问责制_“问责制”三辨

　　 　　“有责任但无责任人”之辨 　　 　　在各种各样的政治和行政废弛情形中，常可见到“有责任但无责任人”的现象。 　　“有责任但无责任人”在晚清有着典型的表现。百多年前的康有为，在他的《官制议》中痛心疾首地指斥当时的情景：“……乃以四万万人之大国，无一人有国家之责任者，所谓国无人焉，乌得不弱危削亡哉？”偌大一个国家，议政者多，“义愤”者多，但就是没有真正负责任的人，人人都可以堂而皇之、理由充足地视责任为他人之义务，而独独与己无涉。因此，尽管国家的责任“诉求”历历在目，但就是落实不到具体的官员身上，无人承担明确、具体的职责，以致在一个即将倾倒的大厦的下面，众官员们不是袖手旁观，就是站着说话不腰痛。正是这种相延成习的“有责任而无责任人”的状态，为清朝种下了最终覆亡的种子。
　　苏联的垮台也是“有责任但无责任人”现象的很好例子。实际上，无论是苏共的政治教条，还是其发达的国家官僚主义体制，无处不有繁文缛礼的“字面”责任，但就是难有责任的落实，难有责任与具体官员牢不可分的联系。“责任”于官员而言，是“国家”的事、“公家”的事，而不是自己的事，以至于大家都可以心安理得地看着苏共的统治一点点地崩解，犹如烈日下的冰块在一点一点地融化，而不觉得与自己有任何干连。“责任”与“责任人”的分离客观上促成了一个堂皇了几十年的强势国家和政党一夜之间的垮台。
　　“有责任但无责任人”现象，生动地揭示了政治和行政过程中客观的责任诉求与主观的责任认同之间的巨大差距：国家的责任诉求不会自动地转换成官员的责任认同，要建立两者之间的直接、牢不可分的联系，有更多的工作要做，而绝非简单的责任诉求设定。国家责任诉求与官员责任认同之间之所以会发生各种各样的分离，有多种原因，其中有些是因为责任实现机制的扭曲――如康有为所揭示的“当今中国能达于上者有权，不能达于上者无权”，这种权力高度集中、垄断的体制，在制度和道义层面上取消了官员的责任意识和道德感，表面神气活现的官员事实上不过是敷衍塞责而已。官员主体性、主动性的丧失，本质上抑制了官员履行责任的内在冲动，因此即使是在政治效忠不变的情况下，被动、等因奉此、尸位素餐的官员们恐怕也难以承担其应承担的责任。苏共的例子则表明僵硬的政治体制、过时的国家责任诉求，不仅无法唤起官员的责任心，而且还会诱发官员政治忠诚的丧失，在呼唤新的政治形态成为官员普遍心理欲求的情况下，对旧的国家责任诉求采取有意识的旷责，成为官员自觉的选择。可见，在这两种情况下，实现有效的责任制都不是一件轻而易举的事，建立有意义的责任制需要系统化地研究和考虑。
　　
　　“形式责任”与“实质责任”之辨
　　
　　犹如正义之有“形式正义”与“实质正义”之分一样，在政府责任领域，应当区分“形式责任”与“实质责任”，此两种责任形同而实异，有时甚至是相互冲突的。两种责任形态的划分应当成为责任制的基础之一。
　　“形式责任”是指机构、官员所承担责任的外部表现形式，如按时报告，及时出现在特定场合，及时发布应当发布的指令等，这种责任具有特定的检验标准，是常态情况下检验官员履责状态的较好工具。“实质责任”则是依据政府的根本责任与义务而来的关乎政府、官员根本职责的责任要求。由于政治与行政实践的高度复杂性，尤其是在“形式责任”无法追究和穷尽的情况下，“实质责任”对政府、官员职责履行情况的衡量是一个有用的工具，也具有重要的意义。
　　“形式责任”与“实质责任”冲突的典型例子是30年前的唐山大地震。唐山以高昂的代价，证明了政府、官员不仅要履行形式上的责任，更要履行实质上的责任，在形式责任与实质责任相冲突的情况下，应当以对人民生命财产安全高度负责的精神负起“实质责任”，而绝不能仅仅以“形式上”的履责而塞责诿过。唐山大地震以罕见的力度证明了：一个不能够真正对公众的生命财产安全和福利负责的官员，本质上是“失责”的，尽管其可能履行了严格的官僚主义的“责任”；同时这样的官员更是一个丧失了起码良知的官员。
　　“形式责任”与“实质责任”之间固有的紧张关系还体现在最近的山西学校公路晨练惨祸事件中。山西惨祸发生后，各级各地政府及时发布了禁止学校利用公路开展学生体育锻炼的命令，应当说这样的禁令会有效防止类似山西惨祸的发生。这可视为政府形式责任的实现。但在学校没有起码的体育锻炼场所的情况下，政府部门为了预防可能发生的事故而采取的禁令，客观上也导致了学生们体育锻炼的不足。因此，政府在禁止学校利用公路作为学生体育锻炼场所的同时，还应当解决学校体育场所不足的问题。如果说禁止令是政府对学生生命安全负责的表现的话，那么为学校争得必要的体育锻炼场所就是对学生身体健康负责的体现，而这一点的重要性一点也不亚于对学生生命安全负责的重要性，事实上只有做到了这一点，才是履行了政府的“实质责任”。
　　官员的履责，不仅是形式上的，更是实质上的，不仅需要具备程序性价值，更要有道德良知。这样，责任制才会给公众带来真正的福利和价值，才会成为净化社会风气、改善社会成员间关系的方式和手段。
　　
　　“权责分离”与“合理不负责”之辨
　　
　　在“责任政府”理念日盛一日的情况下，不问责是不可能的，但乱问责也不是办法。问什么责、问谁的责的问题并没有随“理念”的显现而自然地解决。在中国式“从众”、赶时髦心理作用下，问责制似乎大有包治官场百病的架势，其功用确曾被一些人所夸大、误用和滥用。同时也不排除问责制有时会成为某些官场“油子”的挡箭牌，从而弄不好会成为“权责分离的问责制”――即在没有建立有效责任关系的情况下，而滥用问责制，造成责任承担和归属的随意和混乱，客观上会再次强化权力、权利与责任的分离，从而严重背离问责制的初衷。在随意处置“无责责任人”的情况下，权势最大的官员自然会利用自己的强势地位而揽功诿过，形成“权责分离的问责制”，问责制被当成掩盖官场黑幕的工具。
　　问责制的异化还可能发生于最大化“形式履责”而造成的社会资源和政府履责成本的极大扩大方面。在无法穷尽一切可能的情境而制定出包揽所有情况预案、同时又无法消除责任承担和追究等级制的情况下，所有责任关系人对可能的责任情景的预防性处置自然是最大化、最极端化的“形式履责”，而意图堵塞日后任何可能的责任追究。为此官员不惜消耗和浪费尽可能多的社会资源和财富，把“形式履责”的架势拉得大大的。在这样的情况下，本来发端于减少和降低社会损失的责任制，却将导致新形式的社会资源的无意义消耗。
　　可见以上种种所谓的“问责制”本身并无优于任何“无人负责”的状态――“无人负责”是人与责任的分离，而乱问责，其实是适当的责任与适当的人的分离；虽形似矫枉过正，事实则是形异而实同，都难以建立政府和官员真正的责任、责任意识和责任道德，如此于责任制何有也？
　　因此，实践真正的责任制需要更为彻底的实事求是和“负责任”，在目前建立“合理不负责”的理念和制度是必要的。再以唐山大地震为例，设想一个官员违背了上级的指令而发出了地震预报，但结果地震却没有发生。在这样的情况下，政府不能够因为社会公众由于对地震的恐惧而引发的社会混乱而惩罚发布预报的官员。理由在于官员发布的仅仅是依据科学观察而得出的预测，且这样的预测事关公众的重大利益，本身是合理尽责无过错的。至于这种预测所引发的社会后果，不仅不是发布者所能够控制的，而且与不发布预测所可能导致的危险相比，也是难以类比的。因此在这种情况下，他/她都不应当承担由于所发布的信息而导致的社会混乱的任何责任。“合理不负责”的理念和制度提倡在责任与官员之间建立直接的联系，在官员所具有的权力和所承担的责任之间建立联系，在官员自身的权力和权利之间建立联系，形成具体、清晰、直接的权――责――利的协调统一。在责任追究方面，不仅要体现权责相符原则，而且也要区分“可承担责任”与“不可承担责任”的不同。对“不可承担责任”则需建立问责制意义下的“免责条款”，免除官员日常工作的后顾之忧，形成正向激励，诱导官员合理化地履责，从而实现社会综合效益的最大化，而非官员职位安全的最大化。对一些不可预料和显然超出人力控制能力范围以外的“事件”，则应当慎用问责制，从而建立官员内心里的履责道德意识和职业良知，摒除弱肉强食、恃强凌弱、成王败寇的“丛林规则意识”，同时也应当尽可能使问责制成为官员职业生涯的“交通规则”和指路明灯：只要尽心尽力、循规蹈矩，不仅可以确保其安全无忧，而且还可以达到理想的目标，从而使官员成为问责制的主人而不是问责制的奴隶。
　　四川省最近出台的关于责任制的规定，在“形式责任”层面进行了有意义的探索，为政府行政过程中的“责任”管理提供了基础。应当说，这是对政府、官员行政结果进行“审查”、评价的重要手段，是责任政府“程序”建设的重要进步，值得进一步研究和推广。

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