电子政务与社会信息公平的构筑:具体电子政务例子

　　摘要　通过对社会信息公平概念及构成要素的分析，提出电子政务是确保公众信息自由、构筑社会信息公平的主要动力和目标手段。在探讨电子政务对社会信息公平领域所产生的积极影响的同时，指出在现有环境下，电子政务的推行在客观上会对部分人，尤其对弱势群体的信息获取与利用构成一定程度的威胁，进而从技术、管理、法律等层面提出解决问题的思路与对策。
　　关键词　电子政府　信息公平　公共信息服务　信息鸿沟　分类号　G203
　　
　　公平是人类社会共同追求的最普遍目标，信息公平是公平思想在信息活动领域的集中体现，意指“在一定的历史时期和社会环境中，信息资源的获取和分配过程中所体现的平衡与对等状态”。
　　
　　1　社会信息公平的存在基础与构成条件
　　
　　在信息时代，对教育公平、参与公平等的追求均以信息公平为基础，信息公平既是信息时代的产物，也是当今各国政府治理所追求的理想目标之一。
　　
　　1.1　社会信息公平的存在基础
　　公平属于社会公共范畴，它总是以一定的衡量物和目标形式出现，并将工具性和价值性内在统一，以规范人们的生产生活行为。因为“公共领域首先是我们社会生活中的一个领域，它原则上向所有人开放。在这个领域中作为私人的人们来到一起，他们在例行辩论的基础上就普遍利益问题达成共识，从而对国家活动进行民主的控制”。公共信息这一特殊物品的共创性、共享性以及经济学属性上的非排他性、非竞争性特点决定了社会信息公平既是信息时代的主要社会问题，也集中反映了政府信息管理理念，并最终体现在政府所建立的一系列信息管理体制、制度、政策、措施等各个方面。也就是说，政府信息权利的合理使用和公平分配是社会信息公平对政府的基本要求。
　　在当代社会，社会信息公平指信息主体间由信息获取、信息利用机会的平等而带来的信息利益的平等。只有当信息成为重要的战略资源，进入公共视野才使得信息资源开发利用过程中出现的秩序、贫富、效益等与公平有关的各种问题提上议事日程；其次，公平总是与资源的稀缺相关，信息资源的稀缺使得信息供需矛盾加剧，信息冲突和信息分化在所难免；再次，从法理角度讲，实现信息平等的前提是不同信息主体拥有平等的信息权利，也叫信息自由权，1946年联合国第19号决议提出：“查询信息的自由原为基本人权之一。且属联合国所致力维护之一切自由之关键”。
　　
　　1.2　社会信息公平的构成要素
　　虽然各种社会因素在不同条件背景下都有可能对信息公平产生影响，但标志社会信息公平状态的核心要素，即信息公平的构成要件必须同时具备下列要素：①信息用户；②信息渠道，③信息制度。④信息提供者；⑤信息通讯技术。为深入理解，有必要对上述因素做进一步限定：
　　第一，追求信息公平的主体是具有独立人格和一定信息能力的用户。一方面，信息主体参与信息活动资格、机会的平等，即不因种族、民族、性别、年龄、职业、收入水平、身体条件、生活环境和家庭背景的不同而受到不同待遇的要求是实现信息获取公平的前提，另一方面，“信息活动中的身份平等只为每一个人提供在信息活动中平等参与的机会，但这种机会并不保证出现必然的平等的结果”，用户信息意识、信息素质差异直接影响用户信息行为。
　　第二，信息公平的依托载体必须是开放式信息渠道以保障用户的充分参与。在信息时代，用户既是信息的消费者，也是信息源，只有在政府、社会乃至个人间形成纵横交错的信息流通网络，并“使用户成为政府信息生产、加工、传播链条上的重要参与者”，才有可能使信息从用户的获取、共享、知识转化以及新需求的产生、新信息的创造这一动态循环过程中实现价值增值。
　　第三，健全完善的信息制度是打造社会信息公平的法则。一方而，信息制度体现了社会信息公平程度，从本质上反映了信息主体信息利益的实现机制；另一方面，统一的信息制度、科学的信息标准、合理的信息秩序总会以强制力的形式对不同群体的信息行为提供普遍性指导约束。同时，对弱势群体的信息扶助从制度上保证了信息秩序的公平公正。
　　第四，高效公正的信息提供者是构成信息公平的必要条件。由于政府部门及其官员总会在公共信息利益维护与私人信息利益谋取之间进行博弈，因而，健全完善的信息制度首先要规范信息提供者的信息管理行为，以抑制信息垄断促进信息公开。同时，公共信息需求的时效性、准确性以及个性化趋势又对信息提供者的能力素质与价值取向提出要求。
　　第五，信息通讯技术是实现社会信息公平的动力之源。“平等获取的需要来自于这样的事实，即信息通讯技术不仅是工具同时也是当今世界信息告知和促成思想沟通、思想加工和创造的重要动力”，信息技术跨越时空和数量限制的空前信息处理能力、存贮能力、检索能力和复制、传播能力不仅为社会信息交流的实现提供了可能，而且能够在虚拟空间淡化横亘在不同用户间因社会地位、经济支付能力、教育程度差异而带束的信息分化，影响社会信息分配格局。
　　
　　2　电子政务：构筑社会信息公平的动力与驳论?
　　
　　2.1　电子政务：搭建社会信息公平的框架
　　“无论是基于技术还是内容的使用，电子政务都是一个十分宽泛的概念”。纵观发达国家电子政务的发展，以公民为中心已经成为各国电子政务建设的出发点，有学者提出，“在数字时代，政府应把所有用户整合在电子政务框架内”。从实际运行效果来看，电子政务之于社会信息公平恰如科技革命之于人类社会，是确保公众信息自由，构筑社会信息公平的主要动力和目标手段。其对社会信息公平的直接推动表现在以下几方面：
　　2.1.1　扩大了社会信息交流渠道　“信息获取途径的缺乏”被视为当代社会“七大致命贫困”之一，电子政务为全社会开启了获取利用政府信息的现实路径。“大部分公众都希望有多种信息渠道与政府沟通，也认为互联网是与政府互动的最佳渠道”。在中国，网络已成为网民获取信息的最主要途径，政府信息的网上公开、公共事务的网上办理不仅为普通公众提供了新的信息获取路径，而且增加了他们对信息获取方式和信息载体形式的选择。
　　2.1.2　搭建了民主型社会信息流通网络　“未来社会，在线信息将成为民主制度的鲜明特征”。政府网站分布式结构设计彻底改变了传统金字塔式政府信息流通结构，网络的无数节点意味着任何人，在任何时间、地点都可以借助政府网站直接与政府进行面对面交流，形成交互式信息循环系统，改变以往单向式政府信息流通结构中公众被动式信息接受的地位。这种主动式参与、互动式交流赋予了公众更多的信息处置权。
　　2.1.3　增强了信息服务效率　信息公平不等于信息资源的平均分配，而是要杜绝信息服务中恣意的差别对待。“电子政务使政府信息传播成本与传播效率达到最优，从技术上排斥了以往的等级身份对公众信息获取的限制，做到了对所有人在信息获取与利用上的一视同仁”。随着政府网站信息内容广度、深度以及服务针对性、便利性的增强，公众对政府网站 的信赖程度也随之提高。在美国，有3／4的电子政务用户表示，电子政务使他们获取政府服务信息更为简易和便利，同时，有60％的美国人认为相比其他网站，政府网站提供的信息要更为可靠。
　　2.1.4　促进了公众参与和社会监督　一方面，政府信息资源是电子政务系统中的“血液”，个人访问政府网站的边际成本几乎为零，政府信息的网上公开既消除了现实社会因身份差异而导致的信息分化，也增加了电子政务的吸引力。另一方面，网上公共获取根植于公众需求，公众可不受制约地了解掌握代表他们利益的政府在做什么以进行“监督和平衡”。
　　许多学者认为，电子政务是继新公共管理思想之后政府公共领域的第二次革命，其对社会信息公平的间接影响主要体现在“穿越了社会不同领域和不同层面并对改变公众对文明的认识和政治上的交互作用有潜在影响”，既提升了政府与公民的关系，促使公众从网下进入网上，也为社会成功营造了网上平等、民主的信息获取氛围，使任何人任何组织都能享有从网上公开的信息来源中不受阻碍地获取信息。当然，其应用也需要人们提高信息意识、增强信息获取技能，为实现真正意义的信息公平奠定人员、技术，环境等准备。
　　
　　2.2　电子政务：构筑社会信息公平的悖论?
　　在覆盖面和服务效果十分有限的情况下，人们必然会对电子政务推进社会信息公平的作用产生怀疑。有学者指出，现代信息技术的发展，又为人们制造了高价的信息基础结构和昂贵的利用成本障碍。这些障碍的存在，直接导致了社会成员之间在信息获取机会方面的不平等现象。在现有条件下，电子政务的推行在客观上会对部分人尤其是弱势群体的信息获取与利用构成一定程度的威胁。
　　2.2.1　政府信息资源开放利用程度提高与信息分化和区域信息资源配置失衡现象并存　“现有迹象表明，收入，教育和年龄是决定网上获取的重要社会基础性因素，老年人和低收入人群获取网上公共服务的比例很低”，因时间、成本和其他壁垒的限制，电子政务在短期内使社会信息公平问题愈加突出。一方面，信息素质差异使许多游离在网络之外的弱势群体被日益边缘化，“当政府聚焦在网络带来的工作成本的节约而不是可用性时，通常的结果是成本并没有降低反而在从文本到电子形式的转化过程中将问题转嫁给那些需求被忽视的弱势群体身上”；另一方面，电子政务凸现了公共信息资源地域分布的马太效应，根据CNNIC第19次中国互联网络发展状况统计报告，农村网民只占我国网民总数的0.4％，宁夏、青海、西藏三省区的网民总数合计仅有95万人，只是广东省网民数的5.19％。
　　2.2.2　政府信息共享的效率取向与社会信息消费能力参差不齐现象并存　“效率必须以公平的社会服务为前提和代价”，且不论电子政务环境下政府信息获取利用过程中用户所耗费的时间成本、注意力成本以及心理感受成本等难以计量的隐性成本支出，即便是免费的信息提供，对于那些被排斥在政府网络之外的群体而言，同样存在制度缺陷，在承担信息共享成本的同时却未能享受应有的信息服务；另一方面，电子政务不应包含基于支付能力的利用障碍，网络接入费、网络服务费等商品交换规则排斥了弱势群体的利用，“用户付费以及额外收费等做法是对政府网站平等获取原则的折衷，将导致穷人利用获取公共资源的困难”。
　　2.2.3　政府信息公开步伐加快与个人隐私保护诉求高涨现象并存　电子政务系统也是一个开放存取网络，其存在前提是实现政府信息公开与个人信息保护的平衡与协调。由于政府机关在履行职权过程中通过信息采集、处理、利用已经形成了对个人信息的“控制”并由此构成政府信息的重要组成部分，如何处置利用政府信息中的个人信息既反映了电子政务的成熟度也代表了社会信息公平的发展状况。据调查，很多美国人担心在与政府进行网上信息交流时个人信息被第三方获取，将近45％的美国人认为如果他们向政府网站提交了个人信息，就会导致个人隐私和信息安全危险的出现。显然，“隐私保护对于用户接受并认可互联网络，进而接受电子政府个性化服务显得十分重要”。
　　2.2.4　突出信息“数量”公平与追求信息“质量”公平现象并存　一方面，政府网站建设促进了政府信息共享，单纯从数量上判断，目前公共信息资源的稀缺程度较以往有较大缓解，但仍不能满足公众对信息的实际需求；另一方面，电子政务对技术的依赖给技术官僚操纵政府网站运作、控制信息公开与利用提供了可乘之机。随着政府信息公开的推进，社会信息公平逐渐从“量”的层面演进到“质”的提升，政府网站低质量信息的过剩、信息组织的复杂、信息标引的模糊、信息流程与政府事务的脱节以及信息更新不及时、互动性交流欠缺等问题也给公众平等获取利用政府信息制造了一道道屏障，深层次信息挖掘以及增值信息服务从未像今天这样显得如此重要!
　　上述问题的存在并不能推导出电子政务践踏社会信息公平的结论，问题的症结仍然是信息提供者与信息需求者之间如何实现信息利益的均衡，而互联网只是放大了这种获取利用的不均衡，并对维持网络环境下的社会信息公平提出了新的要求。当然，社会信息公平理念也为电子政务项目的顺利实施奠定了思想基础，一旦信息资源开发利用不公愈演愈烈，信息差距越拉越大，电子政务建设必然徒有其表，直至失败。
　　
　　3　电子政务时代实现社会信息公平的对策
　　
　　网络时代社会信息公平的实现要有与技术发展和公众需求相适应的新思想、新举措、新载体、新制度。电子政务提供了这样的机会和可能：
　　社会信息公平强调政府信息服务提供的平等性，电子政务信息服务的无差别性保障了所有用户信息获取的资格平等。
　　社会信息公平强调政府信息公开及信息服务的责任与义务，主动型电子政务的目标则是改进公众信息获取和公共服务的高效递送。
　　社会信息公平强调对公共信息需求的积极回应，以公众为中心的电子政务突出服务和电子包容而不是以追求政府自身需要的满足为目的。
　　社会信息公平强调对社会信息利益的平等分配，电子政务重在政府信息资源的整合共享，强调电子包容并为所有人获取政府信息提供契机。
　　目前，要实现真正意义的社会信息公平还须从以下方面着手：
　　加强政府网站建设，打造以公众为中心的电子政府。多方面提升政府网站的可用性。
　　无论在现实还是虚拟世界，政府官员都应坚持信息公开与利用的平等与可获取性原则。
　　对面向其他公共部门、公司和公众的信息供给功能和信息服务模式进行再思考和调整，积极推进公共信息服务的多元化模式。
　　从制度上明确政府信息的开放获取与公众信息素质的培养是重要的政府职责。
　　注重隐私权保护和电子政务安全。
　　兼顾各方信息利益，加强对弱势群体的信息扶助。
　　提供多元化信息获取渠道，扩大信息服务对象和范围，尽可能将所有用户整合推进到数字时代。

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