社会保障体系中，第一大部分即是由政府独担责任的社会保障事务，它在运行中表现出鲜明的官设、官管、官办特色，主要有综合援助制度与公务员保障制度，以及在医疗、房屋、教育方面的福利安排，它们事实上构成香港社会保障体系的主体。综合援助制度由香港社会福利署主管，其经费全部来源于政府财政拨款，并由遍布各区的官方社会保障办事处具体实施，其职责是对香港贫困线以下的贫困市民提供经济援助，其内容包括了生活救济、相关服务津贴、学生交通津贴等20多个小项目。据统计，生活在贫困线下的香港居民约占全港人口的14％左右，这意味着每年有数以万计的家庭申请综合援助，港府社会福利署近几年这一方面的预算约在140亿港元左右。可见，综合援助制度确实是香港社会保障体系中的第一大支柱。
　　为公务员建立优厚的福利保障制度，是过去港英当局持续了多年的做法，现在依然保留，其目的在于将社会精英吸引到公务员队伍中来。根据该制度，香港的公务员能够享受到退休养老保障、免费医疗及多种相关福利待遇，成为香港居民中受保障最全面的一个群体。此外，受到香港当局保障的福利项目还包括：香港的初、中级教育；通过预算安排和公立医院，建立面向全港居民的医疗保障系统；通过建造公共房屋并以适当的价格租给居民，以解决收入不高的市民的居住问题。据统计，香港迄今仍有49％的人口居住在公共房屋。
　　社会团体提供的社会服务系统由慈善及社会团体提供的社会服务系统，它在运行中表现出典型的民设、民办、官助特色，并限于提供各种服务保障。鉴于香港地区慈善事业与社会服务团体十分发达，加之这些服务团体承担为港人提供各种服务的历史传统与经验，香港政府在建立自己的社会保障制度时不仅未损害其发展，而且从财政上给予强有力的支持。据香港社会服务联会资料，近十年来，全港慈善及社会服务机构年度财政80％以上来源于政府拨款，这意味着原来主要依靠海外及港人捐献的慈善财政主导已演变为政府财政主导。不过，政府虽然为慈善及社会服务团体提供强有力的财政支援，却不干预其具体事务，社会福利署通常将这些团体视为合作伙伴，慈善及社会团体自主决定举办服务项目并在严格自律的情形下运行，它们提供的主要是各种社会服务，包括老年服务、残障服务、妇女儿童服务、青少年服务以及其他社会服务等，如著名的东华三院就为穷人提供着各种免费医疗服务。尽管香港的慈善及社会团体在社会保障领域的地位与作用，较20世纪70年代以前独立承担香港地区社会保障责任时有所下降，但仍然对香港社会保障贡献极大，并在香港地区具有十分广泛、不可替代的影响。
　　保险公司承担的社会保障服务借助保险公司等力量来实现有关社会保障目标的措施，它在运行中表现出典型的官设、官督、民营(即市场化运作)特色，是又一种类型的社会化保障系统。目前采用这种方式的主要有两种制度安排：一是行之已久的雇主责任保险制度，二是于2000年12月开始实施的强制性公积金制度。前者借助香港十分发达的保险市场，以香港劳工赔偿法为依据，强调雇主应对雇员在工作中的伤害负责，并通过强制实施方式由雇主向商业保险公司投保专门的雇主责任保险来加以解决，保险费完全由雇主承担；后者以强制性公积金计划条例为法律依据，强制规定雇主应为雇员建立养老公积金制度，缴费标准为雇员薪金的10％，由雇主与雇员各分担50％，实施方式则是通过开放式基金的形式成立强积金，由符合资格条件的基金公司负责管理并运营，以达到公积金增值的目的，目前已有近200万就业人士参加强积金制度。在这类社会保障措施中，政府只负责相关政策、设定保障目标并依法监督，但具体实施却完全由保险公司与基金公司等按照市场规则进行，从而是官设、官督、民营的混合型机制。
　　由政府、社团、市场相结合的社会保障体制共同织就了一张社会安全网，并在香港近30年尤其是近十年来得到不断健全和完善。在社会安全网的覆盖下，越来越多的香港居民得到了越来越多的保障。
　　
　　代表了未来社会保障制度的发展趋势
　　
　　从香港社会保障的发展及现状出发，我们不仅可以看到其鲜明的特色，而且亦能够透过这种独特的制度安排，发现一些有益的启示：
　　首先，对社会保障采取渐进式的扩张较跳跃式的发展更具有持续性。社会保障具有刚性特征，尽管政府原来不干预尤其是消极的不干预政策可以认为是失职，但香港迄今在提供较多保障的同时仍未构成对政府的压力这一事实表明，渐进发展较跳跃发展更具可持续性。
　　其次，三位一体较任何一方单独负责的模式都更具优势。包括中国在内的一些国家或地区的社会保障发展实践表明，由国家包办或企业包办或完全由个人自我负责的国民生活保障制度是注定要遭到失败的。而香港利用发达的社团与市场，建立起政府、社团与市场三结合保障方式，并十分注重公平与效率的有机结合，既避免了政府包办的种种弊端，又解决了诸多需要解决的社会问题，还充分地调动了各方积极性，客观上代表了社会保障制度在未来的一个重要发展趋势。
　　再次，借鉴国外经验与结合本地实际推进制度建设，是香港的又一重要经验。例如，香港发达的慈善事业与社会服务业就是充分借鉴了国外的经验并加上本土的推动而发展壮大起来的。香港20世纪末建立养老金制度时，既未模仿发达国家甚行的德国模式，亦未简单模仿新加坡与智利模式，而是走上了一条既有责任分担又有个人负责、既有政府介入又充分利用市场机制的强积金新路。▲

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