资源整合机制_电子政务信息资源整合中的增值开发机制研究

　　[摘要]电子政府信息资源增值开发机制作为电子政务信息资源整合的重要手段，通过制度机制、行政机制、市场机制、价格机制、监督机制等若干子机制的相互协调、作用，能够有效地开发电子政务信息资源，增值电子政务服务，促进政府体制转型。
　　[关键词]电子政务　信息资源整合　增值开发　机制设计
　　[分类号]G203
　　
　　1　电子政务信息资源整合的现状
　　
　　随着电子政务建设的快速发展及学术界对电子政务信息资源整合问题研究的不断深入，各级政府部门都逐渐意识到整合的重要性，一些地区和部门开始了一些有益的尝试。例如，北京“首都之窗”政府门户网站群已成为政务公开、行政办事、投诉咨询、便民服务的主渠道之一，政府部门职能、行政许可等10类信息实现了100％在网上公开。但是在电子政务信息资源整合的过程中也暴露出很多问题，如：由于法律和制度的缺失，导致整合无法可依；缺乏统一规划和协调机构，宏观调控能力欠缺；信息产业和市场机制不够成熟和完善，企业参与整合受到阻碍；一些政府部门出于部门利益的考虑，整合意识不强、积极性不高，甚至有抵触情绪等。这些问题都或多或少地妨碍了我国电子政务的发展，阻碍了电子政务信息资源整合的进程。
　　近年来，电子政务信息资源整合一直是我国政府信息资源管理领域的研究热点，虽然已有很多相关研究成果，但是针对电子政务信息资源增值开发的研究相对较少。例如，黄显堂在文献[2]中介绍了英国政府信息增值开发的知识产权制度及对我国的启示；周毅在文献[3]、[4]中探讨了政府信息增值服务的创新政策和机制；陈传夫、黄璇在文献[5]中提出应从法律保障、产业化布局、集成化推进以及技术标准支撑方面推动我国政府信息资源增值利用的战略实施；刘梦华、陈能华等在文献[6]、[7]中探讨了优化政府信息资源增值服务的具体策略；过言之在文献[8]中提出开展我国政府信息增值服务的可行性和可借鉴利用的模式；刘梦华在文献[9]中揭示政府信息资源增值服务困境的成因并提出相应对策。此外，还有些关于电子政务信息资源增值开发的研究零散地分布于电子政务信息资源开发利用等相关研究成果中。但总的来看，目前我国将电子政务信息资源整合与增值开发进行有机结合的研究尚显不足，鉴于两者初衷与目标一致(即实现电子政务信息资源的再利用与价值增值)，有必要展开此领域的研究与实践。然而，电子政务信息资源整合的方式多种多样，具有广阔的研究领域，所以本文将增值开发机制引入电子政务信息资源整合研究，仅探讨整合中的增值开发机制设计。
　　
　　2　电子政务信息资源整合概述及与增值开发的关系
　　
　　2.1　电子政务信息资源整合
　　电子政务信息资源整合是指在一定的组织领导与统一规划下，通过采用先进的管理方法、系统思想和信息技术，对分散、孤立的电子政务信息资源进行基于业务需求的分析，并在此基础上按照一定的原则、标准和方法对目标电子政务信息资源进行组织和整理，使之有序化、系统化、标准化、协调化、应需化，从而形成一个有机的系统整体。最终目标是使电子政务信息资源在流通的每个业务环节里都能获得相应的信息价值增值。按照价值增值方式的不同，电子政务信息资源整合可分为横向整合和纵向整合两方面。横向整合是指将孤立分散的电子政务信息资源一体化、整体化、系统化的过程，具体的实现手段是对现有电子政务信息资源进行合理的组织和共享，如根据用户的需求对电子政务信息进行标引、分类、检索、描述及深层次链接等。纵向整合是指通过对现有电子政务信息资源进行快速流通、高效利用及深度加工最终实现信息价值上的增值，具体的实现手段是对电子政务信息资源进行挖掘、加工和增值开发，如对大量原始电子政务信息运用科学方法和先进手段进行调查、研究、分析、预测，形成带有预测性和决策性的二次和三次信息产品。
　　2.2　电子政务信息资源整合与增值开发的相互融合与促进
　　信息资源整合的具体实现途径包括共享、组织、开发再利用、信息增值服务等多种手段和方法，整合的重点是信息资源的整序、开发、利用与共享等。电子政务信息资源增值开发就是对电子政务信息资源进行深度分析、整理、挖掘和加工，从而生成具有经济价值和社会价值的产品。与其密切相关的是电子政府信息增值服务，后者是将电子政府信息资源“再利用”后对公众提供服务，具体是指将可开发利用的电子政务信息资源通过不同的渠道和方式进行整合，并提供给公众利用的服务过程。虽然电子政务信息资源具有明显的公共产品属性，但是根据新公共管理理论和国外的实践经验，政府是开发利用电子政务信息资源的唯一责任主体，但不是唯一实施主体。因此，对于某些特定的电子政务信息资源进行增值开发或服务，政府可以采用同企业进行合作开发、委托开发、授权开发等多种模式，直接或间接地提供产品或服务。增值开发不仅是电子政务信息资源整合的一种重要手段，更是一种深层次的整合。从整合与增值开发的顺序来看，整合既可以在增值开发之前，也可以融入增值开发的过程之中，它们可以同时进行，相互融合、相互促进。
　　
　　
　　3　电子政务信息资源整合中增值开发机制的设计及实现
　　
　　对电子政务信息资源整合中的增值开发机制进行机制设计有以下作用：①有利于降低交易费用，即通过对电子政务信息资源增值开发进行产权机制设计能够降低开发主体用于谈判或监督的费用，使增值开发活动更为顺利地进行；②有利于提高电子政务信息资源增值开发的制度收益，减少由于外部性和不确定性给经济人(包括政府)带来的风险和约束，为开发主体提供激励；③有利于使电子政务信息资源在各方主体之间更好地进行配置，并最大程度地发挥资源配置的作用，从而提高使用效率，使公众获得更多更好的政府服务，产生更大的经济和社会价值。
　　3.1　电子政务信息资源增值开发机制设计
　　目前，电子政务信息资源增值开发模式主要有三种：政府主导、市场主导、政府与市场合作。这三种模式都是在多个机制相互协调、共同作用下良好运行的，因此电子政务信息资源整合中的增值开发机制设计，首先要对这些子机制进行设计与整合，使之发挥整体效用。
　　3.1.1　制度机制　目前，我国缺乏促进电子政务信息资源增值开发健康、快速发展的法律制度环境，特别是以法律形式存在的正式制度供给严重不足，无法满足现实发展的需要。例如，缺乏制度机制保障的电子政务信息资源增值开发活动缺乏法律规范约束、质量评价标准体系、产权归属划分与监督管理渠道，因此，完善健全电子政务信息资源增值开发的制度机制设计尤为必要。其具体实现策略应从以下两方面人手：
　　?完善政务公开制度，通过法律保障增值开发主体对政府信息获取的权利。无论以哪种模式对电子政务信息资源进行增值开发，信息公开是前提和基础，因为增值开发是以公开的信息为原料经过深度挖掘、加工、处理等手段而形成的信息产品。如果政府信息不 公开或公开得不彻底，那么增值开发也无从谈起。2008年实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)是我国政务公开立法的一个突破，但是经过实践的检验，《条例》存在法律等级不高(属行政法规)、公开范围偏窄(限于政府行政部门)、对有些问题尚不明确(如对人大、检察院、法院等部门的信息没有规定)等问题。因此，需要在进一步完善《条例》的同时，修订相关法律并进行新的立法活动，建立完善的政务公开制度。我国可以在借鉴国外信息立法经验的基础上结合现实国情，建立以《信息公开法》为核心的法律制度体系，充分保障我国公民、企业和机构获取政府信息的权利，并为电子政务信息资源增值开发提供法律保障。
　　?建立电子政务信息资源增值产品的产权制度，通过法律保障增值开发主体对增值产品享有的合法产权，特别是知识产权。增值产品之所以有价值，是因为电子政务信息资源本身具有一定的价值(包括社会和经济价值)，而且增值开发过程中融合了开发主体的隐性知识及创造性劳动。若不通过法律明晰和保护增值产品的产权，开发主体(特别是企业)的利益容易受到侵害，也很难有动力进行并持续增值开发活动。目前，我国关于政府信息资源开发利用的相关制度尚不完善，只有若干行政法规和条例，如《电子政务标准化指南》、《我国电子政务建设指导意见》等，面对市场为主体的开发模式时显得无能为力。因此，我们应借鉴国际上的先进经验，如欧盟的《关于公共部门信息再利用的指令》、英国的《公共部门信息再利用：规则和最佳实践指南》等，对政府信息资源增值开发利用进行专门立法，而且立法内容应涵盖适用范围、程序机制、保障措施等方面。此外，还应完善信息增值开发的知识产权制度，增加电子政务信息资源增值开发的相关规定，将数据库纳入保护内容，并启动技术措施。
　　3.1.2　行政机制　政府作为信息资源的主要拥有者，有责任和义务通过行政手段来引导、培育和规范各类开发主体参与政府信息增值开发的行为。因此，建立全国性的政府信息资源管理协调机构(下设电子政务方面的分支机构)尤为必要，这些机构可以对涉及政府信息资源的各项活动进行统筹规划、集成管理和全面协调，并对出现的问题进行研究。例如，美国等发达国家依据本国的具体情况，由政府建立统一的政府信息化领导组织机构，用于对政府信息化发展进行有效的组织、调控和引导。英国建立了专门的管理机构――公共部门信息办公室(OPSI)，并通过颁发在线点击使用许可证、提供信息资产登记、实施信息公平交易计划等推动公共部门信息的开发利用。
　　行政机制作为电子政务信息资源增值开发机制的子机制，主要实现如下功能：①对政府信息资源进行分类、分析等深度挖掘。政府信息资源因服务对象、范围、性能等不同，其发展规律、提供模式、用户需求等方面也不尽相同，这就要求政府在选择信息增值开发项目时进行价值评估，估算信息经增值开发后的社会效益和经济效益，为政府职能部门决策、计划、规划和政策的制定提供必要的参考。此外，政府应该通过增大资金投入加大对高校、科研院所等研究机构进行政府信息资源开发利用研究的扶持力度，使产生的研究成果更好地促进政府信息资源深度挖掘实践的发展。②对资源进行全局战略性整合。信息资源管理机构应对政府信息资源增值开发进行统一规划，制定发展计划和相关政策，指导增值开发活动。对于电子政务信息资源增值开发，要制定具体的中长期计划，确定增值开发的定位和发展方向；同时，制定专项计划来规范不同类别的电子政务信息资源增值开发，特别是明确纯公共产品属性的增值开发供给计划。此外，政府还可以通过不同政策对电子政务信息资源增值开发活动进行必要的管制、规范和管理，从而增加其全局性和整体性。例如，美国数百个联邦政府机构都具有信息收集、统计、调查的职能，但联邦政府对各机构信息的收集过程进行了严格的管理，如制定严格的信息收集申报程序、信息收集编码格式和信息公开制度。我国各级政府应建立健全首席信息官(Chief Information Officer，CIO)制度，充分重视其在电子政务信息资源整合过程中的作用，可以由分管信息建设的副职领导担任本级政府信息资源管理机构的领导，履行CIO的职能，协调和平衡各方的利益，使电子政务信息资源增值开发能够在统一领导下开展。③对资源进行局部的技术性整合。信息管理机构可以制定或委托第三方机构制定全国统一的电子政务信息资源的技术标准和评估体系。目前，各个部门、系统、行业的电子政务资源开发所执行的技术标准不同，如信息分类编码标准、信息交换标准、元数据标准、数据库标准等，形成了“各自为政，互不兼容”的局面，造成开发主体在进行整合和增值开发时成本高昂。因此，需要加快统一的技术标准和评估体系建设，如运用国际上常用的元数据格式GILS和DC-Gov-emment对信息资源进行规范性描述，并按照相关标准对项目进行成本一收益评估，这样能够有效地对跨部门和跨系统的电子政务信息资源进行整合和增值开发，避免电子政务资源的重复建设，使各系统相互兼容。
　　3.1.3　市场机制　与政府相比，市场在配置资源方面具有灵活、高效、灵敏等优势，将市场竞争机制引入电子政务信息资源整合和增值开发领域，将使开发主体多元化，最终促进电子政务信息资源增值开发活动的发展。但是引入市场机制并不等同于一切按照市场机制的“游戏规则”任其自由发展，政府还需要对市场机制从多方面进行调控与约束。首先，完善市场准入和退出机制。政府部门应明确企业作为电子政务信息资源增值开发的主体地位，拓宽企业参与增值开发的渠道和领域。对于符合资质的信息内容服务企业，可为其颁发许可证，使其参与到愿意去的领域，从而形成多角度、多层次、多方位的参与格局。例如，英国推出的“点击一许可”增值开发授权模式完善了增值开发的程序，这种模式在欧盟各国中是最成熟的。此外，信息增值开发服务商应承担相应的责任，如保证信息内容质量、确保增值开发服务效果，同时还要承担相应的风险。如达不到预期的增值开发目标，政府有权取消许可证，让其退出市场竞争。其次，建立合理的利益分配机制，为企业参与电子政务信息资源增值开发提供激励。建立合理的利益分配机制，明确企业对信息增值开发产品享有获利的权利。对企业的增值开发活动给予适当的激励，能帮助其创新增值服务的方式和内容，推动政府信息资源增值开发的进展。由于电子政务信息资源增值开发具有很强的公益性，是维护社会信息公平的手段之一，在保障企业获得合法利润的同时还要考虑政府和公众的利益，使增值开发的利益在三者之间进行合理配置。
　　3.1.4　价格机制　对电子政务信息资源进行增值开发并不是政府部门在履行其职责过程中为保障公民的基本信息权利而提供的普遍信息服务，而是以满足用户个性化信息需求为出发点，以对电子政务信息的再 加工、再开发和再利用为基础的差别化服务，它虽然仍是一种公共服务，但并不完全属于纯公益性的服务。因此，电子政务信息资源增值开发活动需要引入价格机制对其进行合理收费与价格调控。笔者认为，主要有两种情况需要收费：①政府部门在向增值开发主体提供用于再开发的电子政务信息时适当收费；②有关信息增值服务商向用户提供增值产品与服务时适当收费。针对第一种情况，国际上通行的做法是采取基于成本的原则，如欧盟的《公共部门信息再利用指令》中规定：公共部门再利用信息的收费不应该超过收集、产生、复制、分发信息的成本以及对投资的合理回报。针对第二种情况，应根据增值开发产品的不同属性和服务人群，制定不同的价格政策：对普遍适用的公共产品属性的增值产品与服务提供公益性服务，政府可以采用采购、外包、排他性特许经营等方式，并强调增值开发产品的社会效益，对公众不收费或仅收取成本费；对个性化需求的增值产品与服务可以逐步放开政策，由信息内容服务商自主经营，政府运用灵活的价格政策进行调控，如价格监管部门通过制定最高限价与最低保护价的方式进行监控，由用户与信息内容服务商自由议价，从而使有关主体的利益均能得到保护。
　　3.1.5　监督机制　为了保证政府信息增值开发活动在公平、公正、公开的环境下进行，广泛的监督是完善电子政务信息资源增值开发行为的补充手段，所以有必要建立专门的监督机制和相关机构。例如，美国联邦政府管理与预算局在政府信息增值开发服务中发挥了巨大作用，对整个过程实施行之有效的监督。电子政务信息资源增值开发的监督机制应包括来自机构的内部监督及来自社会与公众的外部监督。我国应建立相应的监督机构对增值开发过程中是否有变相信息垄断、信息歧视以及滥用信息等行为进行监督，并审核开发主体的申请、受理投诉等。此外，这些机构还承担对政府信息增值开发绩效进行评估的任务，并将电子政务效益评估纳入政府信息增值开发绩效评估的总体框架之中，设计可度量的指标，具体评估政府信息增值开发数量、质量、收费的合理性以及申请者的满意度等。
　　3.2　电子政务信息资源增值开发机制设计的实现
　　根据上文论述，现形成电子政务信息资源增值开发机制流程，如图1所示：
　　
　　4　结语
　　
　　研究电子政务信息资源整合中的增值开发机制，不仅有利于拓宽电子政务信息资源整合的研究视域，更有利于推动实践中的电子政务信息资源增值开发活动的发展。本文设计了5种电子政务信息资源整合中的增值开发子机制，并分别进行了探讨。但是由于该机制设计尚处于理论探讨阶段，具体实施过程仍需不断改进与后续研究。虽然本文所设计的机制不够全面、具体，但笔者仍希翼能够抛砖引玉，对电子政务信息资源的整合及增值开发机制设计有所启发。

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